Правовая система

Первый период деятельности Центральной Рады имел преимуществен­но декларативный характер, о чем свидетельствовало содержание универ­салов, деклараций и инструкций. Универсалы формировали основы украинской государственности, а декларации и инструкции содержали планы законопроектных работ.

После октябрьских событий в России возникает настоятельная необ­ходимость собственного законотворчества.

25 ноября 1917 г. Центральная Рада приняла Закон "О правопреемстве", который положил начало процессу формирования правовой системы в Украине. В соответствии с ним все российские законы, принятые до 27 октября, оставались действующими, а Центральная Рада получила пра­во принимать новые законы и другие нормативные акты или отменять старые от имени УН Р. Правоохранительным и местным органам власти и управления было дано указание заменить в действующих законах назва­ние "Россия" на "УНР".

Конституционное право. Сразу после провозглашения II Универсала Центральная Рада приступила к организации работы по созданию Кон­ституции Украины (Устава автономной Украины).

24 июня 1917 г. была утверждена "Инструкция, на основе которой соби­рается Комиссия по подготовке Устава автономной Украины". В состав Комиссии было избрано 100 чел., которые представляли все националь­ности, проживающие в Украине. Возглавил конституционную комиссию М. Грушевский. Согласно IVУниверсалу Конституцию должно было одоб­рить Всеукраинское Учредительное собрание, но по иронии судьбы ее приняла Центральная Рада в последний день своего существования. Про­изошло это 29 апреля 1918 г.

Конституция имела подназвание: "Устав о государственном строе, пра­вах и вольностях УНР". Она состояла из 8 разделов и 85 статей: I раздел — Общие постановления; II раздел — Права граждан Украины; III раздел — Органы власти Украинской Народной Республики; IVраздел — Всенарод­ное собрание Украинской Народной Республики; V раздел — О Раде На­родных Министров Украинской Республики; VI раздел — Суды Украин­ской Народной Республики; VII раздел — Национальные союзы; МП раз­дел — О временном прекращении общественных свобод.

В разделе "Общие постановления" подчеркивалось, что Украинская Народная Республика — государство "суверенное, самостоятельное и ни от кого не зависимое", а носителем государственного суверенитета явля­ется весь народ Украины, все граждане Украины, которые проживают на ее территории. Реально свой суверенитет народ будет осуществлять через Всенародное собрание Украины (ст. 3).

Обращает на себя внимание ст. 4, где указывалось, что территория Украины — единая, неделимая и без согласия 2/3 депутатов Всенародного собрания никакое изменение границ Украины, а также никакое измене­ние в государственно-правовых отношениях любой части территории го­сударства ко всей целостности невозможно. "Не нарушая единой своей власти, — подчеркивается в ст. 5, — УНР предоставляет своим землям, во­лостям и общинам права широкого самоуправления". Всем нациям и на­циональностям, которые населяют Украину, предоставлялось право "на упорядочение своих культурных прав в национальных союзах".

Сразу за первым общим разделом шел раздел об общественных правах и свободах. Следовательно, в Украинском государстве того времени боль­шое значение уделялось проблеме провозглашения и гарантирования прав и свобод граждан.

Гражданином УНР считалось каждое лицо, которое приобрело это право в предусмотренном законодательством порядке. Институт двойно­го гражданства не допускался. Лишить человека гражданства мог только суд республики.

Гражданско-правовая, гражданская и политическая дееспособность на­ступала с 20-летнего возраста. "Никакой разницы в правах и обязанностях между мужчиной и женщиной, — указывалось в ст. 11 Конституции, — право УНР не знает".

В Конституции подчеркивалось (ст. 12), что все граждане равны в об­щественных и политических правах — независимо от пола, национально­сти, расы, вероисповедания, образования, имущественного положения. Использование бывших титулов и званий запрещалось. Охранялась не­прикосновенность личности, жилища, тайна переписки. Нарушение этих прав допускалось только правомочными государственными органами в случаях, предусмотренных законом. Никто не ограничивался на территории Украины в свободе слова, печа­ти, вероисповедания, создания организаций и союзов, праве на забастовку, если только указанные действия не были уголовным преступлением. Про­возглашалась полная свобода выбора места жительства и передвижения.

