Висновок

Отже, адміністративний процес — це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.

Ознаками адміністративного процесу як виду юридичного процесу є:

— як і інші різновиди юридичного процесу, адміністративний процес має на меті виявлення та реалізацію матеріальних відносин;

— адміністративному процесу властиві аналогічні іншим галузевим формам процесуального права закономірності, які пов’язують його з матеріально-правовою сферою;

— усі процесуальні механізми, властиві адміністративному процесу, є внутрішніми, спеціальними механізмами правової системи;

— як і інші різновиди процесуального права, адміністративний процес має структуру, подібну до будь-якого іншого галузевого різновиду права (однакові набір елементів і зв’язок між елементами).

Укладач:

Професор кафедри

К.ю.н., доцент Г.В.Грянка

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНA АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Навчально-науковий інститут права та психології

Кафедра загальноправових дисциплін

ЗАТВЕРДЖУЮ

Завідувач кафедри

загальноправових дисциплін

кандидат юридичних наук, доцент

Н.І.Мозоль

„___” _____________ 2014 року

ФОНДОВА ЛЕКЦІЯ

з дисципліни Адміністративний процес

ТЕМА 4

Контрольно-наглядові провадження

Навчальний час 2 години

Для студентів ННІПП НАВС

Обговорено та ухвалено на

засіданні кафедри

28.08.2014 року,

протокол № 1

Київ 2014

Вид лекції: фондова.

Дидактичні цілі:

Навчальні: ознайомлення студентів з відповідними теоретичними та практичними питаннями навчальної дисципліни Адміністративна відповідальність.

Розвиваючі: розвивати інтелектуальні здібності, мовлення, пам’ять, увагу, уяву, мислення, спостережливість, активність, творчість, самостійність студентів.

Виховні: сприяння формуванню наукового світогляду, моральних якостей, правової культури та свідомості громадян.

Міжпредметні та міждисциплінарні зв’язки:

Забезпечуючі дисципліни: Теорія держави та права, Історія держави та права, Конституційне право

Забезпечувані дисципліни: Адміністративне право.

План

1. Поняття „контролю” та „нагляду” як основних способів забезпечення законності та дисципліни в сфері публічного управління.

2. Повноваження суб’єктів публічної адміністрації по здійсненню контрольно-наглядової діяльності.

3. Провадження по здійсненню нагляду органами прокуратури.

Література

1. Курс адміністративного процесу: навч. посіб. / О.В. Кузьменко. – К.: Юрінком Інтер, 2012. – 208 с.

2. Збірник задач з адміністративно-правових дисциплін / ред. колегія: О.В. Кузьменко (голова), І.Д. Пастух, О.К. Волох. – К.,Х.: НАВС, НікаНова, 2012. – 178 с.

3. Курс адміністративного права України: підручник / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, І.Д. Пастух, В.Д.Сущенко [ та ін.] / за ред. В.В. Коваленка. – К.: Юрінком Інтер, 2012. – 808 с.

4. Юридична енциклопедія: в 6 т.; НАН України; Iн-т держави і права ім. В. М. Корецького / Ю. С. Шемшученко (ред.). — К.: Українська енциклопедія, 1998. — Т. 5.

5. Кузьменко О. В. Адміністративний процес у парадигмі права / О. В. Кузьменко. — К., 2005.

6. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / авт.-упоряд. В. П. Тимощук. — К., 2003.

7. Курс адміністративного права України: підручник. /В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко., І.Д. Пастух, В.Д. Сущенко (спец. ред.). – 2-ге вид.перероб. та допов. – К.: Юрінком Інтер, 2013. – 872 с.

Вступ

Розвиток адміністративно-процесуального законодавства України має динамічний характер, що впливає на зміст і структуру процесуальних галузей права. Треба відзначити, що за період незалежності України прийнято велику кількість законів і підзаконних актів, якими врегульовано значну кількість процесуальних відносин та адміністративно-правових конфліктів, котрі виникали у сфері публічного управління. Сьогодні діє безліч нормативно-правових актів, якими врегульовано проведення експертиз, контрольно-наглядову, реєстраційну діяльність, видачу сертифікатів, ліцензій, притягнення до адміністративної відповідальності тощо. Водночас, сучасне процесуальне законодавство розвивається спонтанно і безсистемно.

