История уставов железных дорог России

СОЗДАНИЕ И ВВЕДЕНИЕ В ДЕЙСТВИЕ ПЕРВОГО УСТАВА РОССИЙСКИХ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ

На рубеже XVIII – XIX веков в России в связи с повышением интенсивности перевозок возникла необходимость создания центрального органа по строительству и эксплуатации путей сообщения. Таким органом общегосударственного управления транспортом сталДепартамент водяных коммуникаций, учрежденный в 1798 г. Одновременно расширялась деятельность Комиссии о дорогах в государстве, которую в 1800 г. переименовали в Экспедицию устроения дорог в государстве и присоединили к Департаменту водяных коммуникаций.

В 1809 г. вместо выше названных ведомств путей сообщения было образовано Главное управление водяными и сухопутными путями сообщения (с 1810 г. – Главное управление путей сообщения, с 1833 г. – Главное управление путей сообщения и публичных зданий). Первый зарубежный и российский зарубежный опыт эксплуатации железных дорог показал их революционные экономические преимущества: скорость и непрерывность движения, грузоподъемность поездов и сравнительная дешевизна перевозки, возможность организации движения по графику независимо от времени года и распутицы.

Для выполнения всего необходимого, связанного с железнодорожным делом, Николай I указом от 1 февраля 1842 г. учредил Департамент железных дорог в составе Главного управления путей сообщения и публичных зданий.

В правление Николая I разрабатывались нормативно-правовые акты по управлению перевозками. В 1842 г. в состав второго издания Свода законов Российской империи были включены систематизированные нормы для водяных и сухопутных сообщений (820 статей). Несмотря на уже действовавшую Царскосельскую железную дорогу, в законе еще отсутствовал термин «железнодорожный», т.к. еще не был наработан нормативный материал.

Первый к омплексный акт железнодорожного законодательства появился как глава Свода законов Российской империи, изданного в 1857 г. Глава, состоявшая из 143 статей, являлась небольшим кодифицированным сводом отраслевых узаконений для государственного управления и регулирования нового вида транспорта. Большую часть главы (112 статей) занимало отделение «Об управлении Николаевской железной дорогой».

Несмотря на смешение актов нормативного и административного характера, железнодорожная часть главы о путях сообщений представляла собой важное новое законодательство для общества и государства того времени. В данном документе определялись структура, штат и порядок управления дорогой, отраслевая терминология. Устанавливался обязательный правительственный контроль над частными дорогами. На 1857 г., кроме строившихся, имелось три действовавшие железные дороги протяженностью 979 верст.

После проведения политических и экономических реформ Александра II перед правительством и деловыми кругами встал вопрос о дальнейшем развитии железных дорог, способствовавших расширению производства и подъему страны. В 1865 г. было создано Министерство путей сообщения, задачами которого было осуществление плана строительства сети железных дорог за счет средств государственного казначейства.

Железнодорожный бум 1860-х – 70-х гг. привел к строительству железных дорог, в том числе за счет частных инвестиций, увеличению протяженности дорог в 1876 г. до 18 тыс. верст. Развитие промышленности и рост объемов перевозок привели к возникновению неурегулированных взаимоотношений между железнодорожными предпринимателями, грузоотправителями и пассажирами.

В связи с этим император Александр II подписал Указ о создании специальной межведомственной комиссии для изучения железнодорожного дела. В результате изучения собранных аналитических материалов комиссия пришла к выводу о недостаточно эффективном влиянии правительства на железнодорожное предпринимательство, об отсутствии законов, регулирующих взаимоотношения между железными дорогами, обществом и государством.

В 1879 г. были разработаны основы первого Устава железных дорог. В его подготовке активное участие принимал Н.О. Кульжинский, инженер, специалист в области эксплуатации железных дорог. В 1878 г. он предложил оригинальный метод расчета потребного парка вагонов.

Разработанный по поручению Комитета министров проект закона «Общий устав железных дорог» был внесен для рассмотрения и принятия в Государственный совет. Принятый Общий устав российских железных дорог был подписан Александром III и введен в действие 12 июня 1885 г., т.е. через 9 лет после создания комиссии. Общий Устав российских железных дорог имел статус закона, регулировал деятельность и ответственность железнодорожной администрации.

Устав железных дорог – нормативный акт, регулирующий взаимоотношения железных дорог с предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами, пользующимися железнодорожным транспортом для перевозок.

Первые общедорожные правила определили равную ответственность перевозчика и пользователей за вред и убытки, за личный и имущественный вред.

