Глава 23. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 245. Дела, возникающие из публичных правоотношений

Комментарий к статье 245

1. Комментируемой статьей открывается глава, посвященная самостоятельному виду гражданского судопроизводства - производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В отношении выделения или обособления производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в теории гражданского процессуального права существуют две основные точки зрения.

Согласно первой позиции в данном производстве имеет место спор о праве, в котором участвуют две противоположно заинтересованные стороны, однако в отличие от искового производства спор не имеет частноправового характера. В исковом производстве стороны спора занимают равное положение, в делах же, возникающих из публично-правовых отношений, стороны изначально не равны, находятся в отношениях власти и подчинения.

Таким образом, публичный характер правоотношений предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, государственного или муниципального служащего, необходимо также, чтобы участники правоотношений не обладали равенством и один из них был наделен властными полномочиями по отношению к другому.

Согласно второй позиции функцией суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, является осуществление судебного контроля за законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, а в отдельных случаях - и к другим субъектам права.

2. Вне зависимости от существующих подходов рассматриваемый вид производства имеет как ряд общих черт с исковым производством, так и особенности, установленные настоящей главой ГПК РФ.

Во-первых, в исковом производстве присутствует ряд диспозитивных институтов (признание иска, отказ от иска, мировое соглашение и др.). В публичном производстве данные институты отсутствуют.

Во-вторых, в исковом производстве бремя доказывания возлагается на стороны в соответствии со ст. 56 ГПК РФ.

В делах публичного производства обязанность по доказыванию фактов, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган, принявший нормативный акт, органы (или лица), которые приняли оспариваемые решения или совершили действия (бездействие).

Кроме того, в исковом производстве истребование доказательств судом производится по общему правилу при наличии ходатайства сторон и других лиц, участвующих в деле. Суд оказывает содействие в собирании и истребовании доказательств только в тех случаях, когда лицам, участвующим в деле, самим это сделать затруднительно или невозможно по каким-либо объективным причинам. В делах публичного производства истребование доказательств может осуществляться по инициативе суда в целях правильного разрешения дела.

3. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, что вызвано необходимостью обеспечить надлежащий судебный контроль за правомерностью действий властных субъектов. В то же время суд связан предметом заявленных требований.

В комментируемой статье приводится неисчерпывающий перечень дел, рассматриваемых по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Для отнесения конкретного дела к данной категории нужно учитывать его характер (наличие либо отсутствие спора о праве), субъектный состав правоотношения. Кроме того, следует учитывать, что дела об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях, установлен КоАП РФ (подробнее об этом см. п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

Статья 246. Порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений

Комментарий к статье 246

Комментируемая статья устанавливает особенности рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публично-правовых отношений. Все дела, возникающие из публично-правовых отношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными комментируемым подразделом и другими федеральными законами (см. также ст. 245 ГПК РФ и комментарий к ней).

Статья 247. Порядок обращения в суд

Комментарий к статье 247

1. В соответствии с комментируемой статьей дела, возникающие из публичных правоотношений, возбуждаются на основании заявления, оформляемого по общим правилам, установленным ст. ст. 131 и 132 ГПК РФ.

В данном заявлении необходимо указать, какие конкретно решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы заявителя нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

В заявлении о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении должно быть указано предусмотренное федеральным законом основание для временного размещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, или продления срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет положение о том, что обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

Основания для оставления заявления (искового заявления) без движения установлены ст. 136 ГПК РФ: несоблюдение требований ст. ст. 131, 132 ГПК РФ к форме и содержанию заявления.

3. Комментируемая статья устанавливает дополнительное основание для оставления заявления без движения - наличие гражданско-правового (частноправового) спора о праве. При наличии такого спора заявленные требования подлежат рассмотрению в рамках искового производства.

Статья 248. Отказ в принятии заявления или прекращение производства по делу, возникшему из публичных правоотношений

Комментарий к статье 248

1. Отказ в принятии заявления регулируется ст. 134 ГПК РФ, а прекращение производства по делу - ст. ст. 220 и 221 ГПК РФ.

В соответствии с ГПК РФ решение суда, вступившее в законную силу и принятое по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям на стадии возбуждения гражданского дела в суде, является препятствием к принятию заявления, а на более поздних стадиях - основанием для прекращения производства по делу.

По делам, возникающим из публичных правоотношений, для отказа в принятии заявления или прекращения производства по делу не требуется совпадения оснований заявленных требований и тождественности сторон. Достаточно тождественности предмета требований.

2. Отказ в принятии заявления и прекращение производства по делу оформляются по правилам ст. ст. 134, 221 ГПК РФ. На определения суда об отказе в принятии заявления или о прекращении производства по делу может быть подана частная жалоба, представление прокурора.

Порядок прекращения производства по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме определен ст. 260 ГПК РФ.

Следует обратить внимание, что комментируемая статья не может рассматриваться в отрыве от ст. 251 ГПК РФ, предусматривающей специальные условия подачи в суд заявления о признании нормативного правового акта противоречащим закону (см. ст. 251 ГПК РФ и комментарий к ней).

Статья 249. Распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений

Комментарий к статье 249

1. По общему правилу каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений (см. ст. 56 ГПК РФ и комментарий к ней). Исключения из этого правила прямо устанавливаются федеральными законами, в частности ГПК РФ.

В соответствии с комментируемой статьей обязанность доказывания законности оспариваемых действий (бездействия), решений и обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, факта его законности возложена на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лица, чьи действия (бездействие), решения выступают предметом судебной проверки. Такой подход законодателя оправдан:

- во-первых, он позволяет обеспечить интересы "слабой стороны" (неравное, подчиненное положение в материальных правоотношениях; отсутствие по общему правилу у заявителя специальных знаний и навыков);

- во-вторых, представление суду доводов, доказательств законности совершенных действий (отказа в совершении определенных действий) для профессионала не представляет больших сложностей.

Как правило, все необходимые суду документы (акты, постановления, протоколы и др.) к моменту возбуждения дела в суде уже имеются у соответствующих органов и их должностных лиц.

В то же время заявитель не освобождается от обязанности доказать факт нарушения прав и свобод в результате принятия оспариваемого нормативного акта или в результате совершения оспариваемых действий.

2. При производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений, ГПК РФ возлагает на суд более активную роль в собирании доказательств. В целях правильного разрешения дела и необходимости осуществления судебного контроля суду предоставлено право истребовать доказательства по собственной инициативе. При этом суд вправе истребовать доказательства как у должностных лиц, привлеченных к участию в деле, так и у должностных лиц, не привлекаемых к участию в деле.

Должностные лица, у которых истребуются доказательства, должны представить их в срок, установленный судом. В случае если по уважительным причинам представить истребуемое доказательство невозможно вообще или представление доказательства затруднительно в установленный судом срок, должностное лицо обязано известить об этом суд в течение пяти дней со дня получения запроса с указанием причин. В случае неизвещения суда, а также в случае невыполнения требования суда о представлении доказательства по причинам, признанным судом неуважительными, на виновных должностных лиц может быть наложен штраф.

Наложение штрафа производится по общим правилам наложения штрафов в гражданском судопроизводстве, установленным гл. 8 ГПК РФ.

Статья 250. Законная сила решения суда

Комментарий к статье 250

Законная сила судебного решения означает его общеобязательность и исключительность.

С момента вступления решения суда в законную силу установленные им права и обязанности подлежат осуществлению по требованию заинтересованного лица.

После вступления в законную силу решения суда по делу невозможно повторное обращение в суд с заявлением по тем же основаниям.