Слід зазначити, що значну регламентацію адміністративно-процесуальне законодавство отримало у відомчому нормотворенні. Публічна адміністрація встановлює власні правила вирішення підвідомчих адміністративних справ, що, безумовно, також ускладнює системне функціонування органів управління і тягне порушення конституційних прав, свобод та інтересів громадян. Безсистемність процесуального законодавства обумовлюється в першу чергу відсутністю наукового обґрунтування концепції побудови та розвитку адміністративного процесу. Це впливає на зміст адміністративно-процесуальної науки, становлення якої триває понад п’ятдесят років, однак вона і сьогодні не виробила єдиного підходу до вирішення процесуальних проблем.

Відомі вчені у галузі адміністративного процесу сьогодні пропонують різнопланові підходи до змісту та структури даного правового утворення, які не мають ґрунтовного наукового аргументування, що, безумовно, не сприяє ефективному розвитку адміністративно-правової науки. Викладені обставини є суттєвою перепоною для доктринальної побудови системи адміністративно-процесуального законодавства та адміністративного процесу як науки та навчальної дисципліни.

1. Поняття „контролю” та „нагляду” як основних способів забезпечення законності та дисципліни в сфері публічного управління.

Забезпечення законності в публічному регулюванні має місце у процесі повсякденної діяльності публічних органів, а в деяких випадках — громадян, і дістає вияв у:

припиненні порушень законів;

застосуванні заходів щодо ліквідації причин та умов, які їх породжують;

відновленні порушених прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб;

покаранні осіб, винних у порушенні законності;

неминучості покарання за порушення вимог законності;

вихованні працівників апарату управління в дусі суворого дотримання закону.

Всі ці завдання досить успішно можуть бути вирішені за допомогою контролю як засобу забезпечення законності в публічному управлінні.

Як справедливо відзначається в літературі, на цьому етапі розвитку вітчизняного адміністративного законодавства саме контрольно-наглядові провадження як структурний вид процедурних проваджень характеризуються найменшою мірою нормативної врегульованості.

Водночас, саме правова регламентація контрольних процедур має бути однією з гарантій унеможливлення використання контрольних повноважень для зведення особистих рахунків, задоволення корпоративних інтересів за допомогою посадових осіб і службовців контролюючих органів. На практиці ретельна регламентація процедур контролю має не менш істотне значення, ніж будь-які інші управлінські процедури, хоча вони і потребують більшої оперативності, визначення доцільності проведення контролю та свободи вибору керівників. Контролюючу сторону зазначені процедури дисциплінують, підвищують організованість і дієвість її роботи. Сторону, яку контролюють, правове забезпечення цих процедур позбавляє від свавілля контролюючих, до того ж дозволяє уникнути дестабілізуючого фактора контролю в їх поточній роботі, оскільки вона вже морально готова до процедур, врегульованість яких за допомогою норм права дозволяє уникнути непередбачуваних дій контролюючих, котрі можливі за відсутності відповідних правових норм.

За внутрішньою структурою адміністративний процес є доволі складним системним об’єктом правової дійсності. I лише тісна та безперервна взаємодія елементів цієї системи дає підставу розглядати цей вид юридичного процесу як цілісне явище, котре у сукупності своїх елементів набуває принципово відмінних ознак, властивих лише всій системі в цілому. Не в останню чергу така взаємодія дістає вияв у взаємопроникненні адміністративних проваджень. Ситуація, коли певний вид адміністративних проваджень має риси, які більш характерні для іншого їх виду, є скоріше правилом, аніж винятком.

Так, обов’язковим атрибутом більшості адміністративних проваджень є стадія оскарження. Разом з тим, особливості процедури здійснення процесуальних дій, пов’язаних з оскарженням рішень публічної адміністрації, дозволяють виділити їх у самостійний підвид проваджень за зверненнями громадян. Той факт, що, в принципі, оскарження стосуються майже всіх аспектів діяльності органів публічної влади, не може стати на заваді виділенню цього різновиду адміністративного процесу як на теоретичному рівні, так і на рівні нормотворчому. Про це свідчать як численні наукові доробки провідних фахівців адміністративно-процесуальної галузі, в яких провадження з розгляду скарг визначається як самостійне (в рамках проваджень про звернення громадян), так і положення проекту адміністративного процедурного кодексу України.

Взагалі, аргумент щодо недоцільності теоретичного виокремлення певного виду адміністративних проваджень, з огляду на притаманність кореспондуючої функції всім владним суб’єктам системи регулювання, не може бути визнаний переконливим.

Адже, по-перше, в такому разі в основу класифікації адміністративних проваджень суб’єкт їх реалізації і не покладається.

