Адміністративні провадження за ініціативою органу владних повноважень

Отже, у органів владних повноважень у процесі реалізації управлінських функцій в публічній сфері, при забезпеченні реалізації прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб виникає потреба здійснення з їх ініціативи різноманітних процесуальних і процедурних дій, спрямованих на охорону прав, свобод та інтересів як окремих громадян, так і держави та суспільства в цілому.

Підставами для початку адміністративного провадження за ініціативою органу владних повноважень є:

1) порушення встановлених законодавчими актами правил у сфері здійснення господарської діяльності, в сфері громадського порядку та громадської безпеки, а також встановлення порядку управління;

2) порушення прав, свобод і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, виявлене за результатами перевірки, про-веденої органами владних повноважень, їх посадовими особами у порядку державного контролю, у тому числі й під час здійснення адміністративного провадження;

3) проведення контрольних заходів за зверненням правоохоронних органів;

4) обставини стихійного, природного чи технічного харак-теру, що вимагають додаткових заходів для захисту прав, свобод та інтересів фізичних чи юридичних осіб (встановлення карантину, обмеження пересування, надзвичайного стану тощо).

Строк здійснення провадження за ініціативою суб’єкта владних повноважень не повинен перевищувати тридцяти днів

із дня його початку. В окремих випадках за мотивованим обґрунтуванням строк може бути продовжено органом владних повноважень, але не більше ніж на п’ятнадцять днів із письмовим повідомленням усіх заінтересованих осіб. Учасниками адміністративного провадження заініціативою суб’єкта владних повноважень є:

1) орган владних повноважень — органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи;

2) заінтересована особа — фізична чи юридична особа, права, обов’язки та інтереси якої зачіпає або може зачіпати прийняття органом владних повноважень відповідного адміністративного акта;

3) інші учасники адміністративного провадження — свідок, експерт, спеціаліст, перекладач, законні представники, представники, особи, залучені до розгляду та вирішення справи по суті.

Орган владних повноважень під час здійснення адміністративного провадження за його ініціативою зобов’язаний:

1) повідомляти заінтересованих осіб про відкриття адміністративного провадження;

2) роз’ясняти заінтересованим особам порядок ознайомлення з матеріалами адміністративної справи, їх права та обов’язки, норми законодавства, на яких ґрунтується рішення, та можливі правові наслідки прийняття адміністративного акта;

3) надавати заінтересованим особам можливість подати документи, клопотання, заперечення та пояснення, зібрати необхідні докази, довести інші обставини, що мають значення для розгляду адміністративної справи і прийняття адміністративного акта;

4) вирішувати питання про необхідність проведення слухання в адміністративній справі. У разі потреби такого слухання визначати час і місце його проведення;

5) вживати заходів для залучення, у разі необхідності, до адміністративного провадження інших учасників адміністративного провадження відповідно до чинного законодавства.

Таким чином, провадження за ініціативою органу владних повноваженьможна визначити як регламентовані адміністративними процесуальними нормами дії органу владних повноважень щодо здійснення контролю, нагляду та перевірки виконання законів, інших нормативних актів у сфері господарювання, забезпечення громадського порядку і громадської безпеки, порядку управління та застосування заходів примусу.Універсальність сфери публічних відносин та динаміка їх розвитку як спричинює постійне розширення нормативної бази, так і створює передумови для здійснення різноманітних проваджень за ініціативою органу владних повноважень, межі яких окреслюють у рамках здійснення контрольно-наглядових та правозастосовчих функцій.

Провадження за ініціативою органу владних повноважень умовно можна поділити на дві групи: контрольно-наглядові провадження та провадження із застосування заходів адміністративного примусу, крім накладен-

ня адміністративних стягнень.

Контрольно-наглядові провадження здійснюються з метою виявлення порушень норм права, що регулюють суспільні відносини. Контроль є одним із найважливіших каналів отримання об’єктивної інформації політичного, економічного, соціального та правового характеру.

