Источник: данные European Mortgage Federation (EMF). 61 page

Социальные услуги соотносятся с публичными услугами как часть и целое. Они могут оказываться и государственными и муниципальными структурами, и негосударственными (коммерческими и некоммерческими) организациями. Кроме того, социальные услуги в качестве публичных услуг должны отвечать признаку универсальности.

Эти услуги - неотъемлемый атрибут современного социального государства. Осмысление этого явления и его значения для современных государства и общества приводит к выделению в правовой науке самостоятельного этапа в развитии социального государства - государства социальных услуг <1>, а также к рассмотрению функции по оказанию социальных услуг в качестве одной из сторон социальной деятельности современного государства <2>.

--------------------------------

<1> См.: Калашников С.В. Функциональная теория социального государства. М.: Экономика, 2002. С. 69.

<2> Подобного взгляда, по сути, придерживается и Л.С. Мамут, когда рассматривает социальное государство как организацию, "которая самообязывается... оказывать своим членам определенные социальные услуги (отличные от услуг политических, административных, судебных)...". См.: Социальное правовое государство: вопросы теории и практики: Материалы межвузовской научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 21 июня 2003 г. / Сост. Н.С. Нижник, Н.А. Чекунов; под ред. Д.И. Луковской. СПб., 2003. С. 3.

Для определения правовой сущности социальных услуг принципиальным является ответ на вопрос, что они собой представляют - государственные функции, полномочия государственных органов или нечто новое, неизвестное современному законодательству. Думается, эта проблема может и должна быть поставлена несколько шире. В отечественной правовой доктрине большинством ученых признано, что социальные услуги представляют собой разновидность публичных услуг. Следовательно, сформулированный ранее вопрос может ориентировать на поиск ответа о соотношении публичных услуг (и их разновидности - государственных услуг) и функций государства (государственных органов).

Анализ отечественных нормативных правовых актов позволил сделать вывод о существовании тенденции в нормотворческой деятельности государства к отождествлению этих понятий. Так, в положениях о федеральных органах исполнительной власти (по крайней мере до административной реформы) многие их функции, по сути, являлись отдельными полномочиями. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" государственные услуги представляют собой функции государственных органов по оказанию услуг <3>. Смешение понятий "функция", "публичная услуга", "государственная услуга", "социальная услуга" встречается также в проектах различных административных регламентов.

--------------------------------

<3> Российская газета. 2004. 12 марта.

Одна из причин такой ситуации кроется в качестве регулирования компетенции органов власти. В законах и положениях, закрепляющих статус и компетенцию государственных и муниципальных органов, содержатся некоторые нормы об услугах. Но эти нормы не фиксируют четко все элементы услуг. Так, в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <4> много норм об организации обслуживания граждан (библиотечного, транспортного и др.). Но лишь одна посвящена стандартам оплаты жилья и коммунальных услуг. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <5> речь идет о создании условий либо для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, либо о транспортных услугах.

--------------------------------

<4> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

<5> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Впервые в Указе Президента РФ N 314 выделена разновидность органов, занятых преимущественно оказанием государственных услуг. В сфере их ведения находится сеть организаций, предприятий и учреждений, которые непосредственно предоставляют услуги гражданам. Такая специализация имеет свои преимущества, поскольку позволяет четко структурировать сферу услуг как публичную сферу (деятельность государства и его органов и организаций). Но ее нормативное регулирование, включая принятие технико-юридических документов, оставлено за министерствами. В положениях о федеральных министерствах и агентствах есть упоминание об оказании услуг, но соответствующие полномочия определены нечетко. Хотя, например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ в 2004 - 2006 гг. издало много актов о порядке предоставления социальных и медицинских услуг, об их нормативах. В ходе изучения этих проблем в субъектах Федерации выявлены те же проблемы. В положениях о департаментах администрации есть нормы о видах услуг, но неясен их удельный вес в рамках компетенции, отсутствуют процедуры решения вопросов оказания услуг. Федеративный аспект проблемы по-прежнему актуален <6>.