А по-друге (і це найголовніше), ведучи мову про адміністративне провадження, мають на увазі діяльність компетентних органів, врегульовану відповідними процесуальними нормами. Тобто йдеться про такі дії, процедура здійснення яких передбачає особливий порядок і має чітку нормативну регламентацію. У такому контексті реалізація контрольних повноважень є функцією далеко не всіх органів публічної адміністрації. Тож як вид адміністративного процесу така діяльність має риси, що іманентні лише їй і які, безумовно, дозволяють виділити її в самостійне провадження.

Разом з тим, треба відзначити, що доволі часто чітке розмежування понять «контроль» і «нагляд» у контексті публічної діяльності науковцями не проводиться, а іноді вони вживаються як однопорядкові. Зокрема, у Великому юридичному словнику поняття «авторський нагляд» визначається як «здійснюваний автором… контроль».

Аналогічна ситуація склалась також у вітчизняному законодавстві. Значна кількість нормативно-правових актів характеризується взаємним заміщенням названих понять. Часто ні офіційна назва органу (як то: «контрольний», «наглядовий»), ані закріплене в юридичних нормах визначення його повноважень («контрольні», «наглядові») насправді не відіграють роль критерію розмежування контролю і нагляду як особливих видів державно-владної діяльності.

Поширене використання законодавцем поняття «контроль» у контексті наглядової діяльності та, навпаки, вживання терміна «нагляд» для позначення певних форм контролю зумовили той факт, що деякі науковці вважають ці категорії тотожними (I. П. Iльїнський, Б. В. Щетинін).

Ця позиція не може бути визнана цілком переконливою з логіко-методологічної точки зору, оскільки про тотожність предметів у певному аспекті коректно вести мову лише за умови повного збігу їх ключових детермінант, а також логічних обсягів.

Детальний аналіз сформованих в адміністративно-правовій теорії концептуальних підходів до розуміння сутності явищ контролю та нагляду можливість такого збігу повністю виключає.

Зокрема, можна виділити одразу кілька критеріїв розмежування понять контролю і нагляду.

1. Спосіб організуючого впливу на правовідносини. При реалізації контрольних повноважень уповноважений суб’єкт може скасувати, змінити акт державного управління або позбавити його юридичної сили. Натомість, при здійснення наглядової діяльності компетентний орган (посадова особа), безпосередньо не втручаючись в оперативну діяльність піднаглядного органу, лише ставить перед останнім питання про усунення порушень законності, а також вимогу повідомити про результати виправлення зазначених недоліків.

2. Основна мета реалізації.

Реалізація контролюючими органами своїх функцій переслідує не лише мету забезпечення законності, а й інші цілі. У ході управлінського контролю перевіряється не тільки законність тих чи інших управлінських дій, а й доцільність та ефективність реалізації управлінських рішень.

Реалізація ж функції нагляду, насамперед, пов’язана з потребою у точному та неухильному виконанні закону і не супроводжується оцінкою доцільності адміністративних актів.

3. Можливість застосування заходів примусу.

Контроль передбачає наявність у органу, який його здійснює, повноважень для застосування юридичних або економічних санкцій до порушників закону.

Наглядова діяльність із застосуванням примусових заходів не пов’язується.

4. Організаційна підпорядкованість об’єктів.

У процесі наглядової діяльності організуючий вплив уповноваженого органу спрямовано на об’єкти, які перебувають поза межами службового підпорядкування.

На противагу цьому, орган, у сфері функціонування якого знаходиться об’єкт контрольної діяльності, та суб’єкт цієї діяльності можуть перебувати між собою у відносинах службової субординації або підвідомчості.

5. Дискретність здійснення нагляду.

Контроль як форма державної діяльності відрізняється від нагляду (і в цьому його особливість) тим, що він є повсякденним і безперервним (в основному це стосується відомчого контролю). Тим часом, нагляд систематичністю здійснення не відрізняється. Його проведення обумовлюється виникненням конкретних проблемних ситуацій у публічному управлінні.

Iнакше кажучи, наглядовій діяльності не притаманні такі ознаки управлінського моніторингу,

як постійне відстеження ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності,

аналіз впливу на суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, правових актів тощо.

Таким чином, незважаючи на значну семантичну подібність терміни «контроль» і «нагляд» не можуть вважатися синонімічними, а детерміновані ними явища — тотожними.

