Осуществление контроля в государственном управлении

Согласно Конституции Российской Федерации Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Президентский контроль в сфере государственного управления осуществляется в двух формах:

- непосредственный контроль Президента РФ;

- президентский контроль через соответствующие президентские структуры.

При непосредственном контроле Президент РФ:

а) осуществляет подбор и расстановку кадров на федеральном уровне. Статья 83 Конституции РФ закрепляет полномочия Президента, связанные главным образом с назначением некоторых высших должностных лиц (например, Председателя Правительства РФ), формированием путем назначения некоторых органов при Президенте (Совета Безопасности), с представлением кандидатур Государственной думе или Совету Федерации для назначения их на высокие должности (судей Конституционного суда, Председателя Центробанка России, Генерального прокурора и др.);

б) имеет право по своему усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства РФ. На этих заседаниях рассматриваются наиболее важные вопросы государственной жизни, что позволяет Президенту непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений Правительством РФ по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни;

в) имеет право отменять постановления и распоряжения Правительства РФ, если они противоречат Конституции РФ;

г) вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;

д) принимать решения об отставке Правительства РФ и отдельных его членов. Решение об отставке Правительства РФ, согласно Конституции, может быть принято Президентом в трех случаях: по собственному усмотрению, в случае подачи Правительством заявления об отставке, в случае выражения недоверия Правительству Государственной думой;

е) подчиненность и подотчетность ряда федеральных органов исполнительной власти (например, Министерство обороны, МВД, МИД, МЧС, ФСБ и др.) непосредственно Президенту. Его контрольные полномочия в отношении этих органов закреплены в нормативных актах, регулирующих их деятельность.

Президентский контроль также осуществляется через:

- Администрацию Президента РФ;

- Контрольное управление Президента РФ и его территориальные подразделения (окружные инспекции);

- Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Рассмотрим основные направления деятельности и права данных органов Президентского контроля.

Администрация Президента РФ не является органом государственной власти и не имеет в следствие этого каких-либо императивных полномочий, одной из ее задач является обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти РФ.

Контрольное управление и окружные инспекции от имени и по поручению Президента РФ выполняют следующие функции:

- осуществляет президентский контроль за исполнением федеральными органами государственной власти субъектов федерации Конституции и законов РФ, указов и распоряжений Президента РФ;

- подготавливает и представляет Президенту РФ информацию о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц по исполнению Конституции РФ, указов и распоряжений Президента РФ;

- представляет Президенту страны информацию об исполнении Администрацией, Правительством, а также федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами его поручений; о деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, предприятий, учреждений и организаций и социально-экономической политики; о деятельности дипломатических и торговых представительств и других учреждений РФ за рубежом;

- проводит анализ работы специальных органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений на местах;

- вносит Президенту РФ на рассмотрение свои предложения по результатам проверок;

- направляет руководителям федеральных органов исполнительной власти главам исполнительной власти, от имени и по поручению Президента РФ, предписания об устранении выявленных нарушений;

- направляет материалы проверок в Прокуратуру РФ и в различные контрольные органы РФ;

- вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ, нарушают права и свободы человека и гражданина.

Управление имеет право требовать и получать от руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, от предприятий, учреждений независимо от форм собственности необходимые документы, справки, материалы, информацию, письменные объяснения.

Деятельность полномочного представителя Президента РФ в Федеральном округе включает в себя:

- содействие исполнению указов и распоряжений Президента РФ на территории соответствующего федерального округа;

- осуществление контроля за деятельностью органов исполнительной власти по выполнению указов и распоряжений Президента РФ на соответствующей территории;

- представление Президенту РФ аналитических и иных материалов об экономических, социальных и политических процессах на территории соответствующего федерального округа и внесение ему своих предложений;

- внесение в органы исполнительной власти субъекта РФ представления о нарушениях указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ;

- информирование органов прокуратуры о нарушениях указов и распоряжений Президента и постановлений Правительства РФ;

- внесение предложения о назначении и освобождении от должности руководителей территориальных служб, подразделений, которые подчинены органам федеральной исполнительной власти;

- внесение предложения Президенту РФ о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ, нарушают права и свободы человека и гражданина.

В процессе своей деятельности полномочный представитель вправе запрашивать и получать у государственных органов, предприятий, учреждений и организаций необходимые сведения, документы и материалы, участвовать в работе органов исполнительной и представительной власти. Но при этом полномочные представители не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций.

Согласно Конституции РФ органы законодательной власти имеют определенные, присущие только ей, контрольные полномочия. Контроль данных органов осуществляется на уровне Российской Федерации Федеральным собранием (Совет Федерации и Государственная дума) и на уровне субъектов федерации - их представительными органами (Думы, Законодательные собрания и др.)

Контрольные полномочия органов законодательной власти РФ (в основном Государственной думы) включают в себя:

- дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

- решение вопроса о доверии Правительству РФ;

- назначение и освобождение от должности Председателя Центробанка РФ;

- контроль за деятельностью Правительства РФ по разработке федерального бюджета;

- согласие на назначение и освобождение Президентом РФ от должности дипломатических представителей РФ в иностранных государствах.