--------------------------------

<6> См., например: Найговзина Н.Б. Некоторые вопросы реализации разграничения полномочий по уровням власти в здравоохранении // Кодекс. 2005. N 1 - 2.

В отечественной правовой доктрине однозначного ответа на поставленный в начале настоящей статьи вопрос до сих пор нет. Позиция большинства современных ученых заключается в том, что под "функциями государства" они предлагают понимать "государственную услугу", а под "социальной услугой" - социальную помощь <7>. Полагаем, сторонники данной точки зрения непоследовательны, а реализация данной концепции в праве усложняет правоприменительную деятельность в сфере оказания социальных услуг. Отождествление рассматриваемых понятий происходит как по причине сложности в понимании терминов "государственная услуга", "публичная услуга", "социальная услуга", так и из-за того, что при регламентации деятельности различных органов исполнительной власти размывается подлинное значение термина "функция" <8>.

--------------------------------

<7> См., например: Путило Н.В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. N 4. С. 20; Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 16.

<8> Путило Н.В. Система публичных услуг. Социальные услуги // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сб. научных трудов / Под ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 9.

Понятие "функция" является объектом изучения разных ученых, среди которых следует выделить философов, социологов, юристов и др. Слово "функция" имеет латинское происхождение, оно обозначает "исполнение", "отправление". Употребляется данное понятие во многих значениях в различных отраслях знаний, но каждая наука наделяет его своим определенным смыслом, превращая в специфический термин. Он имеет множество толкований, и, как справедливо утверждает И.Л. Бачило, "...даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения по вопросу определения функции и свести их воедино" <9>. В словаре русского языка указано пять значений этого слова, из которых для нас представляются важными два: 1) обязанность, круг деятельности; 2) значение, роль, назначение <10>.

--------------------------------

<9> Бачило И.Л. Функции органов управления: правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. С. 27.

<10> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 805.

В.Г. Розенфельд отмечал, что "в философии, теории государства и права, отраслевых правовых науках сам термин "функция" имеет двоякую смысловую нагрузку: "социальная роль", "предназначение", "назначение" к тому или иному виду деятельности, направленность на таковую деятельность, с одной стороны, и сама деятельность либо имеющие специфические особенности направления одного и того же вида деятельности - с другой. При научной разработке понятий функций эта терминология не всегда учитывалась в комплексе" <11>.

--------------------------------

<11> Розенфельд В.Г. Прокуратура в системе органов власти Российской Федерации: цели и функции // Служение истине. Научное исследование / Под ред. Л.Д. Кокорева. Воронеж, 1997. С. 181, 182.

В общефилософском плане под функцией понимают внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений <12>. Так, функция указывает на ту роль, которую определенный социальный институт или частный социальный процесс выполняет по отношению к целому, например функции государства, семьи и т.д. В данном случае под функцией имеется в виду определенная совокупность последствий социальной деятельности.

--------------------------------

<12> См.: Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя. М., 1972. С. 448.

В юридической науке этот термин трактуется многозначно (термин "функция" чаще употребляется в смысле "действие", "основные направлений деятельности", "задача" и т.д.), к тому же он применяется к разнообразным объектам (функции государства, функции права и т.д.). Так, функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, министерства, других государственных органов. Такое обилие употребления термина "функция" во многом объясняет расхождение ученых-теоретиков и государствоведов в толковании понятий "функции государства" и "функции государственных органов", в том числе контрольных и надзорных органов.

В философской и юридической литературе можно насчитать более двух десятков определений функций государства. Наиболее адекватным представляется следующее: "Функция государства - это необходимое, однородное, постоянное, целесообразное направление (сторона) его деятельности, обусловленное объективными потребностями общественного развития с точки зрения его внутренних и внешних задач" <13>. Говоря иными словами, функция - это то, чем занимается государство. В функциях конкретизируется сущность государства, его социальное назначение, т.е. показано, в каких направлениях государство осуществляет управление обществом.

--------------------------------

<13> Пахоленко Н.Б. От тоталитаризма к демократии: о функциях государства в переходный период // Политические проблемы теории государства. М., 1993. С. 29.