Нагляд є окремим різновидом контролю, певною його формою. А контроль пов’язаний із втручанням в оперативну діяльність і застосуванням заходів державно-владного впливу (в тому числі адміністративних санкцій), про що недвозначно свідчать норми чинного законодавства.

Слід визнати, що втручання в оперативну діяльність об’єкта перевірки, а також застосування за результатами останньої заходів державного впливу, є дійсним критерієм, що відмежовує контроль від нагляду як специфічного виду контрольної діяльності органів публічної влади. Зазначений критерій є іманентним саме публічному контролю, а не нагляду, як це іноді стверджується в деяких наукових доробках.

Переводячи викладені вище міркування з приводу співвідношення понять «контроль» і «нагляд» у площину методології процесуального права, варто підкреслити таке. Поняття контрольного та наглядового провадження є різними за своїм логічним обсягом і змістом. Обсяг першого поняття є значно більшим і повністю охоплює обсяг другого.

Таким чином, контрольне та наглядове провадження є явищами різного рівня абстрагування. Наглядове провадження є особливим видом контрольних проваджень і, водночас, — підвидом адміністративного процесу. Крім ознак, іманентних контрольному провадженню взагалі, наглядове провадження має особливі ознаки, які дозволяють виділити його в самостійний клас проваджень:

спосіб впливу на правовідносини;

наявність особливої мети;

дискретний характер тощо.

З урахуванням викладеного контрольне провадження можна визначити як регламентовану адміністративно-процесуальними нормами послідовну діяльність органів публічної адміністрації із забезпечення законності та дисципліни у сфері публічного управління.

Контрольному провадженню притаманні такі особливості:

1) різноманіття суб’єктів, які здійснюють контрольні повноваження (органи держави та їх посадові особи, громадські об’єднання, органи місцевого самоврядування);

2) суб’єкти контрольних проваджень наділені широким колом контрольних повноважень, включаючи право втручання в оперативну діяльність підконтрольного суб’єкта;

3) безпосереднім об’єктом контрольних правовідносин виступає діяльність підконтрольних суб’єктів;

4) у контрольних провадженнях юридичні факти поодинці не мають юридичної сили і виступають тільки у виді фактичного (юридичного) складу — органічної сукупності декількох життєвих обставин;

5) контрольно-процесуальні норми не містять вичерпного переліку засобів збереження і передачі інформації, що містить докази (у контрольному процесі відомості про фактичні обставини можуть бути отримані з будь-якого законного джерела);

6) офіційне документальне закріплення результатів контрольної діяльності провадиться у правових актах — документах, які можна одночасно віднести як до категорії правозастосовних (таких, які є результатом реалізації державно-владних повноважень компетентних контрольних органів), так і до категорії правоохоронних актів (що містять правову оцінку діяльності підконтрольного суб’єкта).

Контролюючі суб’єкти можна поділити на дві великі групи.

До першої можна віднести суб’єктів, які здійснюють державний контроль, — органи законодавчої та виконавчої влади, судові та правоохоронні органи.

До другої групи можна віднести суб’єктів, які здійснюють громадський контроль, серед яких виділяють громадські об’єднання та організації і безпосередньо громадян.

Контролюючі органи можна також класифікувати за такими підставами,

як характер наданих законодавством власних повноважень,

організаційно-правові форми проведення контролю,

юридичні наслідки контролю,

спрямованість контрольної діяльності тощо.

Суб’єкти контрольних проваджень наділені широким колом повноважень контрольного характеру, включаючи право втручання в оперативну діяльність підконтрольного суб’єкта.

Як правило, виділяють чотири групи контрольних повноважень:

1) повноваження щодо здійснення контролю за власною ініціативою у будь-який час у межах своєї компетенції;

2) повноваження давати, за необхідності, відповідним органам і посадовим особам вказівки обов’язкового характеру щодо усунення виявлених порушень та їх наслідків;

3) повноваження з притягнення до відповідальності винних посадових осіб;

4) повноваження щодо опрацювання рекомендацій превентивного характеру.

Узагальнено у структурі контрольних проваджень можна виділити три стадії:

а) інформаційну;

б) аналітичну;

в) стадію коригування.

Метою інформаційної стадії контрольного провадження є одержання інформації про важливі сторони, прояви та якості підконтрольного об’єкта за допомогою різноманітних методів: спостереження, перевірки та обліку об’єктивних фактичних даних про підконтрольний об’єкт. Iнформація слугує засобом існування та ефективності контролю. Можливості її одержання визначаються перш за все всеохоплюючим та універсальним характером контролю.

