М. Крозье

СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВО-

СКРОМНОЕ ГОСУДАРСТВО.

Как либералы, так и технократы, и те и другие в равной степени, путают регламентации и регуляции. Анализ конкретных случаев из области функционирования как простого рынка, так и сложных индустриальных социальных систем показывает, что регуляции иного порядка, нежели экономические автоматические регуляции,— а именно социального порядка — ныне столь же важны, как и первые, которые социальные регуляции усиливают, дополняют или же просто делают возможными.

Чтобы освободить экономику от засилья государства, необходимо понять эти регуляции и то, каким образом они влияют на новый контекст постиндустриальных обществ.

Командная экономика в общем обречена, и если во Франции возникла необходимость в приватизации, то это вовсе не потому, что провалилась национализация, а потому, что тот размах, который она приняла, приковывает нас к модели управления, все более и более устаревающей.

Активное вмешательство государства в экономику должно быть полностью переосмыслено, потому что наши технократы, каким бы умом они ни отличались, не обладают ни компетенцией, ни необходимой свободой духа для того, чтобы принимать решения от имени практиков. При этом государство полностью упускает из виду функцию инвестирования в развитие знаний и научных исследований, необходимых для обоснования и популяризации общественных и частных экономических, технических и финансовых решений.

Ему, наконец, необходимо выработать новую философию регламентации, основанную на двух идеях: с одной стороны, на идее о том, что только простота правил позволяет справиться со сложностью проблем; с другой стороны, на идее о том, что только активное сотрудничество граждан и профессионалов может ему позволить выполнить его задачу в области экономики.

...Нет ничего проще, чем доказать превосходство рыночных механизмов автоматического регулирования в самых разных областях человеческой деятельности. К сожалению, это превосходство проявляется только в абстракции чистого мышления. На практике проблему таким образом ставить нельзя, потому что на практике важны не механизмы функционирования, вводящие в игру однажды эффективно установленный конкретный рынок, а средства его установления, его сохранения и его развития волею судеб постоянно новых обстоятельств. Рынок в действительности не есть некое естественное состояние, которое могут якобы «замутить» и нарушить там или сям внешние злонамеренные или ошибочные вмешательства; рынок — это очень тонкое человеческое сооружение («человеческий конструкт»), которое требует для своего возникновения, утверждения и развития огромных коллективных усилий. Не существует некоего большого абстрактного рынка, находящегося в соответствии с определенным взглядом на него — пусть даже полезным, но нереалистическим — теоретиков классической экономики, а существуют конкретные, очень многочисленные и очень разнообразные, очень сложные в своих взаимоотношениях рынки. Наряду с автоматическими механизмами, которые лежат в их основе, эти рынки включают всегда и другие регуляции, которые обеспечиваются писаными или неписаными правилами, одни из которых устанавливаются общественной властью, другие — по привычке, третьи — почти неосознанно.

Утверждение о том, что автоматические механизмы являются высшими,— это почти трюизм. Но если они и являются высшими, это не означает, что они являются достаточными. Они всегда являются одним из способов регуляции среди других способов регуляции, самым законченным и самым эффективным, конечно, но таким, который может существовать только с помощью других.

В словаре социальных наук термин «регуляция» применяется для обозначения действия корректирующих механизмов, которые поддерживают существование системы. В отличие от физических систем, которые могут строиться только на автоматических регуляциях, социальные системы более открыты, намного менее «закабалены» — наличие в них феноменов власти и сознания делает их более уязвимыми, но в то же время и более способными к адаптации.

Этот термин, в принципе очень простой, тем не менее порождает проблему в том смысле, что американское его использование привело к тому, что его стали также применять для обозначения вмешательства общественных, и особенно федеральных, властей в деятельность по контролю над некоторыми экономическими областями. Дополнительную путаницу в эту проблему внесли и долгие дебаты об американской политике «дерегуляции». Однако англосаксонское научное использование этого термина совпадает с французским, которое предостерегает от того, чтобы этот абстрактный и общий термин не путали с. государственной регламентацией. Американцы «дерегламентировали» ряд областей, в которых, однако, прекрасно сохранились очень сильные регуляции: регуляции рыночные, конечно, но также и регуляции, основанные на различных практических правилах, которые в каждой профессиональной области обязательны для всех участников.