В западной юридической науке говорят не столько о функциях, сколько о целях и задачах государства. В отечественной учебной и научной литературе также разрабатываются понятие "задачи государства" и понятие "функции государства". Принято считать, что задачи государства являются определяющим элементом: постановка перед государством и обществом определенных задач порождает необходимость осуществления соответствующих функций <14>.

--------------------------------

<14> См.: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 48.

Функции государства - понятие не только политическое и управленческое, но в то же время и юридическое, поскольку они осуществляются преимущественно в правовых формах. Содержание каждой функции составляет управленческая деятельность государства в определенной сфере общественной жизни. Специфика этой деятельности определяется теми конкретными задачами, которые встают перед обществом на каждом историческом этапе. Содержание и значение функций государства изменяются в процессе его развития.

Приоритетное значение для общей характеристики основных направлений деятельности современных демократических государств приобретают общественные, а не классовые или корпоративные интересы, гуманистические принципы организации и деятельности государственного аппарата, разумное сочетание национальных и интернациональных элементов. По своей сущности современные демократические государства представляют собой организацию, управляющую обществом, прежде всего с точки зрения общего интереса и социального прогресса.

Функции государства, т.е. характер и направленность государственной деятельности, оказывают решающее влияние на структуру государственного аппарата. Изменения в функциях государства приводят к изменениям в структуре государственного аппарата.

Функции государства охватывают его деятельность в целом, их следует отличать от функций разнообразных государственных органов, специально созданных для определенного вида деятельности <15>.

--------------------------------

<15> Лазарев В.В., Липень С.В., Саидов А.Х. Теория государства и права: Учебник / Под ред. К.Х. Абдурахманова. Ташкент: AKADEMIYA, 2007. С. 100.

С этой точки зрения государственные функции следует разделить на две большие группы:

- функции, допускающие оказание государственных, в том числе социальных, услуг и ориентированные на конечного пользователя - гражданина, юридическое лицо;

- функции, не связанные с оказанием государственных услуг <16>.

--------------------------------

<16> Граница между указанными двумя группами государственных функций зависит от целого ряда объективных и субъективных причин.

В данном случае возникает проблема определения четких границ между функциями государственного управления органов исполнительной власти и предоставлением этими органами публичных услуг, включая социальные.

В процессе инвентаризации государственных функций в ходе проведения административной реформы в Российской Федерации (начало XXI в.) последние были объединены в три группы, а именно:

- группа правоустанавливающих функций;

- группа правоприменительных функций;

- группа функций по предоставлению государственных услуг (государственные публичные услуги) и управлению государственным имуществом.

Понятие "функция федерального органа исполнительной власти" означает нормативно установленный вид властной деятельности, постоянно осуществляемый этим органом в масштабах Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 (в ред. от 25 декабря 2008 г.) "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" <17> установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.

--------------------------------

<17> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

В законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации Указов Президента РФ N 314 и N 649 и пересмотра Правительственной комиссией по проведению административной реформы функций федеральных органов исполнительной власти <18> принята следующая типология функций органов исполнительной власти:

--------------------------------

<18> См.: Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы" // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.

- функции по принятию нормативных правовых актов;

- функции по контролю и надзору;

- функции по управлению государственным имуществом;

- функции по оказанию государственных услуг.

Анализ реализации функций федеральных органов исполнительной власти показывает фактическое состояние дел:

- насколько выполняемые государством функции отражают стратегические цели страны;

- в какой степени должны изменяться эти функции при изменении методов государственного регулирования, соотношения государственных институтов и институтов гражданского общества;

- в каком объеме должно происходить перераспределение функций, выполняемых органами исполнительной власти на разных уровнях <19>.

--------------------------------

<19> Терещенко Л.К. Функция государственных услуг // Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой, С.Е. Нарышкина. М.: Инфра-М, 2006. С. 76.

Данный подход позволяет вычленить из общего объема функций и вытекающих из них полномочий государственных органов социальные услуги, оказываемые государственными структурами гражданам.

Социальные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано на этих функциях и вытекает из них.

Принципиальным представляется следующее уточнение: социальные услуги могут основываться не на любых государственных функциях. Там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги. Это, на наш взгляд, является еще одним признаком публичных, в том числе социальных, услуг.