Другою стадією контрольного провадження виступає аналітична стадія.

Процес контролю включає аналітичний момент, що полягає в обробці первинної інформації, детальній перевірці та аналізі всіх фактів, що розглядаються в їх сукупності, у причинному зв’язку; тим самим створюється база для формування висновку стосовно підконтрольного об’єкта, в якому визначено, якою мірою процеси, що відбуваються в об’єкті, відповідають бажаним моделям і зразкам.

Третя стадія контрольного провадження виходить за межі самого контролю, оскільки пов’язана або з прийняттям рішення, яке приписує усунути виявлені недоліки, або із застосуванням заходів примусового характеру, що також виходить за функціональні межі контролю. Точність у визначенні коригуючої стадії контролю є принципово важливою як з теоретичної, так і з практичної точок зору, оскільки відіграє роль основи правильного вибору та обґрунтування правових заходів і процесуальних форм у відповідній діяльності суб’єктів їх застосування.

Разом з тим, коли суб’єкт, який приймає рішення, застосовує санкції, та суб’єкт контролю збігаються, то цей суб’єкт приймає рішення за результатами контролю в межах своєї компетенції самостійно, не відділяючи для себе одну функцію регулювання від іншої. Однак, якщо прийняття коригуючого рішення виходить за межі компетенції контролюючої особи, то в даному випадку вона повинна обмежитися відповідною апеляцією до уповноваженого на це суб’єкта, наприклад, звернутися до суду. За таких умов не уповноважений на прийняття рішення керівник обмежується класичним контролем.

Поняття коригуючої частини контролю не повинно охоплювати будь-яких правотворчих, виконавчих або юрисдикційних заходів. Воно має бути достатньо вузьким і точним, що передбачає і відповідні методи та форми контролю.

Ф. Котлер, виділяючи інформаційно-аналітичні сторони контролю, визначає його коригуючий вплив як формулювання висновку, «що треба зробити для виправлення становища», обмежуючи цим висновком предмет контролю.

Таким чином, можна дійти висновку, що контроль завершується не формуванням і прийняттям регулюючого рішення щодо виправлення, удосконалення або покарання. Кінцева мета контролю — формулювання пропозицій, вимог, іноді обов’язкових до розгляду, а не до виконання, щодо вжиття заходів з усунення виявлених відхилень від норм, які за своєю функціональною природою можуть бути самими різноманітними.

2. Повноваження суб’єктів публічної адміністрації по здійсненню контрольно-наглядової діяльності.

До суб’єктів публічної адміністрації по здійсненню контрольно-наглядової діяльності можна віднести: органи законодавчої та виконавчої влади, судові та правоохоронні органи.

Розглянемо їх повноваження:

Законодавчим органом є Верховна Рада України яка здійснює в межах власної компетенції щодо будь-яких об’єктів контролю, за винятком судів та правоохоронних органів при провадженні ними оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства, здійснення правосуддя за окремими категоріями справ.

Щодо таких об’єктів здійснюється непрямий (опосередкований) парламентський контроль, зокрема щодо Конституційного суду України — при призначенні шести суддів Конституційного суду, щодо судів загальної юрисдикції — при обранні суддів на посади безстроково, наданні згоди на арешт або затримання судді, призначенні трьох членів до складу Вищої ради юстиції і т. ін.

Непрямий парламентський контроль Верховна рада здійснює також і щодо діяльності президента України, зокрема при:

заслуховуванні щорічних та позачергових послань президента про внутрішнє і зовнішнє становище України і затвердженні рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків та міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених держбюджетом, здійсненні контролю за їх використанням;

схваленні рішень глави держави про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних сил України в іншу державу або про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;

затвердженні Указів президента України про введення воєнного або надзвичайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголшення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації;

обговоренні подання президента України про оголошення війни і укладення миру, рішення президента України про використання Збройних сил України та інших військових формувань;

наданні згоди на обов’язковість міжнародних договорів та денонсації міжнародних договорів України;

прийнятті рішення про направлення до президента України запиту на вимогу народного депутата, групи народних депутатів чи комітету Верховної ради України;

здійсненні процедури усунення президента України з поста в порядку імпічменту. Прямий (безпосередній) парламентський контроль Верховна рада України здійснює щодо:

забезпечення конституційних прав, свобод та обов’язків людини і громадянина;

діяльності Кабінету Міністрів України, генерального прокурора України, інших державних органів та посадових осіб, які обираються, призначаються чи затверджуються Верховною радою України або на призначення яких потрібна її згода;