Доктринерские теоретики рынка, которым таким образом помогает терминологическая путаница, внесенная американцами, имеют тенденцию смешивать понятия регламентации и регуляции. Они и помыслить не могут, что между абстрактным автоматическим рынком и регламентирующим вмешательством общественной власти могут существовать другие формы регуляции. В определенном смысле то же самое происходило с их противниками — государственными технократами, — благодаря чему мы имели и имеем еще поныне замечательные образчики диалога глухих.

Чтобы дать возможность лучше понять характер проблемы, я приведу два совершенно различных конкретных примера.Сначала простой пример из области сельскохозяйственного рынка. Рынок ранних овощей Северной Британии до конца 50-х годов был одним из рынков, над которым господствовали сильные парижские комиссионеры. Они держали производителей в своей власти. Из-за скоропортящегося характера продукции производителям грозили большие убытки или полное разорение. В начале 60-х годов молодое поколение предпринимателей восстало против такого порядка вещей и решило ввести в действие разные механизмы, следуя голландскому опыту «часового рынка». Успешно создав благодаря своим организационным способностям общий фронт производителей, предприниматели заставили посредников принять законы этого нового рынка. Кончилось тем, что посредники вынуждены были подчиниться, и после долгого периода адаптации в конечном счете они нашли в этом порядке и свою долю выгоды.

Что же произошло? Благодаря осознанию своей способности действовать, благодаря интеллектуальному выбору и эффективной стратегии своих лидеров производители трансформировали человеческую систему, внутри которой они действовали. С этого момента она стала управляться намного более сложным механизмом встреч и информации между продавцами и покупателями, механизмом, который, осуществляя четкость сделок и их концентрацию во времени, ликвидировал возможность шантажа и манипуляции со стороны посредников. Таким образом произошло приближение к идеальному рациональному рынку.

Но эта новая система менее всего имеет отношение к «естественному» миру, она одновременно продукт интеллектуального построения и организационной работы. Чтобы достичь того, чего они достигли, производители заставили посредников — но в то же время и самих себя —подчиниться дисциплине созданного ими регуляционного механизма, который монополизировал и централизовал все сделки. Этот орган должен по замыслу оставаться нейтральным в своих действиях, он не должен оказывать влияние ни на политику занятости, ни на политику цен.

Наконец, потребовалось в свою очередь, вмешательство общественных властей, чтобы легализовать те принуждения, которые налагаются дисциплинарной властью созданного регуляционного органа. И именно здесь очень хорошо видно, что механизм, необходимый для обеспечения действия рационального рынка, нуждается в поддержке государственными регламентациями. Однако, последние оказываются не в силах создать рынок. Важность «человеческих» аспектов – а не чисто экономических и не чисто регламентационных – в создании этого рынка доказывается в конечном счете провалами попыток распространения этой модели. Причина проста: общественные власти считали, что речь идет о введении экономической модели, то есть модели автоматической. Они оказались неспособными понять важность социальных регуляций, которые лежат в её основе.

...Общественное вмешательство и регламентации могли бы быть эффективными, если бы либеральные теоретики были правы, другими словами, если бы экономика и общество функционировали как в учебниках, в которых описаныих великие абстрактные механизмы. Однако, не существует универсального рынка, а существует только множество запутанных рынков, где сложность элементов переговоров между действующими лицами создает структуры власти и механизмы регулирования, недоступные для всякого технократического вмешательства.

Теперь я хотел бы привести в качестве примера - можно было бы сказать, в качестве противопоставления первому - особенно тягостный для Франции случай государственного вмешательства в хорошо известную область станкостроения. Рассуждение технократов простое: сектор станкостроения — важный сектор, в котором Франция сильно отстала. И поэтому она вынуждена не только импортировать продукцию этой области народного хозяйства, но и быть в зависимости от заграничных поставок в других секторах, опирающихся в своей деятельности на продукцию станкостроения. Выражаясь на технократическом жаргоне речь здесь идёт об очень слабом звене в нашем промышленном механизме. А поэтому нужно действовать. И они действуют: по меньшей мере в течение десяти лет разрабатывался и приводился в действие новый план станкостроения - переструктурирование, инвестирование, кредитование и т.д.

