Межправительственный подход

Это течение появилось в середине 60-х годов, и его возникновение обычно связывают с именем Стэнли Хоффмана. Сильной стороной его критики в адрес неофункционализма было то, что он адекватно учитывал те социальные изменения, которые послужили основой для возникновения неофункционализма. В частности, он признавал плюралистический характер факторов интеграции. Вместе с тем, он подчеркивал необходимость и возможность определения центрального элемента в этом множестве, которым, по его мнению, было национальное государство.

Считая необходимым оставаться на позициях реализма в теоретической интерпретации европейской интеграции, Хоффман вместе с тем подверг пересмотру чисто силовой характер этой базисной концепции. Так, по его убеждению, национальный интерес не является простой производной в расчете структурного соотношения военного потенциала государств. «Государственные интересы, — подчеркивал он, —...являются конструкциями, в которых идеи и идеалы, прецеденты и опыт прошлого, внутренние силы и правители — все играет свою роль».

В свете этого комплексного характера национального интереса существует различие между «высокой» и «низкой» политикой. Первая охватывает сферу международной безопасности. Эта сфера по своей сути не может служить предметом интеграции — национальное государство не может никому доверить заботу о своей безопасности. Вторая охватывает сферы экономических отношений и иной деятельности, в которых главную роль играет взаимодействие обществ. В связи со снижением роли и уменьшением возможностей национальных государств в этих сферах интеграция служит для них удобным инструментом сохранения контроля.

Хоффман видел определенную диалектику в соотношении между «высокой» и «низкой» политикой. Он утверждал, что чем успешнее идет интеграция, тем больше вопросов она создает в плане обеспечения национальной безопасности. Она порождает два вида неопределенности и противоречий. Во-первых, это противоречия в отношениях между национальными государствами и усиливающимися наднациональными институтами, ущемляющими их суверенные права. Во-вторых, это растущая неопределенность в отношениях между самими национальными государствами, поскольку каждое из них занимает свое, особое место в глобальной системе международных отношений, имеет свои, специфические интересы в отношениях с государствами, не входящими в интеграционное поле, в первую очередь с Соединенными Штатами.

За выступлением Хоффмана последовали другие критические работы, в которых отмечались очевидные изъяны неофункционализма:

· Отрицание центральной роли национальных государств в интеграционном процессе.

· Игнорирование различия между «высокой» и «низкой» политикой.

· Неспособность объяснить место европейской интеграции в общей системе международных отношений.

· Преувеличение роли наднационального начала и недооценка возможностей межправительственного сотрудничества. [10, c. 331]

Дальнейшее развитие межправительственного подхода связано с такими именами как Вильям Уоллес и Эндрю Моравчик.

Уоллес, подчеркивая, что национальные государства остаются ключевыми действующими лицами в процессе интеграционного строительства, считает необходимым провести различие между «формальной» и «неформальной» интеграцией. Сферой неформальной интеграции является развитие тех форм экономического и социального взаимодействия, которые не должны быть санкционированы специальными политическими решениями. Формальная интеграция — это сфера строительства институтов, которые являются продуктом сотрудничества национальных элит.

Значение неформальной интеграции огромно. Можно с полным основанием утверждать, что межправительственное сотрудничество — это всего лишь реакция на потребности общества и рыночной экономики. Однако первичной в интеграционном процессе остается все же формальная интеграция. В пользу этого говорят два обстоятельства. Во-первых, в ходе формальной интеграции формируются масштабы и природа европейского управления. Это означает, что именно формальная интеграция имеет решающее значение для сохранения государств-наций как центров власти. Во-вторых, неформальная интеграция в ее нынешних формах была бы невозможна без формальной интеграции. Так, например, беспрепятственные трансграничные экономические связи в рамках Единого внутреннего рынка были бы невозможны без Единого европейского акта, а сам этот Акт является продуктом сложных межправительственных переговоров и согласования расходящихся национальных интересов.

Моравчик является представителем либерального межправительственного подхода. В основе его концепции лежат три посылки:

· Главными акторами в политике являются рациональные, самостоятельные индивидуумы и группы, взаимодействующие друг с другом на основе принципов собственного интереса и избежания риска.

· Правительства представляют собой «подвид» отечественных акторов, наделенный интересами, которые являются сдерживающим фактором в отношении самоидентификации и интересов других государств, действующих на международной арене.

· Поведение государств, характер их конфликтов и сотрудничества отражают природу и конфигурацию государственных интересов.

По мнению Моравчика, процесс интеграции представляет собой игру на двух уровнях. На уровне формирования национальных интересов действуют социологические закономерности согласования интересов различных политических и социальных групп и взаимодействия государства и общества. Итогом этого процесса являются определенные цели и предпочтения («спрос на интеграцию»), с которыми государство выходит на второй уровень игры — торг на межправительственном уровне («предложение интеграционных решений»).

Решающую роль в формировании окончательных интеграционных решений Моравчик отводит первому уровню: внутренняя политика является, по его мнению, предварительным условием внешнеполитического торга. Он объясняет это тем, что высший приоритет любого правительства — это удержание власти. Для достижения этой цели правительству требуется поддержка достаточно сильной политической коалиции, которая формируется в ходе борьбы различных социальных групп за преобладающее политическое влияние. Правительство получает необходимую ему поддержку, признавая интересы наиболее влиятельных групп и принимая предлагаемые ими политические альтернативы, которые и проводятся им в дальнейшем на международной арене.

Именно этим обстоятельством Моравчик объясняет парадоксальное поведение национальных государств, сознательно принимающих решения, которые формально ограничивают их автономию. Дело в том, что взамен государства получают преимущества упорядоченного торга в гораздо более широком поле, внутри интеграционных институтов, а также информацию, которая в иных условиях была бы недоступной. Поэтому интеграционные институты превращают межправительственный торг в игру с положительной суммой. Таким образом, по мнению Э. Моравчика, европейская интеграция не только не ослабляет, но, напротив, усиливает европейские государства-нации.