Источник: данные European Mortgage Federation (EMF). 60 page

--------------------------------

<5> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 423; Большой толковый словарь русского языка. С. 519.

<6> Иванкина Т.В. Проблемы правового регулирования распределения общественных фондов потребления. Л., 1979. С. 46.

Таким образом, нуждаемость всегда выступает в качестве общего (универсального) основания получения гражданином тех или иных видов социального обеспечения. "Нуждаемость следует рассматривать в качестве общего и универсального основания для социально-обеспечительных предоставлений, в связи с чем субъект соответствующих правоотношений должен быть охарактеризован как нуждающийся гражданин (лицо)" <7>. Это основание является общим потому, что характерно для всех видов социального обеспечения, а универсальным в том смысле, что любой и каждый гражданин в случае нуждаемости может обратиться за помощью к государству.

--------------------------------

<7> Аракчеев В.С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. С. 11.

Нужно сразу оговориться, что применительно к нуждаемости употребляемый нами термин "основание" носит несколько условный характер. Дело в том, что основание - это юридический факт, который отвечает на вопрос о том, в связи с чем у лица возникает право на получение социального предоставления. Нуждаемость же юридическим фактом не является, поскольку не закреплена в качестве такового в нормах права социального обеспечения. Поэтому в данном контексте термин "основание" употребляется не в специально-юридическом смысле, а в общем. Тем не менее категория нуждаемости все чаще в последнее время применяется законодателем, в том числе при регулировании социально-обеспечительных отношений. Например, п. 7 ст. 154 ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <8> (известного под названием "закон о монетизации льгот") установлено, что впредь до вступления в силу соответствующего федерального закона сумма ежемесячной денежной выплаты инвалидам не учитывается при исчислении размера совокупного дохода семьи (одиноко проживающего гражданина) для оценки их нуждаемости при определении права на получение субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг. Аналогичные положения установлены в отношении денежных выплат для ветеранов, граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. Следовательно, законодательство использует категорию нуждаемости, но достаточно редко и лишь применительно к конкретным видам социальных предоставлений, образно говоря, в узком смысле, для определенных целей правового регулирования. Общее же понятие нуждаемости в праве не закреплено, да и в доктрине права социального обеспечения разработано весьма слабо.

--------------------------------

<8> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607; 2008. N 30. Ст. 3597.

Любое понятие может быть раскрыто через его признаки <9>. В отношении нуждаемости можно выделить три таких признака.

--------------------------------

<9> Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права: Моногр. Екатеринбург, 1997. С. 100 - 126.

Во-первых, нуждаемость - это достаточно продолжительное по времени состояние, причем в любой момент нуждающийся гражданин вправе рассчитывать на помощь государства. Другими словами, нуждаемость - это всегда состояние, более или менее длительное.

Во-вторых, нуждаемость предполагает неспособность гражданина самостоятельно удовлетворить свои алиментарные потребности, удовлетворение которых обязуется обеспечить государство путем направления в адрес нуждающегося лица тех или иных нормированных социальных предоставлений. Для права социального обеспечения имеют значение именно потребности алиментарного порядка, иначе говоря, речь идет об "общезначимой, общегосударственной обязанности по содержанию тех членов общества, которые утратили или еще не приобрели способности к самообеспечению" <10>. На наш взгляд, высказанное в научной литературе мнение о том, что алиментарность не является признаком всех отношений, входящих в предмет отрасли права социального обеспечения, страдает неточностью. Авторы указанной точки зрения в качестве аргумента приводят социальное страхование, которое возмездно <11>. Однако страхование - это лишь один из способов аккумулирования денежных средств на социальное обеспечение, отношения по уплате обязательных страховых взносов составляют предмет отрасли финансового права, а не права социального обеспечения. Социально-обеспечительные правоотношения всегда связаны с предоставлением нуждающемуся помощи или содержания за счет общественных либо обобществленных средств, и эти отношения носят алиментарный характер, ибо преследуют цель удовлетворения не всех, а лишь основных, жизненно необходимых потребностей.

--------------------------------

<10> Аракчеев В.С. Пенсионное право России. СПб., 2003. С. 44 и др.