Контроль реалізується шляхом вчинення планових, позапланових, зустрічних та оперативних перевірок, підставами

для яких є:

— витрати істотно перевищують доходи;

— провадження зовнішньоекономічної діяльності;

— користування податковими пільгами;

— операції з підакцизними товарами;

— інформація про господарські зв’язки з шахрайськими фірмами, провадження забороненої діяльності, масштабні фінансові операції, великі готівкові обороти тощо;

— виявлення недостовірних даних у документах обов’язкової звітності;

— надходження скарги від конкретної особи про порушення законодавства;

— звернення правоохоронних органів щодо правомірності використання бюджетних коштів, державного і комунального майна та ін.

Разом із тим, контроль здійснюється й у формі нагляду уповноважених на те державних інспекцій та державних органів нагляду (державна автомобільна інспекція, державний орган нагляду з охорони праці, органи державної пожежної безпеки, державні інспекції з карантину рослин, державні інспекції з насінництва та розсадництва та ін.).

Контрольно-наглядові провадження як провадження в сфері управління виконують кілька функцій, а саме:

а) функцію регулювання суспільних відносин, яка характеризується тим, що у разі виявлення порушення законодавства дії підконтрольного органа (об’єкта) спрямовуються у потрібному напрямі;

б) функцію соціальної превенції (профілактичну), яка спрямована на попередження вчинення порушення законодавства, прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб;

в) правоохоронну функцію, тобто забезпечення поновлення порушених прав учасників відносин;

г) інформаційну функцію, зміст якої полягає в отриманні контрольним органом інформації про стан справ у сфері його інтересів, відповідності діяльності підконтрольного органу нормативним актам, виконанню завдань управлінського впливу.

Зміст норм чинного законодавства дає підстави визначити, що контрольно-наглядові провадження — це сукупність організаційних, економічних, соціальних та правових заходів, спрямованих на систематичну перевірку виконання Конституції і законів України, інших нормативних актів та втручання контролюючих органів у оперативну діяльність підконтрольних органів, установ і закладів з метою усунення виявлених недоліків, попередження вчинення правопорушень та поновлення порушеного права фізичних чи юридичних осіб.

До контрольно-наглядових проваджень належать:

1) провадження з контролю у сфері фінансово-господарської та іншої діяльності, що здійснюється Головним контрольно-ревізійним управлінням України, державною службоюфінансового моніторингу, державним казначейством, державною інспекцією з контролю за цінами, державною комісією з цінних паперів, службою експортного контролю, іншими центральними органами виконавчої влади та їх регіональними службами;

2) провадження з контролю у сфері фінансових (фіскальних) відносин, тобто забезпечення надходження податків та зборів до бюджетів усіх рівнів та внесків до державних цільових фондів, що здійснюється органами державної податкової служби, державної митної служби Міністерства фінансів України, Пенсійного фонду України, фондів соціального страхування та ін.;

3) провадження з контролю у сфері безпеки життєдіяльності, що здійснюється державними пожежно-рятувальними службами, санітарно-епідемічними службами, службамизахис-ту прав споживачів, з нагляду за охороною праці тощо з метою створення безпечних умов проживання та праці, забезпечення дотримання санітарно-епідемічних та санітарних норм, затвердження та встановлення державних стандартів, їх дотримання при наданні послуг та забезпечення прав споживачів;

4) провадження із забезпечення, установленого судом, адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі відповідно до Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1 грудня 1994 р.

Отже, контрольно-наглядові провадження «пронизують» усі сфери життя суспільства, що, можливо, у ринкових відносинах не зовсім схвально сприймається, оскільки в усьому світі бізнес поважають і оберігають на державному рівні, проте у всіх випадках ця сфера діяльності органів владних повноважень, як й провадження із застосування заходів примусу, має бути чітко, якомога повно виписана в законодавстві й, бажано, на законодавчому рівні, а не на рівні підзаконних нормативних актів.

Провадження із застосування заходів адміністративного при­мусу,крім накладення адміністративних стягнень, здійснюється у разі необхідності попередження або припинення протиправних дій, забезпечення громадської безпеки, коли настання виняткових умов

потребує застосування примусових мір, і у випадках відсутності правопорушення чи протиправних дій. Застосування заходів адміністративного примусу, як відомо, набагато ширше, ніж тільки накладення адміністративних стягнень.