Было введено понятие, исключительно важное для экономики – обязательность прямого сообщения по пассажирскому и товарному движению с единым билетом и накладной на груз. В обязанность железных дорог входило осуществление прямых бесперегрузочных перевозок грузов по всей сети, а также составление взаимных договорных прав и обязанности дорог распространять прямые сообщения на другие виды транспорта.

Отдельным разделом определены правила подсудности и исковой давности для железных дорог и исполнение исков к ним. Притом ввиду государственной важности бесперебойного функционирования дорог присужденные им судом иски не распространялись на их имущество. В ст. 142 имелась интересная норма – признание железнодорожного акционерного общества несостоятельным влекло немедленный переход дороги в государственное управление.

В отдельном разделе содержались правила поведения граждан в полосе отвода и взаимные обязанности работников по обеспечению санитарной чистоты и порядка в вагонах и на вокзалах, доступности книги жалоб. Охрана общественной безопасности и внешнего порядка в пределах полосы отвода возлагалась на полицейские управления железных дорог.

Отраслевое железнодорожное законодательство в составе Устава российских железных дорог 1885 г., определявшее правила деятельности железнодорожного транспорта, изменяясь и совершенствуясь, действовало до революции 1917 г., его основные положения по перевозочной деятельности – до 1928 г., а в части терминологии используется и в наше время. Влияние его норм на железнодорожное правотворчество ощущается и в наши дни.

УСТАВЫ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ СССР

После Октябрьской революции на железнодорожное законодательство заметное влияние оказали нормативные акты, изданные для мобилизации сил страны в чрезвычайных условиях гражданской войны и военной интервенции. В 1920 г. был написан и утвержден Советом Народных Комиссаров Общий Устав железных дорог РСФСР. Назывался он «общим» по причине распада унитарного государства Российской империи и незавершенности национализации железнодорожного транспорта. Текст был небольшим по объему, 4-я глава – без названия.

Впервые в истории России появилось федеративное законодательство, к которому относился и новый устав. Его положения отражали экономику периода «военного коммунизма», были рассчитаны на перевозки грузов и пассажиров без оплаты. Ответственность перевозчика за бесплатные перевозки была определена в трех статьях и трех видах: списание, уголовное наказание и компенсация до 100 тыс. руб.

1920-е годы – в начале нэпа Гражданским кодексом РСФСР 1922 г. были установлены три формы собственности: государственная, кооперативная и частная. Восстанавливались товарно-денежное обращение и оплата перевозок железнодорожным транспортом.

В 1922 г. Правительством страны на основе Конституции и Гражданского кодекса был создан и утвержден Устав железных дорог РСФСР. Устав регулировал взаимоотношения железных дорог, лиц и предприятий, пользовавшихся их услугами. На основе принципов железнодорожного права были изложены нормы перевозочного процесса в рыночных условиях. Например, в ст. 41 восстанавливалась ссудно-складочно-коммерческая деятельность дорог. Действующий текст состоит из единственного раздела. В нем отсутствует раздел, устанавливающий полицейские железнодорожные правила (его нормы впоследствии перейдут в ведомственные инструкции).

В 1924 г. вступила в действие Конституция СССР, и на ее основе начали разрабатывать общесоюзное законодательство. Железнодорожный транспорт вошел тогда в собственность государства. Текст существовавшего республиканского железнодорожного устава (1922 г.) был приведен в терминологическое и нормативное соответствие с новой Конституцией. В 1927 г. Правительство СССР утвердило и ввело в действие первый общесоюзный Устав железных дорог СССР. В этот устав без изменений перешли основные нормы, регулировавшие перевозки, а также объем текста, структура и оглавление прежнего устава 1922 г.

Конституция СССР 1936 г. законодательно закрепила социалистическую систему хозяйствования и социалистическую собственность на орудия и средства производства. Соответственно следующие три устава – 1935, 1954, 1964 годов – в основном определяли задачи и обязанности железных дорог по выполнению государственного плана перевозок при одной форме собственности – государственной и при наличии лишь элементов товарно-денежных отношений.

В 1935 г. вступил в действие второй Устав железных дорог СССР, созданный для нормативного регулирования выполнения государственного плана перевозок. В главы устава были введены и развиты понятия принятия грузов к перевозке по плану. Годовой, квартальный и месячный планы перевозок разделились на две категории. Были сохранены и развивались прямые смешанные перевозки с участием других видов транспорта, а также перевозки грузов и пассажиров. Была включена новая глава «Акты, претензии и иски», в которой записаны предупреждения об ответственности за нарушения уставного перевозочного процесса. Только уголовной ответственности посвящены 11 статей из 100.