<11> Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений: история, теория и практика (сравнительно-правовое исследование). Ярославль, 2001. С. 340 - 342.

Наконец, в-третьих, нуждаться может только человек как живое разумное существо или такое объединение людей, как семья. Животные исключаются из числа субъектов права в силу отсутствия у них способности к разумному мышлению. Коллективные субъекты (организации, юридические лица) также нуждаться не могут, потому что это искусственные, созданные человеком образования, не существующие вне связи с составляющими их живыми людьми. Нуждаться, т.е. испытывать потребность, может, например, работник организации, но сама организация ни в чем не нуждается по определению, так как представляет собой лишь "правовую маску", удобную и даже незаменимую в гражданском обороте, особенно при ведении предпринимательской деятельности <12>. Когда говорят о том, что организация в чем-то нуждается (в сырье, материалах, кадрах), термин "нужда" используется в переносном значении. Итак, нуждающимся может быть только отдельный человек или семья <13>.

--------------------------------

<12> Обзор различных теорий юридического лица см.: Гражданское право: Учеб.: В 3 т. 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М., 2008. Т. 1. С. 146 - 151.

<13> О семье как субъекте социально-обеспечительных отношений см.: Тарасова В.А. Вопросы правоотношений по социальному обеспечению // Вопросы трудового права и права социального обеспечения в свете решений XXVI съезда КПСС: Сб. науч. тр. М., 1982. С. 144. О понятии семьи см. также: Королев Ю.А. Супруги, родители, дети. М., 1985. С. 115 - 172; Он же. Конституция СССР - правовая основа построения брачно-семейных отношений. М., 1981. С. 66 - 89; Мананкова Р.П. Правовой статус членов семьи по советскому законодательству. Томск, 1991. С. 36 - 54.

Основываясь на изложенных признаках, можно предложить следующее определение нуждаемости как общего основания для получения гражданином помощи или содержания от государства. Нуждаемость - это такое состояние (жизненная ситуация), при котором гражданин или семья не может самостоятельно удовлетворить свои алиментарные потребности. Эта ситуация, безусловно, признается социально и юридически значимой, но только в конкретных ее проявлениях: при достижении определенного возраста, в случае заболевания, потери кормильца и т.д. Понятие нуждаемости тесно связано с такими принципами права социального обеспечения, как всеобщность и адресность, и не может быть понято вне связи с ними.

Принцип всеобщности заключается в том, что любое лицо, будь то гражданин России, иностранец или лицо без гражданства, беженец или вынужденный переселенец, имеет право обратиться за помощью к государству, если он утратил самостоятельный источник средств к существованию либо еще не в состоянии такой источник иметь (например, малолетний ребенок). Всеобщность означает также, что право охватывает все возможные ситуации, когда человек по объективным причинам поставлен в условия нуждаемости. Таким образом, принцип всеобщности гарантирует всем нуждающимся равные возможности прибегнуть к помощи государства <14>.

--------------------------------

<14> Аракчеев В.С., Агашев Д.В., Гречук Л.А. Право социального обеспечения России: Учеб. пособие. Томск, 2006. Ч. 1. С. 124 - 128; Никонов Д.А., Стремоухов А.В. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. М., 2004. С. 16 - 17; Бароцкая К.Б. Конституционное право на социальное обеспечение в системе прав человека и гражданина: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 9 - 10, 17.

Принцип адресности, по мнению некоторых ученых, состоит в том, что государство готово обеспечивать только подлинно нуждающихся лиц, стремясь исключить из этой категории тех, кто в состоянии обеспечивать себя сам <15>. Наглядной иллюстрацией воплощения этого принципа на практике является изменение законодателем круга лиц, имеющих право на получение ежемесячного пособия на ребенка. Статья 16 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" была изложена в новой редакции, согласно которой размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 5 Закона Томской области "О социальной поддержке граждан, имеющих несовершеннолетних детей" право на ежемесячное пособие на ребенка из малоимущей семьи имеет один из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) совместно проживающего с ним ребенка до достижения им возраста 16 лет (на учащегося общеобразовательного учреждения - до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста 18 лет). Как видно, пособие теперь выплачивается только малоимущим семьям, т.е. таким, в которых среднедушевой доход не превышает величины прожиточного минимума на душу населения по месту проживания семьи на территории Томской области. В результате указанное пособие стало предоставляться в адресном порядке, после проверки нуждаемости в нем.