Важливою функцією заходів адміністративного примусу є їх правоохоронний характер, спрямований на локалізацію, нейтралізацію і недопущення правопорушень, на захист сформованих державою правовідносин. Особливості адміністративного

примусу:

1) заходи адміністративного примусу встановлюються, змінюються, скасовуються виключно законами;

2) застосування заходів адміністративного примусу не пов’язане з відношеннями службової підпорядкованості. Вони застосовуються значною кількістю контрольно-наглядових органів, їх посадових осіб;

3) заходи адміністративного примусу можуть застосовуватися не лише до правопорушників, а й до законослухняних

громадян у випадках введення надзвичайного стану, необхідності подолання епідемії, епізоотії, а також забезпечення безпеки життєдіяльності суспільства;

4) заходи адміністративного примусу можуть бути застосовані як до конкретних осіб, так і до певної групи громадян чи до юридичних осіб;

5) провадження по застосуванню заходів примусу може встановлюватися, змінюватися та скасовуватися як законами, так й актами управління, виданими з метою конкретизації законів та методичного забезпечення їх виконання.

Отже,провадження із застосування заходів адміністративного примусу можна визначити як урегульовану нормами процесуального права діяльність органів владних повноважень щодо застосування заходів фізичного, психічного, організаційно-правового та майнового характеру, які спрямовані на припинення правопорушень, ліквідацію негативних наслідків та охорону прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб.

Вивчення нормативної бази та аналіз адміністративної практики дає можливість виділити кілька видів проваджень по застосуванню заходів адміністративного примусу: 1) провадження по застосуванню заходів адміністративного попередження; 2) провадження по застосуванню заходів адміністративного припинення; 3) провадження по застосуванню адміністративно-господарських санкційПровадження із застосування заходів адміністративного попередження — це застосування уповноваженими на те компетентними органами комплексу заходів, спрямованих на попередження правопорушення або недопущення ухилення від виконання обов’язків, визначених нормами права. Законодавець строго регламентує не тільки підстави, а й порядок застосування адміністративно-попереджувальних заходів, відповідальність і компетенцію посадових осіб. Кожний захід застосовується органом владних повноважень не за розсудом, а тільки у випадках, прямо передбачених законом. До заходів адміністративного попередження належать провадження:

а) із застосування санітарно-охоронних обмежень (введення карантину, профілактичне щеплення, вилучення для проведення аналізу проб продукції, санітарні перевірки дитячих дошкільних та шкільних закладів, торговельних підприємств та закладів громадського харчування, виробничих приміщень та ін.);

б) з примусового вилучення майна (реквізиція) у разі забезпечення необхідного правопорядку за надзвичайних умов, а також вилучення зброї, боєприпасів, штампів, печаток та інших речей, добровільно зданих компетентним органом владних повноважень;

в) з тимчасової заборони експлуатації транспортних засобів, механізмів, устаткування, технічний стан яких загрожує громадській безпеці, безпеці праці, дорожнього руху; тимчасового усунення від виконання наявних робіт тощо;

г) з припинення дії певних дозволів (ліцензій), примусового обстеження підприємств, установ, закладів щодо їх професійної придатності (атестація) до виконання завдань, передбачених установчими документами;

ґ) провадження про визнання персони «нон грата».

Провадження із застосування заходів адміністративного припинення — це примусові заходи припинення порушень законо-

давства на стадії їх вчинення та усунення шкідливих наслідків і забезпечення можливості притягнення до юридичної відповідальності. До них належать провадження:

а) з адміністративного затримання особи в порядку, передбаченому статтями 261—263 КУпАП; особистого огляду, оглядуі вилучення речей, ручної кладі, багажу (статті 264—265 КУпАП); відсторонення водіїв від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та огляд на стан сп’яніння (ст. 266 КУпАП);20Провадження у сфері уПравління

б) з видворення за межі держави іноземців та осіб без громадянства відповідно до ст. 32 Закону України «Про правовий статуc іноземців та осіб без громадянства» від 4 лютого 1994 р.

в) у зв’язку із застосуванням зброї та спеціальних засобів, відповідно до статей 14—15 Закону України «Про міліцію» від

20 грудня 1990 р.

г) щодо вилучення і затримання речей, документів, транспортних засобів, вантажів вогнепальної та іншої зброї; арешту активів відповідно до ст. 9 Закону України «Про порядок пога-шення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» від 21 грудня 2000 р.

