Статья 101

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.

Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.

Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

1. Комментируемая статья посвящена внутренней организации палат Федерального Собрания, их руководящим и другим органам. Лаконичность статьи отражает общую черту большинства современных конституций, ограничивающихся, как правило, упоминанием о руководстве палат и парламентских комитетах и комиссиях. Детально внутренняя организация палат парламента и распорядок их деятельности определяются их регламентами и в отдельных моментах законами.

Главная организационная черта Федерального Собрания, отличающая его от прежнего Верховного Совета (и высших представительных органов власти бывшего СССР), состоит в том, что Федеральное Собрание не знает общих органов руководства всем парламентом, какими являлись ранее Президиум Верховного Совета России и Председатель Верховного Совета. Это централизованное руководство, не известное мировой практике парламентаризма, препятствовало самостоятельности палат, вело к ограничению их компетенции (за счет полномочий, переданных Президиуму Верховного Совета), к зависимости депутатского корпуса от единоличного Председателя Верховного Совета, наделенного широким кругом распорядительных полномочий.

Ныне каждая из двух раздельно работающих палат Федерального Собрания избирает Председателя и его заместителей, но над ними нет никакого общего руководства парламентом.

Председателями и заместителями председателей Совета Федерации и Государственной Думы могут быть избраны соответственно лишь члены данной палаты. В соответствии с Регламентом кандидат на должность Председателя Совета Федерации считается избранным, если в результате тайного голосования он получил больше половины голосов от общего числа членов палаты и больше, чем все другие кандидаты. Голосование проводится бюллетенями. Если в первом туре никто из кандидатов не набрал необходимого большинства голосов, то проводятся второй и третий (если второй не дал результата) туры голосования по двум кандидатам, получившим в первом туре наибольшее число голосов.

В Государственной Думе, согласно ее Регламенту, при списке в несколько кандидатов используется так называемое рейтинговое голосование, которое определяет двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов. По ним далее проводится тайное голосование бюллетенями. Если при этом ни один из двух кандидатов не набрал более половины голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, проводятся повторные выборы ее Председателя с новым выдвижением кандидатов.

Каждая палата сама определяет число заместителей Председателя палаты: в Совете Федерации их три, в Государственной Думе - пять, один из них - Первый заместитель. В числе заместителей не должно быть депутата от фракции, от которой был избран Председатель. Для избрания заместителем Председателя кандидат должен получить большинство голосов от общего числа членов палаты. Регламент Государственный Думы предусматривает возможность избрания заместителей Председателя палаты коалиционным списком, т.е. одновременным голосованием за всех кандидатов, число которых соответствует установленному числу заместителей. Такой порядок позволяет выдвинуть список кандидатов, согласованный фракциями и группами депутатов.

2. Функции Председателей палат в Конституции выражены формулой «ведут заседания и ведают внутренним распорядком», что соответствует мировым парламентским стандартам. Хотя Председатели палат парламента занимают высокое место в иерархии высших государственных должностей и играют видную роль в политической жизни страны, тем не менее, их роль как Председателей палат ограничена именно такими, чисто организационными функциями. Они не могут претендовать на политическое руководство парламентом, не имеют дискреционных прав в отношении депутатов (кроме наведения порядка в зале заседаний), не вправе оказывать давление на депутатский корпус при принятии им решений. Однако и при этой ограничительной концепции роль председателя в деятельности палаты и его фактические возможности достаточно значимы. В средствах массовой информации и в обыденном языке Председателя палаты, заимствуя английскую терминологию, часто называют спикером (спикер Совета Федерации или спикер Государственной Думы). Председатель Совета Федерации готовит проект повестки дня очередного заседания Совета, ведет заседание палаты, ведает ее внутренним распорядком, прохождением законов, проведением слушаний, представляет палату вовне и решает иные вопросы деятельности Совета. Председатель Государственной Думы, осуществляя функции, во многом сходные с функциями Председателя Совета Федерации, председательствует не только на ее заседаниях, но и в Совете Государственной Думы, создаваемом палатой для предварительной подготовки организационных решений, как-то: проект программы работы очередной сессии, календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц, направление в комитеты поступивших законопроектов и т. п.