Контрольные полномочия представительных органов субъектов РФ значительно шире, чем Федерального собрания РФ, и к ним относятся:

а) полномочия представительных органов республик в составе Российской Федерации:

- контроль деятельности всех подчиненных им государственных органов;

- утверждают кандидатуры Премьер-министров, с ними согласовываются составы правительств республики;

- решают вопрос о доверии правительству республики;

- образуют и упраздняют министерства и государственные комитеты своей республики;

- утверждают и контролируют выполнение правительствами важнейших республиканских программ экономического и социального развития;

- утверждают и контролируют выполнение республиканского бюджета;

б) полномочия краевых, областных представительных органов:

- заслушивают ежегодные доклады главы администрации о положении дел в крае, области;

- утверждают краевой, областной бюджет, заслушивают отчет о его выполнении;

- заслушивают отчет администрации края, области об исполнении программ экономического, социального и культурного развития;

- утверждают на должность отдельных руководителей края, области;

- заслушивают отчет главы администрации по вопросам исполнения законодательства РФ;

- в случае нарушения главой администрации законодательства Российской Федерации и других нормативных актов ставят вопрос о его досрочном освобождении от должности.

Контрольными полномочиями по обеспечению законности и дисциплины в государственном управлении наделены также и органы исполнительной власти.

Контроль органов исполнительной власти делится на:

а) общий;

б) ведомственный (отраслевой);

в) надведомственный (межотраслевой).

Общий контроль предполагает обследование комплекса вопросов подконтрольных объектов. Он проводится Правительством РФ, правительствами республик в составе РФ, администрацией краев и областей.

В порядке контроля полномочия Правительства РФ сводятся к следующему:

- заслушивание отчетов и докладов о состоянии дел руководителей различных министерств, служб и агентств;

- отмена актов подконтрольных органов, если они противоречат законодательству РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации;

- осуществление контроля за деятельностью главы администрации краев, областей по вопросам, связанным с отдельными полномочиями федеральных органов исполнительной власти, которые делегированы ему по предметам ведения Российской Федерации;

- утверждение решений глав администрации об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов исполнительной власти в крае, области и назначении соответствующих должностных лиц.

Контрольные полномочия администрации краев, областей и других субъектов РФ состоят в:

- контроле за состоянием учета и отчетности на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;

- контроле за использованием и охраной земель, вод, лесов и недр, а также полезных ископаемых;

- контроле за соблюдением утвержденных проектов строительства объектов краевого, областного и местного масштаба;

- контроле за состоянием транспортного обслуживания населения на территории субъекта;

- контроле санитарно-эпидемиологического, радиационного состояния подведомственной территории;

- контроле за соблюдением законодательства РФ на территории субъекта федерации;

- обеспечении контроля за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в собственности субъекта федерации.

Надведомственный (межотраслевой) осуществляется органами межотраслевой компетенции: федеральными службами, агентствами, и некоторыми другими центральными и специально уполномоченными на то органами РФ и республик в составе РФ. Особенностью контрольных полномочий этих органов является то, что они осуществляют контроль за определенными сферами деятельности организационно не подчиненных им органов и должностных лиц.

В пределах своей компетенции они контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций по отдельным вопросам.

Ведомственный (отраслевой) контроль, в отличие от надведомственного, проводится органами одной системы (отрасли, сферы) в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной деятельности. Ведомственный контроль является неотъемлемой частью деятельности и непосредственного воздействия начальников на своих подчиненных. Поэтому по сравнению с другими видами контроля он оказывается наиболее действенным. Вышестоящий орган исполнительной власти, осуществляя контроль за работой нижестоящего органа вправе:

- отменять или изменять акты подчиненного органа ввиду незаконности или нецелесообразности;

- вмешиваться в оперативную деятельность нижестоящего органа и наказывать виновных лиц;

- принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.

Исходя из принципа разделения властей наряду с органами исполнительной и законодательной власти контрольными полномочиями в сфере государственного управления наделены и судебные органы.

Правосудие в нашем государстве осуществляется путем рассмотрения в судебных заседаниях дел конституционного контроля, уголовных, гражданских и административных дел, а также споров, вытекающих из правоотношений в сфере управления экономикой. Для этого имеется Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Рассмотрим контрольные полномочия данных судов по обеспечению законности и дисциплины в государственном управлении.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ

Отправной точкой в сфере конституционного контроля является Конституция России. Именно она обладает наивысшей юридической силой по отношению ко всем остальным правовым актам. Приоритет Конституции - неотъемлемый и непременный признак демократического, правового государства. В связи с этим все вопросы в области конституционного контроля в нашей стране рассматриваются прежде всего под углом зрения соответствия Конституции РФ всех иных нормативных актов.