В годы Великой Отечественной войны работа железных дорог подпадала под действие нормативных актов таких правовых режимов, как военное и осадное положение. Потребовалось иное государственное управление. Функциональное управление сменилось на отраслевое. Каждая четвертая статья Устава предусматривала полномочия Наркомата путей сообщения по изменению условий перевозок.

С апреля 1955 г. был введен в действие новый устав послевоенный Устав железных дорог СССР (1954 г.). От предыдущего он отличался лучшей юридической проработкой. Устав определял задачи и обязанности дорог по обеспечению потребностей страны в перевозках грузов, пассажиров и взаимоотношения с другими отраслями экономики и видами транспорта. В отличие от отмененного устава в нем отсутствовали меры репрессивного характера, предупреждения об уголовной ответственности за неисполнение уставных норм.

В этом Уставе была сужена монопольная компетенция МПС по изменению элементов перевозочного процесса. Вместо Тарифного комитета тарифы утверждались Правительством. В Уставе семь разделов и 228 статей четко определяли направления регулирования. Отдельные разделы регламентировали: порядок составления и выполнения плана перевозок; эксплуатацию железнодорожных подъездных путей; взаимоотношения железнодорожного транспорта с другими видами.

В 1960-е гг. во времена «хрущевской оттепели» в пределах Конституции СССР 1936 г. проводилась либерализация хозяйственного права. В 1961 г. был введен в действие Закон СССР «Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик», регулировавший отношения организаций железнодорожного и других видов транспорта с клиентурой и между собой. В соответствии с новым гражданским законодательством был переработан Устав железных дорог.

Новый Устав железных дорог СССР был введен в 1964 г. Изменения в его структуре, тексте и оглавлении по сравнению с Уставом 1955 г. были небольшие, но в правовом значении они представляли шаг вперед. Устав определял обязанности, права и ответственность дорог, а также предприятий, организаций, учреждений и граждан, пользовавшихся железнодорожным транспортом. Расширились права начальников дорог, отделений и станций по ходатайству грузоотправителей принимать решения по перевозочной деятельности в пределах этих подразделений.

Введение в действие Конституции СССР 1977 г. не повлекло изменений или отмены устава 1964 г., поскольку природа экономической среды не изменялась.

В целом в уставах железных дорог СССР (1935, 1954, 1964 гг.) нашли отражение такие вопросы, как рациональное использование транспортных средств и снижение транспортных издержек, координация работы различных видов транспорта, планирование и рационализация перевозок, обеспечение сохранности грузов и безопасности перевозок пассажиров и грузов.

УСТАВЫ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В 1990-е годы в истории государства и права России произошли глубокие изменения. Необходимость принятия нового устава железных дорог определялась вступлением в действие Конституции России 1993 г., Гражданского кодекса и закона «О федеральном железнодорожном транспорте». Проводимые в государстве рыночные экономические реформы породили новые транспортные правоотношения, не предусмотренные Уставом 1964 г. Он по-прежнему был ориентирован на уже не существовавшее, плановое предъявление грузов к перевозке отправителями и централизованное снабжение железнодорожных предприятий необходимыми для работы ресурсами.

Создание рыночно ориентированной правовой системы в России требовало изменение транспортного законодательства. В 1997 г. Государственной Думой РФ в форме федерального закона был принят Транспортный устав железных дорог Российской Федерации. Устав, вступивший в действие в 1998 г., действовал до 2003 г.

Транспортный устав имел характер переходного документа. В нем были реализованы две идеи: 1. избавление от норм планирования грузоперевозок; 2. законодательное закрепление преимущества железнодорожных услуг в новых экономических условиях.

Транспортный устав железных дорог РФ регламентировал отношения между железными дорогами и пользователями услуг железнодорожного транспорта; устанавливал требования к подвижному составу и контейнерам в процессе их использования; определял отношения между субъектами рынка транспортных услуг с учетом особенностей управления федеральной собственностью, находившейся в распоряжении железных дорог на праве хозяйственного ведения.

Продолжавшийся в России процесс перехода к рыночным отношениям поставил перед железнодорожным транспортом новые задачи, связанные с повышением эффективности его использования. Проводившаяся с 2000 г. Структурная реформа железнодорожного транспорта определила кардинальные изменения, связанные с организацией и обеспечением перевозочного процесса, появлением новых субъектов на рынке железнодорожных перевозок. В этой связи потребовалась существенная корректировка действовавшего в то время Транспортного устава 1998 г.

В мае 2003 г. был введен в действие новый Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации. Устав, принятый Государственной думой (Федеральный закон от 10.01.03 г.), продолжает действовать и в настоящее время. Устав состоит из 9 глав, включающих 130 статей.