фінансово-економічної діяльності держави. Парламентський контроль за забезпеченням прав, свобод та обов’язків людини і громадянина здійснюється Верховною радою України через Уповноваженого Верховної ради з прав людини. парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України здійснюється при розгляді та прийнятті рішення щодо схвалення програми діяльності Уряду, затвердженні загальнодержавних про­грам економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку та охорони довкілля, підготовку і виконання яких здійснює Кабінет Міністрів, призначення за поданням прези­дента прем’єр-міністра України та за поданням останнього членів Кабінету Міністрів (за винятком тих, що призначаються за поданням глави держави), звітуванні членів Кабінету Міністрів за свою діяльність, розгляді питання про відповідальність Уряду, розгляді та прийнятті підготовленого Урядом проекту закону про держбюджет та розгляду звіту Уряду про його виконання тощо.

Парламентський контроль за фінансово-економічною діяльністю держави здійснюється Верховною радою на всіх стадіях бюджетного процесу та через рахункову палату, а також при наданні згоди на призначення главою держави голови Національного банку, при призначенні за поданням прем’єр-міністра України голови антимонопольного комітету, голови Фонду державного майна, звільнення зазначених осіб з посад, призначенні половини складу ради Національного банку тощо.

Здійснення Верховною радою парламентського контролю забезпечується діяльністю парламентських профільних комітетів, а також тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій. спеціалізованими ж органами парламентського контролю є Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та рахункова палата України.

Контрольно-наглядова діяльність органів виконавчої влади здійснюється відповідно з особливостями та конкретним змістом їх управлінської діяльності та спрямована на конкретний результат і шляхи його досягнення, усунення та урахування перешкод при реалізації владних повноважень.

Реалізуючи функції публічного управління, контроль призначений для оцінки відповідності їх здійснення завданням, що стоять перед конкретним органом влади. За допомогою контролю суб’єкт управління отримує інформацію про результати діяльності об’єкта управління, а також про ті помилки та зміни ситуації, що можуть призвести до невиконання поставлених завдань або отримання небажаних результатів.

Виходячи з цього, контроль у публічному управлінні повинен сприяти виконанню завдань, покладених на органи виконавчої влади та їх чіткому функціонуванню, забезпечувати прозорість їх управлінської діяльності, підвищенню відповідальності владного органу перед громадянами за свої рішення, шляхи їх реалізації та отримані результати.

Контроль має не лише виявити, але й попередити недоліки в роботі, знайти нові резерви та можливості для розв’язання кризових ситуацій. Слід мати на увазі, що рівень відповідальності працівників органу виконавчої влади перед громадянами значною мірою залежить саме від контролю в публічному управлінні.

Контроль у сфері публічного управління тією чи іншою мірою здійснюють усі органи виконавчої влади. Проте зміст контрольної діяльності, обсяг, форми та методи і власне призначення мають у різних суб’єктів значні відмінності. Так, для одних органів влади контроль є основною діяльністю, для інших – елементом при виконанні основної функції. Виходячи з цього, контроль у сфері управління здійснюється як спеціальними органами контролю, так і органами загальної компетенції.

За роки незалежності в Україні в цілому сформовано розгалужену систему контролю в публічному управлінні. Але сьогодні не можна говорити про своєчасність, ефективність та якість його здійснення в органах виконавчої влади.

Серед основних проблем контролю в публічному управлінні, в тому числі в органах виконавчої влади, слід визначити такі:

неадекватність наявної системи контролю в публічному управлінні України сучасним вимогам до діяльності органів виконавчої влади;

відсутність у країні єдиного центру системи контролю в публічному управлінні, який би забезпечував сталий розвиток усієї системи контролю в публічному управлінні та її скоординованість;

розпорошеність контрольних функцій між органами державного управління;

недосконала нормативно-правова база;

відсутність механізму оцінювання якості виконання покладених на органи виконавчої влади завдань і побудованої на зарубіжному досвіді інформаційно-аналітичної системи обліку доручень та контролю за їх виконанням;

неефективний механізм забезпечення незалежності контрольних органів;

відсутність науково обґрунтованих прогнозів щодо розвитку системи державного контролю.

Практика свідчить, що однією з головних причин невиконання або несвоєчасного виконання нормативних документів є низький рівень організації взаємодії органів виконавчої влади – співвиконавців при виконанні відповідних завдань.