На территории УНР отменялись смертная казнь, телесные и оскорб­ляющие человеческое достоинство и честь наказания. Упразднялась как наказание конфискация имущества.

Избирательное (активное и пассивное) право предоставлялось только гражданам УНР, которым ко дню выборов исполнилось 20 лет. Избира­тельное право было всеобщим, равным, тайным. Не имели права голосо­вать и быть избранными только лица, признанные в законном порядке душевнобольными.

В последующих четырех разделах Конституции речь шла о высших органах государственной власти, управления и судебных органах.

Основу построения высших органов государства представляла собой известная теория распределения властей — на законодательную, испол­нительную и судебную. Следовательно, высшую законодательную власть в соответствии с Конституцией имело Всенародное Собрание, исполни­тельную — Рада Народных Министров, судебную — Генеральный Суд.

Местными органами власти и управления стали выборные Советы и управы — общин (сельских и городских), волостей, земель.

Парламент страны — Всенародное Собрание — должен был избираться населением на основе равного, прямого, всеобщего, тайного голосования по пропорциональной системе выборов: один депутат от 100 тыс. жите­лей сроком на три года. Провозглашался принцип депутатской неприкос­новенности, вводилась оплата депутатской деятельности. Сессии парла­мента должны были созываться два раза в год. На первой сессии избирал­ся Председатель, его заместитель и так называемые товарищи. Все они представляли собой Президиум Всенародного Собрания. Председатель организовывал и возглавлял работу парламента, выполнял "все действия, связанные с представительством Республики" (ст. 35).

Законы принимались только парламентом. Он устанавливал бюджет страны, объявлял войну, заключал мир и т. д. Право законодательной ини­циативы принадлежало Президиуму Всенародного Собрания, партийным фракциям, которые были зарегистрированы Всенародным Собранием, группам депутатов (не менее 30 чел.), Раде Народных Министров, орга­нам самоуправления, которые объединяли не менее 100 тыс. избирателей, избирателям в количестве не менее 100 тыс. чел.

Рада Народных Министров формировалась в соответствии с Конститу­цией Председателем парламента, ее состав и программа утверждались пар­ламентом. Правительство отвечало перед ним за свою деятельность — как каждый министр в частности, так и правительство в целом. В случае воту­ма недоверия они были обязаны (как министры, так и правительство) уйти в отставку. Парламент большинством в 2/3 голосов мог отдать их под след­ствие и суд (ст. 58).

Депутаты парламента имели право депутатского запроса в правитель­ство. В течение семи дней отдельные министры или правительство долж­ны были дать ответ на запрос.

Высшим судом республики объявлялся Генеральный Суд, который из­бирался Всенародным Собранием. Он выступал как кассационная инстан­ция для других судов, не мог быть судом первой и второй инстанций и иметь функции административной власти. В Конституции не указыва­лось, на какай срок избирался Генеральный суд и другие суды страны, а также как они избирались. Это должно было решаться отдельным зако­ном о судоустройстве. Зато в Конституции есть другое важное положение: "Судебных решений не могут изменить ни законодательные, ни админи­стративные органы власти" (ст. 63).

Судопроизводство объявлялось устным и гласным, все граждане неза­висимо от должностей — равными перед судом и перед законом.

Отдельный раздел Конституции рассматривал национальные пробле­мы. "Каждая из населяющих Украину наций, — указывалось в ст. 69, — вправе в пределах УНР на самостоятельное устройство своей националь­ной жизни, которая осуществляется через органы Национального Союза". Каждое национальное меньшинство входит в свой Национальный Союз, избирает свои органы самоуправления. Каждый Национальный Союз из­дает законодательство, которое не должно противоречить Конституции и законодательству Украины (в противном случае создаются совместные "со­гласительные комиссии"), устанавливает свой бюджет и т. д. Органы каж­дого Национального Союза были органами не общественными, а госу­дарственными, что предоставляло им соответствующий правовой статус и авторитет.