Устав определяет основные условия организации и осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа, оказания услуг по использованию инфраструктуры железных дорог общего пользования и иных связанных с перевозками услуг. Устав регулирует отношения, возникающие между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями, грузополучателями, владельцами инфраструктуры железнодорожного транспорта, другими физическими и юридическими лицами при пользовании услугами железнодорожного транспорта.

Устав железнодорожного транспорта РФ 2003 г. отражает концептуально иной подход к организации перевозок на железнодорожном транспорте.

Уставом 1998 г. на рынке железнодорожных перевозок выделялось два субъекта: 1) железная дорога, 2) пользователь услуг железнодорожного транспорта (пассажир, грузоотправитель, отправитель, грузополучатель, получатель).

В Уставе 2003 г. – три субъекта на рынке перевозок: 1) перевозчик (лицо, владеющее подвижным составом и контейнерами); 2) владелец инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования (лицо, владеющее железнодорожными путями, зданиями и сооружениями); 3) пользователь услуг железнодорожного транспорта.

Принципиально новым, отличием является предоставляемая Уставом возможность стать перевозчиком и владельцем инфраструктуры любому юридическому или физическому лицу, имеющему лицензию на перевозки (ст.2).

Обязательное требование к перевозчику – наличие вагонов, контейнеров на праве собственности или на ином законном основании. Перевозчик также должен иметь локомотив или заключать договор на предоставление услуг локомотивной тяги. Все отношения, связанные с перевозкой, регулируются между пользователями услуг железнодорожного транспорта и перевозчиками. Все претензии, связанные с перевозкой, предъявляются к перевозчику. Он несет ответственность перед пользователем услуг в случае неисполнения обязательств по перевозке.

Вторым субъектом – владельцем инфраструктуры согласно ст.2 Устава признается любое физическое или юридическое лицо, имеющее на праве собственности или на иных законных основаниях инфраструктуру и предоставляющее услуги по ее использованию на основании договора. Владелец инфраструктуры должен иметь соответствующую лицензию. Он предоставляет услуги, обеспечивая передвижение вагонопотоков, регулирование обращения вагонных и локомотивных парков, а также организации технического обслуживания и эксплуатации подвижного состава перевозчиков.

Третьим субъектом является пользователь услуг железнодорожного транспорта. Взаимоотношения между пользователями услуг и перевозчиками регулируются Уставом, правилами оказания услуг по перевозкам пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных и иных нужд.

Уставом обеспечивается развитие конкурентной среды в сфере железнодорожных перевозок. Поскольку большая часть перевозок осуществляется на подъездных путях предприятий, в отдельную главу Устава включены вопросы взаимодействия перевозчиков с владельцами железнодорожных путей необщего пользования.

В главе «Перевозки грузов в прямом смешанном сообщении» рассмотрены вопросы взаимодействия с другими видами транспорта (морским, речным, автомобильным, воздушным).

В целях обеспечения безопасности на железнодорожном транспорте и качества оказываемых им услуг в специальной главе Уставом закреплены положения, повышающие уровень обслуживания пассажиров – это перечень обязанностей владельцев инфраструктур и перевозчиков по своевременной доставке багажа пассажиров и грузобагажа (ст.80). Пассажирам предоставляется право бесплатного пользования залами ожидания и туалетами (ст.80).

Совершенствованию обслуживания пассажиров в поездах дальнего следования посвящена статья 83. Статьи 82, 87 – 92 Устава регулируют перевозку грузобагажа.

В заключительных главах Устава регламентируется порядок предъявления и рассмотрения претензий по перевозкам пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа, содержатся особенности предъявления исков по данным перевозкам.

Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации является эффективным нормативным правовым актом, имеющим большое значение в развитии железнодорожных перевозок, улучшении их качества, создании здоровой конкуренции между перевозчиками. Все это оказывает позитивное влияние на стабилизацию экономики страны посредством создания правовой среды в сфере перевозок.

В настоящее время происходит совершенствование нормативно-правового регулирования железнодорожной отрасли. В 2013 г. Государственной Думой РФ принят в первом чтении законопроект, который вносит изменения в основополагающие для железнодорожной отрасли законы: «О железнодорожном транспорте» и «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации». Цель данного законопроекта – с учетом деятельности ОАО «РЖД» адаптировать нормативную базу к новым условиям работы на основе 10-летнего опыта ее применения.

История уставов железных дорог России позволяет сделать вывод.

Железнодорожное законодательство идет вслед за меняющимися условиями экономического развития государства: от концессионной частно-хозяйственной – к государственно-капиталистической системе хозяйства и формированию государственного сектора железных дорог; от централизованного планирования в СССР – к рыночным отношениям в Российской Федерации.