Наявний також формальний підхід до здійснення функціональних обстежень діяльності органів виконавчої влади, наслідком чого їх результати істотно не впливають на підвищення ефективності діяльності владних структур.

Окрім того, нечітке окреслення завдань і функцій органів контролю, недостатня визначеність механізмів їх взаємодії перешкоджає перетворенню державного управління на систему, орієнтовану на людину. В Україні функції контролю розподілені поміж кількома десятками органів державного управління з різним правовим статусом і різними повноваженнями, які іноді мають тенденцію до дублювання.

Здійсненням контролю в органах виконавчої влади займаються відділи контролю або визначені працівники загальних відділів місцевих державних адміністрацій. Проте необхідно константувати, що діюча система контролю в цих органах влади зводиться в основному до відслідковування термінів виконання встановлених завдань. Хоча, при здійсненні контрольної функції органи виконавчої влади контроль повинен мати, насампереед, інформаційно-аналітичний характер. Для вирішення цієї проблеми треба виходити не лише від строків виконання, а й здійснювати контроль за якістю виконання.

З метою підвищення ефективності контрольної діяльності в цьому процесі повинні бути задіяні всі учасники державно-управлінського процесу: особливо керівники структурних підрозділів органів влади, а не лише посадові особи, яким це визначено у функціональних обов’язках.

Можна стверджувати, що в країні в цілому нормативно не визначена структура системи органів державного контролю у сфері виконавчої влади. Існують лише окремі системи таких органів з надвідомчими та відомчими повноваженнями, проте плідна співпраця між ними майже відсутня. Органи контролю не мають єдиного організаційного центру, до повноважень якого входило б здійснення координації та регулятивного впливу на органи контролю в системі виконавчої влади.

Не є поодинокими факти перевищення повноважень органами виконавчої влади, їх втручання в діяльність інших структур, невиконання управлінських рішень і порушення чинного законодавства. Причиною такого становища є відсутність чіткої структури контрольних органів, які могли б відігравати регулятивну роль, причому не лише надавати інформацію про певний стан, а й попереджувати і припиняти неправомірні дії та застосовувати до об’єктів контролю та їх посадовців відповідні заходи.

Тому необхідне формування цілісної системи органів контролю у сфері виконавчої влади.

Контроль в органах виконавчої влади не має зводитися лише до перевірки отриманого результату, необхідно також враховувати і якість виконання, своєчасне виявлення проблем та об’єднання зусиль на коригуванні ситуації, застосування заходів щодо забезпечення виконання поставлених завдань. Акцент до контролю у сфері виконавчої влади зумовлений характером діяльності її органів та посадових осіб, потребою в постійному зворотному зв’язку з господарюючими суб’єктами, населенням.

Здійснюючи контроль, органи виконавчої влади повинні звернути особливу увагу на своєчасність та кість надання громадянам управлінських послуг і здійснення контролю за захистом їх прав і свобод.

Враховуючи зростання вимог до якості діяльності державних службовцв, які безпосередньо займаються питаннями контролю в органах влади, бажано було б не рідше одного разу на два роки здійснювати підвищення кваліфікації керівників відділів контролю місцевих державних адміністрацій на тематичних семінарах і тренінгах у регіональних інститутах державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, обласних центрах перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.

Здійснення контролю в публічному управлінні значною мірою залежить від чинної законодавчої та нормативної бази з окреслених питань.

Нормативно-правову базу здійснення контролю в органах виконавчої влади складають такі документи:

Конституція України, яка визначає основні принципи діяльності всіх органів державного управління, закони України “Про державну службу”, “Про місцеві державні адміністрації”, постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ з контролю міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади”, “Про стан виконавської дисципліни в органах виконавчої влади та заходи щодо її зміцнення” [1–3], інші нормативно-правові акти, що визначають систему органів, покликаних здійснювати державний контроль, їх повноваження, права й обов’язки, методи та форми контролю.

Контроль органів судової влади — це основана на законі діяльність судів щодо перевірки правомірності актів і дій органів управління, їх посадових осіб із застосування, за необхідності, правових санкцій.

Система судових органів України встановлена Законом України «Про судоустрій та статус суддів України» від 7 липня 2010 р.

Здійснення судової влади покладено на відповідну систему судів. Кожен з них, незалежно від свого місця в судовій системі, від низового до верховного, вирішує конкретні справи самостійно, керуючись виключно законом і правосвідомістю, тобто є самостійним носієм судової влади. Цим судова влада принципово відрізняється від виконавчої, в системі, якої вищі органи керують нижчими і можуть давати вказівки щодо розв’язання питань, які входять до їх компетенції. Судова система не передбачає подібних відносин між її складовими елементами.