Основным критерием отграничения государственных услуг от иных функций, возложенных на орган власти, является направленность услуги на конечных пользователей - физических и юридических лиц <20>.

--------------------------------

<20> Там же. С. 306.

В каждом обществе существует потребность выполнения социальных дел. Часть из них требует использования властно-распорядительных полномочий, часть связана с оказанием социальных услуг. Социальные услуги означают юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан. Их оказание обусловлено публичными функциями государства и деятельностью государственных структур, обладающих определенной компетенцией. Деятельность институтов социальных услуг в этом смысле имеет двусторонний характер. Находясь в общей системе государственного управления, они оказывают услуги в иерархическом режиме, установленном вышестоящим государственным органом. С другой стороны, эти институты связаны двусторонними отношениями с клиентами, имеющими право на получение соответствующих услуг.

Таким образом, можно выделить следующие признаки "публичной услуги" - это благо, которое: а) индивидуально, т.е. адресовано конкретным субъектам; б) добровольно - если оказывается без принуждения со стороны государства, а только по инициативе граждан или юридических лиц; в) носит необязательный характер.

Однако определение четких границ между осуществлением органами исполнительной власти функций государственного управления и предоставлением этими органами "публичных услуг" не решает проблему совмещения хозяйственных и властных функций, а это создает неравные условия конкуренции и выражается в злоупотреблении исключительным положением, связанным с обладанием властными полномочиями, что запрещено антимонопольным законодательством.

Такое разграничение можно провести по различным критериям.

1. По объему. Если действие носит индивидуальную направленность, т.е. в нем преобладают частные интересы, то налицо "публичная услуга". Ведь любые частные блага предоставляются конкретным субъектам (физическим или юридическим лицам) по их индивидуальному запросу в соответствии с их нуждами. Например, в случае обращения указанных лиц в Госсанэпидемнадзор России за консультационными услугами по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В случае же преобладания публично-правовых интересов и общественной направленности деятельности имеет место осуществление функций государственного управления органом исполнительной власти. Примером может служить деятельность государственных органов по поддержанию общественного порядка, которая адресована обезличенно неопределенному кругу лиц, а не конкретным субъектам.

2. По добровольности. При обращении лица к органам исполнительной власти за получением блага на добровольной основе в зависимости от личной необходимости, а не в порядке исполнения принятых государством правил имеет место "публичная услуга". Если же это благо навязано государством и не вытекает из индивидуальных нужд лица, т.е. присутствует элемент принуждения в рамках и на основе законов со стороны государства и его органов, то налицо функция государственного управления. Законное право принуждения является отличительной чертой государства.

3. По характеру. Функции государственного управления органов исполнительной власти носят обязательный характер в силу обеспечения нормами Конституции РФ и их компетенции, причем являются обязательными не только для физических и юридических лиц, но и для органов исполнительной власти при осуществлении своих функций - они не вправе отказаться от совершения определенных действий, например по лицензированию, если это предписано им нормативными правовыми актами. То есть они не могут не быть реализованными, чего нельзя сказать о "публичных услугах". Они не являются обязательными и могут не предоставляться, если частное лицо не имеет потребности в них и не обращается за их оказанием.

Таким образом, мы приходим к выводу, что социальная услуга, являясь разновидностью публичных услуг, вытекает из государственных функций, следует за ними <21>. Разграничение понятий "социальная услуга", "функция государства", "функция государственного органа" имеет важное значение не только для правовой доктрины, но и для правоприменительной практики. Отождествление этих понятий усложняет правоприменительную деятельность в сфере оказания социальных услуг. Так, сосредоточение на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов функции социальной поддержки населения <22> приводит к ограничению возможности получения гражданами социальных услуг из-за недостатка финансовых средств услугодателя.

--------------------------------

<21> В этой части мы разделяем точку зрения Н.В. Путило. См.: Путило Н.В. Система публичных услуг. Социальные услуги. С. 9.

<22> См.: Областной закон Ленинградской области от 30 декабря 2005 г. N 130-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере социальной защиты населения".