Конституция Российской Федерации не предусматривает такого органа, как Совет Государственной Думы. Тем не менее, его существование, предусмотренное Регламентом, нельзя считать не соответствующим Конституции. Сходные органы (Бюро палат, Конференция палат) существуют в парламентах многих стран без указания о них в конституциях. В соответствии с Регламентом Государственной Думы в ее Совет входят Председатель Государственной Думы, руководители фракций и депутатских групп, а с правом совещательного голоса - заместители Председателя Государственной Думы и председатели ее комитетов. Таким образом, Совет построен по принципу представительства фракций. Несомненна важна роль Совета для организации работы Государственной Думы. Однако не исключена реальная опасность наращивания полномочий Совета, тенденции превращения его из организационного в руководящий орган, равно как и возрастания самостоятельной роли руководимого Советом аппарата и служб Государственной Думы.

Заместители Председателя палаты замещают Председателя в его отсутствие, по его поручению ведут заседания палат, выполняют другие обязанности по вопросам внутреннего распорядка палаты.

3. Палата как единое целое - слишком громоздкий орган для эффективного обсуждения сложных проблем, если они не были предварительно подготовлены и рассмотрены более узким составом депутатов, профессионально знакомых с определенной сферой государственной деятельности. В современных парламентах практически ни один законопроект не принимается, пока он не прошел стадию проработки в одном из структурных подразделений палат, именуемом комитетом, который и выносит его на решение палаты. Как правило, комитеты наделяются определенной предметной компетенцией, они являются постоянно действующими органами, т.е. создаются палатой на весь срок ее деятельности. Поэтому их часто называют постоянными комитетами. Они формируются на основе более или менее пропорционального представительства парламентских фракций. Какие именно образуются комитеты, каково их общее число, примерный состав, определяют, как правило, сами палаты парламента.

В соответствии с частью третьей статьи 101 палаты Федерального Собрания - Совет Федерации и Государственная Дума - образуют комитеты и комиссии. В Совете Федерации образованы и действуют следующие комитеты: по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, валютной политике и таможенному регулированию; по вопросам экономической реформы, собственности и имущественных отношений; по делам Содружества Независимых Государств; по международным делам; по вопросам безопасности и обороны; по социальной политике; по аграрной политике; по вопросам науки, культуры и образования. В отличие от других членов Совета Федерации председатели комитетов, их заместители и секретари отзываются со служебных постов и работают в Совете на постоянной основе.

В Государственной Думе число комитетов больше, чем в Совете Федерации. Это объясняется, во-первых, тем, что именно на Думу приходится основная законодательная деятельность, а во-вторых, тем, что Дума по составу более чем в два раза превышает Совет Федерации. В Государственной Думе образованы следующие комитеты: по законодательству и судебно-правовой реформе; по труду и социальной поддержке; по охране здоровья; по экологии; по образованию, культуре и науке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, налогам, банкам и финансам; по экономической политике; по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности; по аграрным вопросам; по промышленности, строительству, транспорту и энергетике; по природным ресурсам и природопользованию; по обороне; по безопасности; по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками; по делам национальностей; по делам Федерации и региональной политике; по вопросам местного самоуправления; по делам общественных объединений и религиозных организаций; по организации работы Государственной Думы; по информационной политике и связям; по вопросам геополитики.

В соответствии с компетенцией палат комитеты Государственной Думы осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, а комитеты Совета Федерации рассматривают перед представлением в Совет принятые Государственной Думой законы. Комитеты обеих палат следят за реализацией принятых законов, дают заключения бюджетного, финансового и экономического характера, рассматривают иные вопросы, относящиеся к их ведению.

Председатели комитетов избираются палатами. Каждый депутат должен работать в одном из комитетов. Деятельность комитетов осуществляется на принципах свободы обсуждения и гласности; в их заседаниях с правом совещательного голоса могут участвовать депутаты, не входящие в состав данного комитета.

Наряду с постоянными комитетами и в Совете Федерации, и в Государственной Думе образованы постоянные мандатные комиссии, которые осуществляют проверку полномочий депутатов, готовят заключения по вопросам, связанным с выбытием депутатов из состава палаты, депутатской неприкосновенностью и т. п.

В случае отклонения Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой, обе палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий (см.комментарий к статье 105).

Каждая из палат Федерального Собрания может создавать также временные комиссии для выполнения определенных поручений, после чего, доложив свои выводы палате, они прекращают существование. Задачи каждой такой комиссии, полномочия и персональный состав, а в необходимых случаях и срок деятельности определяются палатой. Часть вторая статьи 93 предусматривает создание Государственной Думой специальной комиссии в случае возбуждения процедуры импичмента Президента (см.комментарий к этой части).