Речь здесь идёт не о регламентации, а о прямом вмешательстве общественной власти, которая навязывает себя не только в качестве регулятора, но в качестве банкира и промышленного подрядчика. На бумаге все элементы соединяются таким образом, что обещают успех предприятия. Но каждый раз и одним и тем же образом новый план проваливается. Издержки от этого громадны, и сектор станкостроения деградирует в результате каждый раз ещё больше.

Как объяснить это повторение одних и тех же механизмов, ведущих к провалу? Да просто тем фактом, что высопоставленные технократы никогда не размышляли о неэкономических регуляциях социальной системы, которые лежат в основе сектора станкостроения. Краткий анализ показывает, что если данный сектор приходит в упадок, то это происходит большею частью потому, что французские инженеры больше не интересуются механикой. Это не значит что они в культурном смысле плохо подготовлены для этой специальности: в прошлом они показали себя очень хорошо. И действительно, нет никаких оснований, чтобы они оказались менее изобретательными, чем немцы или итальянцы. Но система французских инженерных школ была сформирована и организована таким образом, что механика в ней стала второстепенной дисциплиной, в этой области нет никаких шансов получить престижную специальность и сделать блестящую карьеру. Мы оказались здесь в порочном круге: мало новых алчущих знаний новобранцев и, следовательно, недостаточно идет процесс обновления — следовательно, плохие результаты — отсюда недостаточная экономическая и финансовая поддержка — и, следовательно, новое ослабление человеческой ткани, которая становится все менее и менее «несущей» тканью. И любые экономические и финансовые схемы не способны здесь ничего изменить.

Если бы появилось желание действовать эффективно в этой области, то следовало бы удержаться от прямого вмешательства в рынок и прежде всего постараться получить достаточно серьезные знания о регуляциях человеческой системы, которая обусловливает его функционирование. Исходя из такого знания, вероятно, должны появиться новые возможности действия: восстановление престижа механики в инженерных школах, подъем научных обществ, развитие международного рынка компетенции. Государство в принципе только частично несет ответственность за действия подобного типа, но здесь существуют намного более эффективные и намного менее дорогостоящие — и потому более приемлемые — средства воздействия, чем обычные финансовые и регламентационные вмешательства.

...Скромное государство, которое мы должны создать, не есть государство «свободного предпринимательства»; это государство, которое действует не для того, чтобы навязать априорные взгляды своих технократов через командование или регламентацию, а чтобы способствовать трансформации глубинных регуляций реальных человеческих систем. Это действие не менее важно, не менее благородно и не менее трудно, как раз наоборот; но оно не нуждается больше в сохранении той же ситуации властвования и превосходства.

Миссия регламентации, возложенная на общественные власти, в принципе не вызывает возражений: без минимальной регламентации нет должного уважения контрактов, исчезает доверие, на котором зиждется экономическая деятельность. Сама конкуренция может развиваться, если только ее ограничивают и защищают правила. Конечно, эти правила могут быть основаны на традиции, как, впрочем, и условия, которые обеспечивают уважение контрактов. Но уже давно во всех странах недостаточность системы, основанной на традициях, привела к развитию сильного регламентационного свода правил, который касается как соблюдения контрактов, так и поддержания условий для конкуренции, условий, регулирующих рынок труда, обеспечивающих защиту окружающей среды, запрещающих вредные для здоровья производства, а также вредную или морально предосудительную деятельность.

Спор, таким образом, идет не о необходимости регламентации, а о типе власти, которая должна ее разрабатывать, о типе власти, которая должна ее применять, с одной стороны, и о границах этой власти и превышении ее полномочий — с другой. Различие между страной с либеральной традицией, такой, как США, и страной с административной традицией, как Франция хорошо известно. Чрезвычайная власть административного государства «по-французски» проистекает из того, что оно господствует над законодательной властью в области разработки законов и над судебной властью в области их исполнения. Возможность быть судьей самому себе, которую оно таким образом оставило за собой, составляет одно из главных препятствий прихода к власти скромного государства. Однако это только одна сторона дела. Первенство законодательной и судебной властей в такой стране, как США, вовсе не мешает умножению там правил, а как раз наоборот. Это сравнение многое объясняет, так как оно позволяет лучше понять причины той ситуации, которая порождает болезнь и похожие реакции отторжения в столь разных в общем странах.