Интересным был последний раздел Конституции, где речь шла о воз­можности временного (не более чем на три месяца) приостановления дей­ствия гражданских прав и свобод — в случае войны или внутренних вол­нений. Такое решение принималось Всенародным Собранием, а в исклю­чительных случаях, не требующих отлагательства, Радой Народных Ми­нистров.

В Конституции ничего не говорилось о гербе, флаге, гимне государ­ства, об основных принципах внутренней и внешней политики, порядке избрания местных органов власти и управления, органах прокуратуры, судебной системе и др. Конституция, очевидно, должна была иметь вре­менный характер, ведь она создавалась на переходный период — период становления украинской государственности. Несмотря на это она имела демократический характер, была прочной правовой основой государства, фундаментом для всего законодательства Украины, создания демократи­ческой государственности, законности, правопорядка.

В соответствии с Конституцией УНР должна была стать классической парламентской республикой. В то же время некоторые историки, прежде всего Д, Дорошенко, указывают на то, что в свой последний день Цент­ральная Рада избрала также первого Президента УНР. Им стал М. Грушев­ский. В определенной степени это можно объяснить тем, что Централь­ная Рада принимала Конституцию как перспективный документ, своеоб­разное завещание, поскольку хорошо осознавала свою обреченность, но, надеясь на лучшее, стремилась укрепить свои позиции. Именно для этого и нужен был Президент, ведь Центральная Рада оказалась абсолютно не­способной для оперативного управления страной, и поэтому все более очевидной становилась безотлагательная необходимость кардинальной реформы всего государственного механизма УНР. Однако и с этим Цен­тральная Рада также опоздала.

Наиболее важным в сфере государственного строительства был Закон "О выборах в Учредительное Собрание Украинской Народной Республики", который утверждался в два этапа. Закон состоял из двух разделов, 13 глав, 183 статей. 11 ноября 1917 г. Центральная Рада принимает первый раздел Закона, который состоял из десяти глав: общие статьи; об избирательном праве; об учреждениях, которые ведают проведением выборов в Украин­ское Учредительное Собрание; об избирательных списках; о кандидатских списках; о предъявлении и подсчете избирательных карточек; об установ­лении результата выборов; о порядке занятия мест членов, которые вы­бывают из Украинского Учредительного Собрания; об обеспечении сво­боды и правильности выборов; о затратах на выборы в Украинское Учре­дительное Собрание.

16 ноября Центральная Рада утверждает второй раздел Закона. Допол­нительно утверждаются "Правила о совместном с гражданским населе­нием участии в выборах частей армии и флота".

Закон о выборах устанавливал пропорциональную систему выборов. В выборах имели право принимать участие граждане "которым в день выборов исполнится 20 лет". Лишались избирательных прав осужденные, признанные судебным решением банкротами, дезертиры, а также члены царской семьи. Закон устанавливал систему наказаний за те или иные на­рушения во время организации и проведении выборов. Вначале Учреди­тельное Собрание планировалось открыть 9 января 1918 г., но война ото­двинула выборы на второй план. 11 апреля 1918 г. Малый Совет принял решение, в соответствии с которым Учредительное Собрание должно было открыться 12 мая 1918 г.

Неоднозначную реакцию в обществе вызвал Закон "О национально-персональной автономии" от 9 января 1918г., где речь шла о праве нацио­нальных меньшинств на свою национальную жизнь. Закон предусматри­вал создание "национальных кадастров", куда бы заносились поименно представители той или иной национальности. К Закону отрицательноотнеслись "обрусевшие" украинцы, которые не желали порывать с рос­сийской культурой и в то же время не желали причислять себя к нацио­нальным меньшинствам.

2—4 марта 1918г. был принят Закон "О гражданстве Украинской Народ­ной Республики". В соответствии с ним гражданином УНР признавался тот, "кто родился на территории Украины и связан с ней постоянным пре­быванием". Впоследствии этот Закон был признан как "составленный наспех, переполненный ошибками, просчетами и недостатками". Вскоре появляются два проекта нового закона о гражданстве, авторы которых фактически склонялись к "нулевому" варианту — гражданами УНР при­знавались все без исключения подданные бывшей Российской империи, которые родились на территории Украины или на момент опубликова­ния закона постоянно проживали на ее территории. Ни один из этих про­ектов Центральной Радой так и не был рассмотрен.