--------------------------------

<15> Аракчеев В.С., Агашев Д.В., Гречук Л.А. Указ. соч. С. 129 - 130.

Однако при рассмотрении иных видов социального обеспечения может возникнуть представление о том, что принцип адресности реализуется не в полной мере. Например, лицо, достигшее пенсионного возраста, при наличии страхового стажа установленной продолжительности вправе обратиться за назначением трудовой пенсии, и государство обязано ему эту пенсию назначить и выплачивать. В данном случае совершенно не учитывается, продолжает ли гражданин работать, имеется ли у него доход от иных источников и т.д. Понятно, что далеко не каждый, кто достиг пенсионного возраста, автоматически стал нуждающимся (хотя таких, безусловно, подавляющее большинство). Аналогичная ситуация возникает и при рассмотрении других видов трудовых пенсий. Почему же в этих случаях государство не проверяет нуждаемость обращающихся граждан? Не свидетельствует ли это об обеспечении без учета нуждаемости?

Ответ на первый из поставленных вопросов достаточно очевиден. Все трудовые пенсии страховые, поскольку их страховая и накопительная части формируются за счет страховых взносов. Страховые взносы согласно ст. 3 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" - это индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда РФ и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. Поэтому гражданин, за которого уплачиваются страховые взносы или который делает это самостоятельно, выступает своего рода кредитором по отношению к государству, выплачивающему из этих средств пенсии сегодняшним пенсионерам (в этом, кстати, находит проявление еще один принцип права социального обеспечения - принцип солидарности, в данном случае солидарности трудоспособных поколений и пенсионеров). Возмездность означает, что государство обязано полученные средства вернуть, и оно делает это как раз при назначении и выплате трудовой (страховой) пенсии. Поэтому было бы неправомерно лишать граждан трудовой пенсии, мотивируя это тем, что у них имеются иные источники дохода. Государство в этом случае не только обеспечивает нуждающихся, но и возвращает полученные страховые взносы в виде пенсий.

Что касается второго вопроса, то ответ на него не столь очевиден. Действительно, достигнув пенсионного возраста или став инвалидом, человек может остаться вполне обеспеченным и не нуждаться в помощи государства. Но такие случаи являются исключением и потому не изменяют общего правила: при наступлении указанных обстоятельств лицо становится нуждающимся. То, что отдельные граждане, не надеясь на государство, сумели обеспечить себе старость самостоятельно, не может и не должно приводить к лишению их права на помощь государства, ведь они эту помощь, как уже указывалось, заработали. В данном случае речь идет о презюмируемой (предполагаемой) нуждаемости, т.е. законодательно закрепленной идее о том, что в этих и подобных им случаях человек лишь формально признается нуждающимся и вправе рассчитывать на помощь государства. Поэтому можно говорить о двух видах нуждаемости в праве социального обеспечения: фактической (действительной), когда лицо действительно не в состоянии обеспечить свои алиментарные потребности, и презюмируемой (предполагаемой), когда лицо лишь предполагается неспособным к такому обеспечению. Причем специфика данной презумпции в том, что, даже если она не соответствует действительности, она все равно не перестает быть основанием для получения социального обеспечения, т.е. не допускает ее опровержения.