ґ) щодо заборони експлуатації окремих механізмів, машин та агрегатів, транспортних засобів, виробничого устаткування, припинення або заборони певного виробництва, експлуатації певних приміщень, цехів, заборони реалізації певної продукції тощо;

д) з примусової ліквідації штучно створених монопольних підприємств; тимчасового припинення фінансування, кредитування; інвестування; позбавлення ліцензій і дозволів.

е) з порушення правил паркування транспортних засобів та примусовогоевакуювання їх.

Провадження із застосуванняадміністративно­господарськихсанкцій. Установленням адміністративно-господарських санкцій законодавець насамперед мав на меті забезпечення публічного впливу економічного змісту на сферу підприємницької діяльності та господарювання, а по-друге, створення певної системи правових засобів економічної відповідальності, які б характеризували і за формою, і за змістом новий вид юридичної відповідальності — господарсько-правову відповідальність. Відсутність у переліку в п. 22 ст. 93 Конституції України згадки щодо виключного визначення Законом України такого виду відповідальності, як «господарсько-правова», пояснюється тим,

що цей вид юридичної відповідальності на час прийняття Конституції України знаходився в стані емпіричного формування

— розробки і прийняття низки нормативних актів, які визначають механізм господарювання, регулювання економіки і соціальної сфери, організації фінансово-бюджетної, кредитної та грошової системи України. Проте ч. 2 ст. 238 Господарського кодексу України закріплює, що адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами.

Адміністративно-господарські санкції застосовуються за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності. Адміністративно-господарськими санкціями визнаються не лише заходи майнового характеру (штраф, вилучення прибутку, стягнення зборів), а й заходи організаційно-правового характеру (анулювання ліцензії, обмеження діяльності об’єкта тощо), спрямовані на запобігання та припинення правопорушень у сфері господарювання, а за потреби — і застосування певних стягнень у вигляді інших

Це вказує на імперативно-владний характер як адміністративної відповідальності, так і відповідальності у вигляді адміністративно-господарських санкцій, що переконливо свідчить про відсутність потреби застосування адміністративної відповідальності до юридичних осіб.

В іншому випадку, визнання юридичної особи суб’єктом адміністративної відповідальності, призведе до економічного поневолення і без того малооплачуваних працівників підприємств, установ, закладів, адже тягар адміністративної відповідальності буде перекладено власником на своїх робітників, а власник чи особа, винна у вчиненні правопорушення залишиться непокараною («незаплямованою») — це по-перше. По-друге, адміністративно-господарські санкції більш суворі, ніж адміністративні стягнення за аналогічні провини, що знову-таки виведуть юридичну особу (вважай, власника) з-під організаційно-правового чи майнового впливу.

Стаття 239 Господарського кодексу України встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб’єктів господарювання такі адміністративно-господарські санкції:

1) безоплатне вилучення прибутку (доходу);

2) застосування штрафу як адміністративно-господарської санкції;

3) стягнення зборів (обов’язкових платежів);

4) зупинення операцій за рахунками суб’єктів господарю-вання;

5) застосування антидемпінгових заходів;

6) припинення експортно-імпортних операцій;

7) застосування індивідуального режиму ліцензування;

8) зупинення ліцензії (патенту) на здійснення суб’єктом господарювання певних видів господарської діяльності;

9) анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб’єктом господарювання окремих видів господарської діяльності;

10) обмеження або зупинення діяльності суб’єкта господа-рювання;

11) скасування державної реєстрації та ліквідація суб’єкта господарювання;

12) інші адміністративно-господарські санкції, встановлені законами.

Разом із тим відомо, що застосування будь-якого заходу адміністративного примусу потребує відповідного процесуального (документального) оформлення з дотриманням передбачених законом процедур, тобто застосування будь-якого виду адміністративно-господарської санкції потребує відповідного адміністративного провадження, які здійснюються органом владних повноважень, їх посадовими та службовими особами.Таким чином, на законодавчому рівні запроваджена відповідальність господарюючих суб’єктів не тільки у формі адміністративно-господарських санкцій, а й у формі організаційно-правових заходів, застосування яких потребує відповідних

проваджень та вчинення адміністративних процедур, визначених законами та актами управління.