Огромный интерес представляет Закон "О государственной символи­ке" от 12 марта 1918 г.

Еще в ноябре 1917 г. под председательством М. Грушевского состоя­лось совещание, на котором был рассмотрен вопрос о Государственном гербе Украины. Среди вариантов гербов были традиционные. Грушевский обращает внимание на три основных символа: "хорошо стилизованный геральдический знак неясного значения, что-то вроде трезубца еще со вре­мен Киевской Руси", "более поздний киевский герб, как его видим на печатях киевского магистрата XVII—XV11I вв. — лук или арбалет, само­стрел" и, наконец, "казак с мушкетом и саблей" как герб казацкого вой­ска. Однако тогда они не были одобрены, поскольку, по мнению Грушев­ского, в условиях формирования нового строя, новых государственных форм новым должен быть и герб, чтобы не возникло "подозрения в за­мыслах возрождения старого".

Комиссия рассмотрела эти новые проекты, которые или брали за при­мер символику США — золотые звезды по количеству земель в составе Украины на синем фоне, или фактически воссоздавали герб Франции — "золотая буква "У" (Украина) или У.Н.Р. (Украинская Народная Респуб­лика) на синем фоне" (на французском гербе изображены буквы R.F.).

Сам Грушевский считал, что гербом Украины мог бы стать "как символ творческого мирного труда золотой плут на синем фоне" (как, например, герб Либерии). Вокруг плуга он предлагал разместить "знак старого Киев­ского государства времен Владимира Великого", гербы Галицко-Волын-ского княжества и Гетманщины ("казак с мушкетом"). Внизу, под плугом, размещались гербы Киева и Львова, а вверху — голубь с оливковой веткой (из печати "Великого княжества Русского", которое пытался создать гет­ман Выговский). Герб планировалось также оплести оливковой веткой. Грушевский писал: "А если бы хотели вместо этого поставить каких-либо щитоносцев, то я рад был бы видеть символ трудящегося народа — женщину с серпом и работника с молотом. Вообще хотел бы я в атрибутах нашего герба видеть как можно более подчеркнутый культурный, твор­ческий, объединяющий характер нашей новой республики".

12 марта 1918 г. Малая Рада утвердила "Владимиров тризуб" государ­ственным гербом УНР, хотя некоторые специалисты, в частности худож­ник Г Нарбут, пылко отстаивали идею "казака с мушкетом".

Финансовое право. Органом центрального управления в сфере финан­сов было Генеральное секретарство финансовых дел (впоследствии Ми­нистерство финансов).

Важнейшими в этой отрасли были вопросы о выпуске государствен­ных кредитных билетов, налогообложении, государственном бюджете.

Закон "О выпуске государственных кредитных билетов УНР" от 6 янва­ря 1918 г. устанавливал, что "кредитные билеты У.Н.Р. выпускаются Госу­дарственным банком У.Н.Р. в размере строго ограниченном действитель­ными потребностями денежного оборота под обеспечение временно, до создания золотого фонда, имуществом республики: недрами, лесами, же­лезными дорогами и доходами У.Н.Р. от монополий, после получения на соответствующую сумму обязательств Государственной казны Республи­ки", причем в соответствии со ст. 4 Закона "кредитные билеты У.Н.Р. вы­пускаются в рублях, при этом один рубль содержит 17,424 доли чистого золота и делится на 200 шагов".

13 апреля 1918 г. принимается Закон "О выпуске обязательств государ­ственной казны УНР во обеспечение денежных знаков в сумме 500 млн руб­лей" и Закон "О выпуске разменных марок государственной казны". Эти марки были в обращении одновременно с металлической разменной монетой.

Единого акта, регламентировавшего налоги, не было. В соответствии с Законом от 9 декабря 1917 г. "все государственные налоги и доходы, ко­торые на основании имеющихся законов" собирались на территории УНР, "признавались доходами государственной казны УНР".

11 апреля 1918 г. Центральная Рада приняла Закон "О временных роспи­сях расходов на 1918 год", в котором указывалось, что до одобрения перво­го бюджета УНР "государственные расходы переводятся на основании временных росписей, которые составляются соответствующими мини­стерствами на каждые четыре месяца 1918 г. и представляются через Ми­нистерство финансов на утверждение Центральной Рады". Однако сам государственный бюджет Центральная Рада так и не смогла принять.