Названные в части третьей статьи 101 парламентские слушания - это форма обсуждения в парламенте актуальных и особо значимых вопросов с привлечением общественности. Их цель - определить отношение специалистов, заинтересованных и должностных лиц к определенному вопросу. Таким может быть концепция готовящегося закона, подготовленный в основе законопроект, международный договор, подлежащий последующей ратификации, иные важные вопросы внешней и внутренней политики. Парламентские слушания проводятся по инициативе руководящего органа Государственной Думы (Совет Государственной Думы) или Совета Федерации, постоянных комитетов палат, а также по инициативе определенного числа депутатов. Практически организация и проведение парламентских слушаний возлагаются на соответствующие комитеты палаты, которые и определяют круг лиц, приглашенных на слушание. Это не исключает возможности участия в нем других заинтересованных лиц. Парламентские слушания, как правило, открыты, в том числе для средств массовой информации. Однако в особых случаях они могут проводиться закрыто. Руководит парламентскими слушаниями обычно председатель соответствующего комитета или его заместитель. Итогом парламентских слушаний может стать принятие рекомендаций по обсуждавшемуся вопросу. Однако строго юридического, обязывающего значения такие рекомендации не имеют.

4. Часть четвертая статьи 101 предписывает каждой из палат Федерального Собрания принять свой Регламент - нормативный правовой акт, определяющий с достаточной степенью детализации внутренний порядок деятельности палаты. Поскольку, по действующей Конституции, численность палат, предметы их ведения и полномочия различны, каждая из них принимает свой Регламент. Такое решение соответствует практике большинства зарубежных двухпалатных парламентов. Однако для конституционного права России это новшество; ранее Верховный Совет Российской Федерации принимал единый Регламент.

Поскольку Регламент определяет процедуры, без которых палата парламента работать не может, его принятие или подтверждение уже существующего является, как правило, одним из первых актов вновь избранного парламента.

Нередко в начале работы парламента его палаты принимают временные регламентные правила. К этому прибегали Совет Федерации и Государственная Дума.

Регламент - весьма обширный документ. Не являются исключением и Регламенты Совета Федерации и Государственной Думы. В первом из них свыше ста статей, во втором свыше двухсот. В значительной мере проблематика обоих Регламентов совпадает (в том и другом имеются разделы о полномочиях и порядке избрания Председателя палаты и его заместителей; о комитетах и комиссиях, образуемых палатой; о порядке проведения заседаний и др.). Вместе с тем каждый из Регламентов говорит об особых процедурах рассмотрения вопросов, относящихся к несовпадающей компетенции палат (например, в Регламенте Государственной Думы есть раздел о порядке повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации).

По своей юридической природе Регламент может быть отнесен к числу нормативных правовых актов; соблюдение его правил палатой строго обязательно. В то же время Регламент не может даже в тех статьях, где затрагиваются отношения палаты с другими государственными органами и иными организациями (например, право палаты на получение от них необходимой информации), устанавливать какие-либо правила деятельности этих органов и организаций.

Хотя предметом Регламента являются организационные и процедурные вопросы деятельности палат парламента, этот документ имеет, тем не менее, немалую политическую значимость. Решение многих из таких вопросов (например, определение числа депутатов, необходимого для образования партийной фракции, процедура постановки вопроса о доверии правительству и т. п.) может оказать немалое влияние на политический процесс.

5. Счетная палата, создание которой предусмотрено частью пятой статьи 101, призвана оказывать помощь Федеральному Собранию в контроле за исполнением финансовых законов, и прежде всего федерального бюджета. Это специальный орган, в состав которого входят опытные финансовые эксперты - аудиторы. Председатель Счетной палаты и половина состава ее аудиторов назначаются на должность и освобождаются от должности Государственной Думой. Заместителя Председателя Счетной палаты и другую половину ее аудиторов назначает на должность и освобождает от должности Совет Федерации. Ранее такого специализированного органа конституционное право СССР и РСФСР не знало. Его создание связано с той большой ролью, которую призвано играть точное и своевременное исполнение государственного бюджета. Состав, компетенция и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным законом. Аналогичные органы, существующие за рубежом, наделяются, как правило, широкими полномочиями, а их акты во многом предопределяют решения парламента в финансово-бюджетной сфере.

Date: 2015-09-03; view: 340; Нарушение авторских прав