Примечательно, что границы между действительной и предполагаемой нуждаемостью не являются раз и навсегда данными. Они могут изменяться под влиянием государственной политики, стоящих перед обществом задач на том или ином этапе его развития, а также избранных способов решения этих задач. Сказанное можно проиллюстрировать следующим историческим примером. Положением о порядке назначения и выплаты государственных пенсий (утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 г. N 590, ныне утратило силу) предусматривался ряд ограничений, связанных с выплатой пенсии работающим гражданам. Так, пенсионерам, которым пенсия по старости была назначена на льготных условиях (как работавшим на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах), выплачивалось 50% пенсии при условии, что заработок вместе с пенсией не должен был превышать 300 руб. в месяц (абз. 1 п. 171). Пенсия по старости, назначенная при неполном стаже, пенсионерам, работавшим в качестве рабочих или служащих, не выплачивалась (абз. 2 п. 171) <16>. В настоящее время выплата пенсий работающим пенсионерам производится в полном объеме, без каких-либо ограничений (п. 4 ст. 18 ФЗ о трудовых пенсиях в РФ). Другими словами, советский законодатель был более последователен в трактовке назначения пенсии как средства обеспечения алиментарных потребностей нуждающегося человека при отсутствии у него основного источника дохода - заработной платы. Современный российский законодатель предпочел иной вариант, закрепив, что пенсия и заработная плата могут существовать параллельно, в результате чего произошло размывание сущности пенсионного обеспечения, несмотря на указание в законе о том, что пенсия выплачивается в целях компенсации заработной платы или иного дохода (ст. 2 ФЗ о трудовых пенсиях в РФ). Очевидно, что в случае выплаты пенсии работающему гражданину ни о какой компенсаторной функции пенсии говорить не приходится. Представляется, что указанное решение вопроса по меньшей мере спорно и непродуманно с точки зрения как теоретических основ права социального обеспечения, так и распределения общественных и обобществленных средств, которые всегда носят ограниченный характер.

--------------------------------

<16> Астрахан Е.И. Развитие законодательства о пенсиях рабочим и служащим. Исторический очерк (1917 - 1970 гг.). М., 1971. С. 151.

Таким образом, следует сделать вывод, что в настоящее время принцип адресности находит лишь ограниченное применение в праве социального обеспечения. В большинстве случаев государство пользуется нормативно закрепленной презумпцией о том, что та или иная категория граждан нуждается в предоставлении помощи или содержания. В связи с этим более уместно было бы вести речь о целесообразности или нецелесообразности данного принципа, необходимости его законодательного закрепления и т.п., поскольку законодательство им практически не руководствуется, за редким исключением.

В качестве одного из исключений можно назвать порядок предоставления государственной социальной помощи малоимущим гражданам (ст. 7 ФЗ "О государственной социальной помощи"). Такая помощь предоставляется исключительно нуждающимся гражданам, под которыми понимаются малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ. В данном случае нуждаемость лица выражается в малообеспеченности, т.е. уровне доходов ниже установленного прожиточного минимума.

Возвращаясь к характеристике нуждаемости в праве социального обеспечения и его страховых основ, заметим, что выплата пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам в целом аналогична выплате трудовых пенсий. Гражданин как бы страхует себя от этих социальных рисков и в случае наступления последних получает право на выплаты со стороны государства. Например, при выплате единовременного пособия при рождении ребенка действует нормативно закрепленная презумпция: семья, в которой родился ребенок, нуждается в поддержке государства и вправе эту поддержку получить. Конечно, речь идет о среднестатистической российской семье, для которой рождение и воспитание ребенка связано с ощутимыми дополнительными расходами, которые частично компенсируются государством <17>. В то же время уже упоминавшееся ежемесячное пособие на ребенка носит иной, отличный от страхового, характер. Оно выплачивается независимо от факта социального страхования и представляет собой меру дополнительной поддержки семей, имеющих детей, однако выплачивается только после проверки нуждаемости в нем. В данном случае имеет место не презюмируемая, а действительная нуждаемость, так как условием получения указанного пособия является признание гражданина (семьи) малоимущим.

--------------------------------

<17> Иванкина Т.В., Чернышева Е.Ф. Государственная помощь семьям, имеющим детей. М., 1985. С. 14 - 64.