Трудовое право. Прообразом украинского Кодекса законов о труде стал Закон "О восьмичасовом рабочем дне" от 25 января 1918 г.

Этот Закон распространялся на все предприятия с наемным трудом "независимо как от размера этих предприятий, так и от того, кому они принадлежат" (ст. 1).

Продолжительность рабочего времени составляла 48 часов в неделю (ст. 3). Закон регламентировал особенности найма и труда женщин и несовершеннолетних (статьи 10,16,19); ночные и сверхурочные работы (ста­тьи 6—9, 18, 19); работу на вредном для здоровья производстве (ст. 15). Ст. 11 устанавливала праздничные и нерабочие дни. Ст. 4 Закона предусма­тривала создание в будущем Главного Совета труда как реализатора госу­дарственной политики в этой сфере.

Земельное право. III Универсал отменил право частной собственности на землю. IV Универсал провозгласил необходимость принятия земель­ного закона и передачи земли трудовому народу без выкупа. В конце ян­варя 1918 г. Центральная Рада одобрила Земельный закон, основой которо­го стало аннулирование права собственности на землю. Утверждалось, что "земли отводятся земельными комитетами в частнотрудовое пользование сельским общинам и добровольно созданным товариществам". Однако, как отмечал В. Винниченко, "сельский пролетариат в обещания и законы о земле не верил, больше веря реальным фактам". Кроме того, идея "со­циализации земли" вызвала возмущение зажиточного крестьянства, "ко­торое ругало Центральную Раду и агитировало на все стороны против нее". Чтобы как-то оправдаться перед зажиточным крестьянством, Централь­ная Рада 29 апреля 1918 г. приняла поправку к Земельному закону, по ко­торому участки размером в 30 десятин не подлежали переделу.

Гражданское право. Суды продолжали использовать десятый том Сво­да Законов Российской империи.

В частности, М. Грушевский был противником понятия "неприкос­новенность права собственности". В нормативных актах Центральной Рады не используется термин "право владения". Вместо этого часто встре­чается "право распоряжения", "право пользования", что свидетельство­вало о негативном отношении к частной собственности. Особенно ярко это проявилось в отношении права частной собственности на землю. М Грушевский даже считал, что настанет время, когда "собственность на землю, торговля землей" будут считаться таким же ненормальным явле­нием, как и "собственность на человека-раба".

Уголовное право. В Украине действовали почти в полном объеме Уго­ловное уложение 1903 г, Тюремный устав и всевозможные дополнитель­ные инструкции к ним, постановление Временного правительства от 6 июля 1917 г., которое предусматривало лишение свободы сроком на три года за публичные призывы к убийствам, грабежам, погромам и иные тяж­кие преступления, которые вели к насилию над населением. Кроме того, действовало также постановление Временного правительства от 2 августа 1917 г. о привлечении к ответственности лиц, которые своим действием или бездействием препятствовали их заключению. Лица, виновные в на­сильственных посягательствах на государственный строй УНР, наказыва-лись бессрочной каторгой.

5 марта 1918 г. Центральная Рада одобрила Закон "О наказании участ­ников войн и восстаний против Украинского государства". В нем указывалось, что если какое-либо лицо после 22 января 1918г. (после принятия IVУни-версала) принимало участие в войнах или восстаниях против Украины, оно теряло право на украинское гражданство и наказывалось высылкой за пределы Украины. В случае несанкционированного возвращения та­кое лицо заключалось в тюрьму на срок до пяти лет.

Следует отметить упразднение III Универсалом смертной казни, а так­же Закон "Об амнистии" от 19 ноября 1917 г., которым освобождались все приговоренные за политические преступления.

Оценивая законодательную деятельность Центральной Рады в целом, необходимо подчеркнуть некоторые достижения власти в сфере право­творчества. Отрицательным было то, что на законодательной деятельности ощутимо сказались политические страсти, отсутствие профессионализма, непоследовательность и нерешительность в реформировании общества.