Первая и самая главная из этих причин — потрясающий рост сложности сделок между участниками экономической и социальной игры. Вереница взаимозависимостей и многочисленные вторичные последствия всякой деятельности, которые вытекают из этой сложности, делают невозможным поддержание простых правил обеспечения ответственности и защиты людей и вещей. Переход к обществу услуг ускоряет это развитие в том отношении,чтосами рынки услуг еще более сложны, и человеческие отношения, которые они создают, имеют намного меньше ограничений, чем отношения купли-продажи традиционной индустриальной модели.

Однако к воздействию сложности прибавляется еще один, более второстепенный довод. Это — необходимость вмешательства с целью обеспечения равенства доступа к экономической и социальной игре, во-первых, и равенства условий игры ее участников, во-вторых. В таком случае главной задачей регламентации является установление между индивидами достаточного равенства, которое свободная игра рынка обычно ликвидирует настолько, что задетой оказывается сама жизнеспособность общества. Прямые вмешательства активного регламентирования, ограничивающего свободу заключения контрактов, диктующего особые условия найма рабочей силы, ее увольнения, продвижения по службе и использования налогообложения для обеспечения большего равенства доходов, повлекли за собой развитие налогового права, социального права, делового права, сложности и противоречия которых не перестают приводить в растерянность самих специалистов по этим вопросам.

Как решать эти проблемы? Было бы абсурдным верить, что их можно оставить на милость рынка. Сложность возникла как реакция властей на реальные противоречия, реакция, в основании которой лежит логическая ошибка. Рассуждение шло таким образом, будто единственным способом овладеть этой сложностью было противопоставление ей еще большего количества правил. Однако современное размышление о человеческих системах начинает обнаруживать парадоксальную идею о том, что единственным эффективным ответом на нее является ответ «простоты». А это требует намного больших усилий в области умножения знаний о таких системах и проведения в них экспериментирования.

Прежде всего следует отметить, что наиболее эффективными рег-ламентациями являются такие, которые опираются на уже существующие регуляции конкретной человеческой системы. Единственной целью регламентации тогда становится их гарантия и усиление. Лучшее изучение традиций, обычаев и регуляций такого рода могло бы привести к значительному ограничению необходимого регламентирования и к созданию более простых правил.

С другой стороны, нужно попытаться переосмыслить методы их применения. Странно констатировать, но концепция устрашения, действенность которой столь долго оспаривалась в области уголовного законодательства, остается, напротив, ключевой концепцией в области гражданского регламентирования. О карательном характере последнего приходится сожалеть тем более потому, что принципы наказания воспринимаются плохо. Мы превращаем отношения индивидов и коллектива в большую игру в воров и жандармов, в которой множество правил и видов контролирования смягчается слабостью их применения.

Однако разве не было бы более разумным попробовать сначала лучше понять рациональность тех видов поведения, которые считаются нежелательными, а затем попытаться воздействовать на условия, которые их порождают, с одной стороны, и попытаться предусмотреть внимательнее возможность ошибки — с другой.

...Проблема, стоящая перед нами,—это проблема трансформации сложной системы; для того, чтобы достичь успеха в ее решении, нужно найти иные рычаги воздействия, нежели страх или добродетель.

Первое замечание должно касаться ресурсов. Карательный подход исходит из размышления о принуждениях. Это — руссоистское, упрощенное рассуждение; человек — хороший, достаточно ликвидировать принуждения, которые навязывает общество, и позволить ему самому найти средства устроить свои дела. Марксисты и либералы, несмотря на их сильнейшие расхождения, в одинаковой степени оказываются отмеченными этой философией (которую они заимствовали у философов XVIII века). Ни те, ни другие не уважают общество такое, как оно есть. Они не хотят понять, что только в этом обществе они могут найти ресурсы для развития, что успех любой реформы есть плод процесса обучений, что именно эта способность человека к обучению и делает такое изменение одновременно возможным и приемлемым и что иначе нет ничего, кроме сумятицы, хаоса и распада.