Необходимо также затронуть вопрос об обеспечении граждан, имеющих заслуги перед обществом и государством. Подобные виды социального обеспечения предусмотрены, в частности, Законом РФ "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы", Федеральным законом "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы". В отношении граждан данной категории могут возникнуть вопросы: является ли потребность в признании их заслуг алиментарной и должно ли государство ее удовлетворять? Кроме того, далеко не у всех граждан такая потребность вообще возникает. Отвечая на эти вопросы, следует сказать, что, в свою очередь, далеко не все граждане совершили соответствующие поступки и имеют заслуги. Потребность человека в признании его заслуг обеспечивает его существование как социального существа, но эта потребность не может быть удовлетворена самим гражданином в принципе. Человек нуждается именно в общественном, т.е. постороннем, внешнем, признании его заслуг, тогда как осознания самим человеком его значимости недостаточно. Именно поэтому государство принимает на себя обязанность удовлетворить данную потребность нуждающегося в ней лица и, кроме того, поощрить его за сознательное социально активное поведение.

Таким образом, нуждаемость (действительная либо, в большинстве случаев, предполагаемая) является общим (универсальным) основанием для получения помощи или содержания государства. Причинами нуждаемости могут выступать нетрудоспособность, малообеспеченность, экстремальная жизненная ситуация и иные обстоятельства, предусмотренные законодательством о социальном обеспечении <18>. Представляется, что в законодательстве следует закрепить легальное определение нуждаемости в двух ее проявлениях (действительной и презюмируемой) и стремиться к тому, чтобы обеспечивать действительно нуждающихся лиц, руководствуясь принципом адресности, не допуская при этом сверхобеспечения отдельных категорий граждан.

--------------------------------

<18> Аракчеев В.С., Агашев Д.В., Гречук Л.А. Указ. соч. С. 28 - 32.

Название документа

Статья: Социальная услуга как проблема общей теории государства и права

(Субботин Г.В.)

("Адвокат", 2011, N 2)

Дата

18.02.2011

Информация о публикации

Субботин Г.В. Социальная услуга как проблема общей теории государства и права // Адвокат. 2011. N 2. С. 52 - 59.

Примечание к документу

Текст документа

СОЦИАЛЬНАЯ УСЛУГА КАК ПРОБЛЕМА

ОБЩЕЙ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Г.В. СУББОТИН

Исследование социальных услуг в рамках общей теории государства и права, формирование позитивного научного знания о данном явлении требуют применения методологии правовой науки. Конкретизация имеющихся познавательных средств, определение совокупности приемов и методов познания, методологических подходов, применяемых для исследования предмета, осуществляются исходя из особенностей, форм его существования и специфики решаемых научных задач. Изложенные в статье заведующего кафедрой гражданско-правовых дисциплин Королевского филиала Международного юридического института Г.В. Субботина представления о правовой природе и сущности рассматриваемого явления могут послужить основой для такой конкретизации, выбора и использования методологического инструментария при организации и проведении теоретико-правовых исследований по данной проблеме.

Ключевые слова: правовая природа социальных услуг, правовой механизм предоставления социальных услуг, публичная услуга, государственная услуга, социальная услуга, функция государства, функция государственных органов.

Social service as a problem of the general theory of state and law

G.V. Subbotin

Research of social services within the limits of the general theory of state and law, formation of positive scientific knowledge of the given phenomenon demands application of methodology of a legal science. The concrete definition of available informative means, definition of a set of methods and methods of knowledge, the methodological approaches applied to studying of the given phenomenon, occurs, proceeding from features of an object of research, forms of its existence and specificity of solved scientific problems. Stated in article of the head of the department of civil-law disciplines of Korolev branch of the International law institute Ministry of justice of the Russian Federation G.V. Subbotin representations about the legal nature and essence of the given phenomenon can form a basis for such concrete definition, a choice and use of methodological toolkit at the organization and carrying out of theoretical-legal researches on the given problem.

Key words: the legal nature of social services, legal mechanism of granting of social services, public service, the state service, social service, state function, function of government bodies.

В юридической литературе немало внимания уделялось изучению вопросов правовой природы социальных услуг, их соотношения с государственными и публичными услугами. При этом широкому пониманию социальных услуг, наиболее распространенному в правовой науке, противостоит узкий подход, используемый сегодня в российском законодательстве.