К контрольным полномочиям Конституционного суда РФ относятся:

- разрешение дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, представительных органов, Правительства России;

- разрешение дел о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации;

- разрешение дел о соответствии Конституции договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;

- рассмотрение дел, связанных с индивидуальными или коллективными жалобами граждан о нарушении их конституционных прав и свобод;

- требование от органов, организаций и лиц предоставления текстов нормативных и иных правовых актов, документов, сведений и других материалов;

- проведение проверок, экспертиз деятельности органов управления.

СУДЫ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

Контрольные полномочия судов общей юрисдикции за деятельностью исполнительной власти имеет свои особенности. Как известно, основной задачей данных судов является рассмотрение уголовных, гражданских и административных дел, при этом контрольные полномочия ими осуществляются не отдельно, а в процессе разрешения этих дел.

Исходя из этого, остановимся на контрольных полномочиях общих судов исходя из категории рассматриваемых ими дел:

а) в процессе рассмотрения уголовных дел, в особенности тех, которые связаны с должностными преступлениями, суд с позиций законности исследует не только действия подсудимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствующие совершению преступления. По недостаткам в работе органа исполнительной власти, которые способствовали тем или иным нарушениям и преступлению должностного лица, служит частное определение. В нем указывается на факты нарушения закона, причины и условия, способствующие совершению преступления и требующие принятия мер, чтобы предупредить подобные нарушения в будущем;

б) при рассмотрении гражданских дел также осуществляется контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Он выражается в вынесении судами решения, определения или постановления, в которых, при необходимости, указывается, что суд признает акты управления незаконными;

в) по административным делам суд проверяет законность действий органа исполнительной власти по привлечению лица к административной ответственности и при необходимости дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допущенные нарушения в виде прекращения производства по делу, отмены административного наказания и т.д.

АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ

Судебный контроль в сфере управления осуществляют арбитражные суды. В соответствии со ст. 127 Конституции РФ и Федеральным законом РФ от 5.04.95 г. "Об арбитражных судах в РФ" арбитражные суды осуществляют судебную власть при разрешении споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономические споры), и из правоотношений в сфере управления (споры в сфере управления).

Основными контрольными полномочиями арбитражных судов Российской Федерации являются:

- рассмотрение дел о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан;

- рассмотрение экономических споров между Российской Федерацией и ее субъектами;

- рассмотрение экономических споров между субъектами Российской Федерации;

- обращения в Конституционный суд РФ с запросами о проверке конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы и Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; договоров между органами государственной власти субъектов РФ; не вступивших в силу международных договоров;

- истребование у исполнительных органов, предприятий, учреждений, организаций необходимых документов, в том числе и правовых актов, для их изучения и проведения экспертизы.

Решения арбитражного суда по спорам в сфере управления являются обязательными и подлежат немедленному исполнению.

Наряду с вышеперечисленными органами в сфере исполнительной власти существует общественный контроль. Субъектами общественного контроля в сфере исполнительной власти являются общественные объединения граждан, политические партии, профессиональные союзы и другие организации, а также отдельные граждане, выступающие как частные лица. Все данные субъекты выступают от имени общественности, а не государства. Поэтому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически властного характера, и лишь в отдельных случаях государство предоставляет некоторым из них такие полномочия. Для общественного контроля характерно предупреждение нарушений законности в сфере исполнительной власти, применение мер общественного воздействия. При этом общественный контроль, как и контроль государственный, опирается на соответствующие правовые основы.

К общественным контрольным функциям относятся:

- участие в формировании органов исполнительной власти и выработке решений этими органами;

- представительство и защита интересов своих членов в государственных органах;

- обращение общественных объединений граждан в суд с исковыми заявлениями о защите прав своих членов;

- требования от администраций предприятий, учреждений, организаций устранения выявленных нарушений;

- внесение предложений о пересмотре актов, нарушающих интересы трудящихся, приостанавливать их действия;

- применение мер общественного воздействия в виде предупреждения или порицания, постановка вопросов об увольнении от должности виновных лиц.

Одним из способов обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти являются личные обращения граждан (с жалобами, предложениями и заявлениями) в органы исполнительной власти. Любой гражданин вправе самостоятельно, независимо от своей принадлежности к какой-либо общественной организации или объединению, как частное лицо, по собственной инициативе оценивать деятельность органа исполнительной власти, любого должностного лица с точки зрения ее законности и результативности. Право на обращение является важнейшим конституционно-правовым средством защиты прав и свобод граждан. Конституцией РФ установлено, что граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Они имеют возможность обжаловать любые незаконные действия и акты органа исполнительной власти или его должностного лица, нарушающие субъективные права и интересы граждан.

Существует два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан: административный и судебный.

При административном порядке гражданин вправе обратиться с жалобой к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению либо должностному лицу. Вышестоящий в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд, то есть необходим досудебный порядок разрешения жалобы.

Согласно Федеральному Закону РФ от 2.11.2006 года "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" каждый гражданин имеет право обратиться в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы.

К действиям (решениям) этих органов, объединений, должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет принятые к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.