Для преодоления их смешения целесообразно использовать в качестве базового понятие "компетенция", в рамках которого можно выделять функции и услуги. Для последних характерно возникновение в соответствии с интересом получателей услуги - личным, корпоративным, профессиональным, общественным как в силу необходимости его постоянного удовлетворения, так и по обращениям, запросам. Модель правоотношений в любом случае заложена в признанном правом интересе <23>. В рамках компетенции государственных органов в укрупненном виде можно выделить функции "организации и управления" (акты, положения, контроль и т.п.), "ресурсного обеспечения" (материального, финансового, информационного), "легализации" (лицензирование, стандарты и т.п.), "оказания услуг" <24>. Выполнение публичной обязанности в последнем случае отличается от первых трех случаев производностью от законных интересов потребителя услуг - либо его обращением, либо императивной формулой в пользу неопределенного круга лиц.

--------------------------------

<23> См. подробней: Правовое обеспечение национальных интересов / Под ред. В.Г. Вишнякова. М.: Юридическая литература, 2005.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Тихомирова Ю.А. "Теория компетенции" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", N 10, 2000.

<24> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр, 2001. С. 200 - 205.

В процессе нормотворчества и практической деятельности следует достаточно четко разграничивать действия органов исполнительной власти по выполнению ими возложенных на них функции государства и собственно действий по оказанию социальных услуг.

Исследование социальных услуг в рамках общей теории государства и права, формирование позитивного научного знания о данном явлении требует применения методологии правовой науки. Конкретизация имеющихся познавательных средств, определение совокупности приемов и методов познания, методологических подходов, применяемых для изучения данного явления, происходит исходя из особенностей предмета исследования, форм его существования и специфики решаемых научных задач. Изложенные представления о правовой природе и сущности данного явления могут послужить основой для такой конкретизации, выбора и использования методологического инструментария при организации и проведении теоретико-правовых исследований по данной проблеме.

Библиография

Официальные документы

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 (в ред. от 25 декабря 2008 г.) "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы" // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.

Областной закон Ленинградской области от 30 декабря 2005 г. N 130-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере социальной защиты населения" // Вестник правительства Ленинградской области. 2005. N 69.

Литература

Бачило И.Л. Функции органов управления: правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976.

Калашников С.В. Функциональная теория социального государства. М.: Экономика, 2002.

Лазарев В.В., Липень С.В., Саидов А.Х. Теория государства и права: Учебник / Под ред. К.Х. Абдурахманова. Ташкент: AKADEMIYA, 2007.

Найговзина Н.Б. Некоторые вопросы реализации разграничения полномочий по уровням власти в здравоохранении // Кодекс. 2005. N 1 - 2.

Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985.

Пахоленко Н.Б. От тоталитаризма к демократии: о функциях государства в переходный период // Политические проблемы теории государства. М., 1993.

Правовое обеспечение национальных интересов / Под ред. В.Г. Вишнякова. М.: Юридическая литература, 2005.

Путило Н.В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. N 4.

Путило Н.В. Система публичных услуг. Социальные услуги // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сб. научных трудов / Под ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007.

Розенфельд В.Г. Прокуратура в системе органов власти Российской Федерации: цели и функции // Служение истине. Научное исследование / Под ред. Л.Д. Кокорева. Воронеж, 1997.

Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10.

Терещенко Л.К. Функция государственных услуг // Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой, С.Е. Нарышкина. М.: Инфра-М, 2006.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Тихомирова Ю.А. "Теория компетенции" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", N 10, 2000.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр, 2001.

Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970.

Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя. М., 1972.

Название документа

Статья: Государственное регулирование и саморегулирование в экономико-социальной сфере

(Спектор Е.И.)

("Журнал российского права", 2011, N 12)

Дата

23.11.2011

Информация о публикации

Спектор Е.И. Государственное регулирование и саморегулирование в экономико-социальной сфере // Журнал российского права. 2011. N 12. С. 64 - 70.

Примечание к документу

Текст документа

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ

В ЭКОНОМИКО-СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

Е.И. СПЕКТОР

Спектор Екатерина Ильинична, заведующая отделом бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.