Учитывая определенную отраслевую замкнутость проведенных исследований и то обстоятельство, что предметом изучения выступали отдельные аспекты данной проблемы, а также принимая во внимание необходимость изучения общих закономерностей функционирования и развития института социальных услуг, можно констатировать, что формирование основ общей правовой теории социальных услуг является новой задачей для современной юридической науки.

Актуальность такой постановки задачи определяется следующими обстоятельствами:

- приоритетом социальной составляющей в современной правовой политике Российского государства;

- важностью задач нормативного закрепления правового механизма оказания социальных услуг в Российской Федерации, адекватного современным реалиям и перспективам социально-экономического развития общества, а также обеспечения прав и законных интересов граждан в сфере получения соответствующих услуг;

- новизной для России практики постепенного перехода от осуществления государством своих функций в социальной сфере к оказанию социальных услуг, отсутствием достаточного опыта взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и институтов гражданского общества в осуществлении указанной деятельности;

- необходимостью создания механизма обратной связи между получателями социальных услуг и субъектами предоставления последних, повышения качества оказываемых населению социальных услуг, комфортности и доступности их получения, эффективности правового регулирования общественных отношений в указанной сфере.

Несмотря на актуальность вопросов совершенствования правового регулирования оказания социальных услуг населению, повышения эффективности действующих в этой сфере правовых норм в юридической науке, до настоящего времени не решен целый ряд ключевых задач, связанных с созданием теоретико-правовых основ данного регулирования. В частности, не решены вопросы понятия и сущности социальных услуг, их соотношения с государственными, публичными и иными услугами, государственными функциями, не разработана теоретическая модель правового механизма предоставления социальных услуг, не выработаны общеправовые подходы к определению его эффективности и др.

Основная задача познания наиболее общих закономерностей функционирования и развития института социальных услуг состоит не только в разработке теоретических положений, отражающих эти закономерности, но и в раскрытии рационального пути внедрения теоретических знаний об этом правовом институте в практическую сферу - в практику правового регулирования соответствующих общественных отношений, а также в деятельность их непосредственных участников.

Разработка общеправовых, общетеоретических представлений о социальных услугах на уровне современных задач юридической науки и практики требует определения и конкретизации предмета исследования. Предмет конкретного теоретико-правового исследования должен охватывать не только сами социальные услуги; закрепляющие их правовые нормы; средства и приемы, обеспечивающие достижение их целей; практику реализации этих норм, но и механизм предоставления данного вида услуг, деятельность уполномоченных субъектов по его созданию и применению; средства, приемы и методы определения эффективности данного механизма, а также закономерности его внедрения в государственно-правовую практику и определения наиболее рациональных путей такого внедрения.

Названные закономерности практически не исследованы. Однако если исходить из совокупности наличного содержания института социальных услуг, можно предположить, что предмет исследования образуют эмпирические закономерности, которые представляют собой результат обобщения позитивного опыта функционирования института социальных услуг или конкретизации какого-либо теоретического положения применительно к специфике данной сферы правового регулирования. Тем самым знания этих закономерностей являются знаниями методологического плана, призванными вооружить участников рассматриваемых отношений научно обоснованными рациональными методами практического действия.

Важное значения для теоретико-правового исследования имеет определение понятия "социальная услуга". В юридической литературе к нему существуют различные подходы. Не ставя перед собой цели и не имея возможности в рамках настоящей статьи раскрыть их достоинства и недостатки, отметим только, что "широкий" подход к пониманию социальных услуг, на наш взгляд, в наибольшей степени отражает сущность социального государства, отвечает цели создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, соответствует объективным условиям социально-экономического развития современного общества.

Социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг и по своей сути являются публичными. Критериями выделения данного вида услуг из общей массы публичных услуг (в отличие от государственных) является не круг субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они предоставляются, и особый публично-правовой (императивный) режим услуги. Рассматриваемые услуги предполагают публичный характер прав лица, претендующего на получение этих услуг, обусловленный тесной связью между услугами и социальными правами. Последние как права "второго поколения" представляют собой те притязания, которые предъявляются не к отдельным лицам и организациям, а к обществу и государству как его организованной форме.