Общие выводы

Образование Центральной Рады следует считать исходной точкой про­цесса возрождения украинской государственности в XX в.

День 29 апреля 1918 г. стал последним в деятельности Центральной Рады, которая отдала власть, не поступившись своими политическими принципами и не утратив достоинства. На последнем заседании она прини­мает Конституцию УНР и избирает Президента. Украина провозглаша­ется независимым, демократическим, парламентским государством с раз­делением власти на законодательную, исполнительную и судебную. Консти­туция гарантировала широкие гражданские свободы.

С низвержением Центральной Рады закончился первый этап возрожде­ния украинской государственности, который охватил путь от требования национально-территориальной автономии до провозглашения полной неза­висимости Украины.

Выступая через год, 22 марта 1918 г., на торжественном заседании, посвященном первой годовщине Центральной Рады, М. Грушевский отме­чал: "Сегодня заседание посвящено годовщине основания Центральной Рады. Это звучит немного парадоксально, если обратиться к прошлому Централь­ной Рады, как она из чисто национально-политической организации превра­тилась в высший государственный законодательный орган, где представле­ны все народности, проживающие на Украине. Вначале это представитель­ство украинского народа состояло из киевской интеллигенции, затем пере­избранное на Национальном съезде, вскоре реорганизуется в представитель­ство Совета рабочих и Совета военных депутатов и представителей всех "меньшинств". Итак впоследствии произошло, Центральная Рада была представителем от всей демократии Украины. Ее заданием было довести демократию до Украинского Учредительного Собрания... Большевистское наступление с севера воспрепятствовало этой творческой работе нашей демократии, и мы снова стоим перед дилеммой: созвать Учредительное Со­брание или перейти прямо к выборам украинского Парламента... Сейчас, когда пройденный в упорной борьбе путь за нами, спокойно можем оглянуться на те достижения, которых в течение одного года достигла Центральная Рада. Уже сам факт, что она как революционный орган продержалась один год, является тем уникумом, которого нельзя нигде увидеть во всемирной истории...".

Период Центральной Рады продемонстрировал сильные и слабые сто­роны государственного строительства.

К первым необходимо отнести решительность, с которой строилось государство, влияние на этот процесс национального возрождения, ориен­тацию на социальную политику.

Ко вторым — отсутствие необходимого опыта государственного стро­ительства, утопически-социалистическую ориентацию руководства Цен­тральной Рады, возражения необходимости формирования украинских воо­руженных сил, непоследовательность формирования системы местного са­моуправления, отсутствие обратной связи с широкими народными массами.

М. Грушевский и его соратники не смогли найти правильного пути раз­вития, что в итоге определило и ихличную судьбу, и судьбу украинской госу­дарственности.

Рекомендованная литература

1. Великий українець. Матеріали з життя та діяльності М.С. Грушев-ського. — К., 1992.

2. Винниченко В. Відродження націі: В 3 ч. — К., 1990.

3. Історія держави та права України. — Ч. 2 // За ред. А.Й. Рогожи­на.-К., 1996.

4. Кивалов С.В., ОрзихМ.Ф., Музыченко П.П. и др. Парламентское пра­во Украины и Азербайджана: достижения и просчеты. 1917—1920. — Одес­са, 2000.

5. КопиленкоО.Л. "Сто днів" Центральної Ради. — К., 1992.

6. Копиленко О.Л., Копиленко М.Л. Держава і право України 1917— 1920.- К. 1997.

7. Кульчицький B.C., Настюк M.I., Тищик Б.Й. Історія держави і права України. — Львів, 1996.

8. Павленко Ю., Храмов Ю. Українська державність у 1917— 1918 pp. — К., 1995.

9. СлюсаренкоА.Г., Томенко М.В. Історія української конституції. — К., 1993.

10. Українська Центральна Рада: Документи і матеріали: У 2 т. — К., 1996. Глава 10

УКРАИНСКОЕ ГЕТМАНСКОЕ ГОСУДАРСТВО (апрель — ноябрь 1918 г.)

• Общий исторический обзор.

• Государственный строй.

• Судебная система и правоохранительные органы.

• Правовая система.

• Общие выводы.