...Вернемся вновь к дискуссии о трех полюсах стратегического размышления; цели — ресурсы — принуждения. Карательное размышление отдает предпочтение отношению «цели — принуждения». Революционеры хотят устранить все препятствия сразу, тогда как реформаторы довольствуются осторожным и постепенным подходом, однако и те, и другие придают лишь очень небольшое значение ресурсам. Стратегическое размышление переворачивает эти условия задачи: определяющими должны быть ресурсы, а вовсе не цели. Именно в зависимости от этих ресурсов нужно если не определять, то по крайней мере сверять с ними цели. Что касается размышления о принуждениях, то его не следует отделять от размышления о ресурсах, так как то, что является ресурсом, часто является и принуждением, точно так же, как то, что нам представлялось принуждением, может, напротив, стать ресурсом. Квалификация и энергия персонала, ориентированного на формальный контроль, является решающим средством для поддержания необходимой строгости исполнения сделок, но эти же качества становятся принуждениями, препятствиями при проведении реформы, направленной на дерегламентацию тех секторов деятельности, которые раздавлены быстрым размножением контрольных функций. Проблема состоит не в наказании чрезмерно старательных контролеров, а в ином использовании их способностей. То, что казалось здесь на первый взгляд абсурдным и утопическим, становится совершенно разумным, когда к их поведению Приглядишься повнимательнее. Анализ того, что считают принуждениями, позволяет открыть в то же время возможные ресурсы. Крайний партикуляризм различных категорий служащих, которые ревниво относятся к своим привилегиям и прерогативам, например, может оказаться таким ресурсом, если будет принято решение о ревальвации тех специальностей, которым они соответствуют, для того чтобы обеспечить более динамичное управление. Трансформация принуждений в ресурсы для осуществления изменений может, таким образом, стать одним из главных элементов стратегии реформ.

Вернемся к нашей французской проблеме. Мы хотим открыть наше общество, сделать его способным на динамичное экономическое, политическое и культурное развитие, которое позволило бы всем его членам развивать свои способности в разнообразном мире хотя и традиционного индустриального общества. Из анализа нашей системы принятия решений мы делаем вывод, что, для того чтобы достичь успеха, мы должны стремиться главным образом к тому, чтобы трансформировать громоздкое, всеведущее государство, которое мы создали, в скромное государство, более толковое, стремящееся поставить себя на службу обществу, а не командовать им. Главной функцией такого государства должно было бы стать стремление в первую очередь помочь всем социальным подсистемам, которые составляют общество, найти наилучшие регуляции изменений и возглавить крестовый поход за инвестирование в качество.

Здесь появляется фундаментальное противоречие, которое вынуждает нас на стратегическое размышление: нельзя изменить общество, не изменив роль государства, не изменив роль чиновников. Однако последние, как и все сформировавшиеся корпорации, враждебны всякому изменению.

Фронтальная атака на чиновничество, которое не хочет понять нужд новой действительности, приказание им измениться, наказание их, если они не изменятся, не дадут никакого практического результатаи будуткатастрофическими с политической точки зрения. считало, что может,

Стратегическое размышление о модернизации французского общества должно прежде всего касаться тех необходимых ресурсов, которые составляет в нем чиновничество. Вместо того чтобы сваливать на чиновников ответственность за недостатки системы, нашим реформаторам следует подумать о том, чем они могли бы помочь им в их усилиях по обновлению.

Главными ресурсами в реформе государства действительно являются прежде всего человеческие ресурсы. Ни в какой другой области французского общества ресурсами так не пренебрегают, так плохо их не используют и так не растрачивают их впустую. Остается только повторить, что, сделав акцент на развитии и использовании этих ресурсов, можно было бы получить совершенно неожиданные результаты. Они должны и могут стать главным рычагом модернизации государства[7].

Вопросы для размышления