Отже, в межах судової системи створюються оптимальні умови для дійснення неупередженого та ефективного контролю щодо державного управління, а саме контролю за його законністю.

Судовий контроль щодо забезпечення законності державного управління виступає необхідною умовою ефективності юрисдикційної діяльності суду в справах, які пов’язані з перевіркою законності діяльності відповідних органів та посадових осіб.

Оскільки контрольна діяльність суду підпорядкована загальній меті його юрисдикції – розв’язанню певного правового спору і не може здійснюватися поза нею, судовий контроль є юрисдикційним.

Залежно від різновиду судової юрисдикції можна виокремити такі види судового контролю:

1) загальний судовий контроль, або контроль з боку загальних судів під час розгляду кримінальних, цивільних та адміністративних справ;

2) спеціалізований судовий контроль, або контроль з боку спеціалізованих (адміністративних і господарських) судів;

3) конституційний судовий контроль, або контроль з боку Конституційного Суду.

Судовий контроль має й інші різновиди.

Наприклад, можна відокремити прямий судовий контроль від непрямого.

«Прямий контроль передбачає вирішення подальшої долі управлінського акта, законність якого перевіряється судом. Така ситуація можлива у випадку оскарження конкретного індивідуального або нормативного правового акта управління».

«Необхідно зауважити, що під час розгляду справ, пов’язаних з оскарженням правових актів управління, судовий контроль не є, як зазначається в літературі, «завданням», а є необхідним наслідком скарги і функціональним засобом забезпечення захисту прав і свобод суб’єктів правових відносин, які виникають у сфері державного управління.

Непрямий контроль здійснюється, коли оскаржується не безпосередньо акт управління, а дії, які суперечать цьому акту, чи бездіяльність (якщо акт зобов’язує здійснити відповідні дії). В такому випадку правова доля акта управління не вирішується, а лише розв’язується пов’язане з ним спірне питання.

Крім того, непрямий судовий контроль здійснюється у випадку, коли постає питання про законність у державному управлінні, рішення якого впливає на з’ясування сутності справи, що розглядається судом (наприклад, про наявність ознак злочину в діях посадової особи, стягнення збитків тощо)».

Сфери контролюючого впливу судової влади і адміністративних органів відрізняються за різнотипними завданнями, що стоять перед ними. Якщо судовий контроль – це складова частина відправлення правосуддя в суді, то адміністративний контроль – функція управління.

Сфера, яка контролюється судом, обмежується питаннями законності діяльності органів державного управління.

Контроль як управлінська функція спрямований передусім на спостереження за «відповідністю діяльності підконтрольного об’єкта тим приписам, які він (об’єкт) отримав від керівної ланки (органу, посадової особи)».

У зв’язку із цим адміністративний контроль може бути як внутрішнім, так і зовнішнім, а судовий контроль завжди зовнішній.

Зовнішній характер судового контролю обумовлюється специфічним незалежним статусом представників судової влади, у зв’язку з чим суди поширюють свій контроль на непідлеглі їм органи.

Для судового контролю забезпечення ефективності державного управління не є метою, а виступає як побічний напрямок діяльності. Цей вид контролю полягає, насамперед, у забезпеченні законності в державному управлінні, а також дотримання прав громадян та інших суб’єктів правовідносин, охорона яких здійснюється судовою владою

Отже, судовий контроль, забезпечуючи законність державного управління, спрямований на такі важливі цілі, як захист прав і свобод громадян та процесуальне забезпечення розгляду справи.

Судовий контроль за діяльністю державних і місцевих влад пов’язаний, перш за все, із забезпеченням конституційного права людини і громадянина на державний захист його прав і свобод, у тому числі на судовий захист.

Чинним законодавством України введений в дію принцип загальності оскарження - що означає принципову можливість судового оскарження будь-якого індивідуального адміністративного акту.

Кодекс адміністративного судочинства України визначає єдиний механізм судового захисту для всіх без виключення громадян України, іноземців та осіб без громадянства тощо.

Закон наділяє громадянина правом звертатись із скаргою на дії (рішення), що порушують його права, і свободи або безпосередньо до суду, або у вищестоящу в порядку підлеглості інстанцію, тобто передбачає можливість вибору первинної дороги оскарження.

Можливість безпосередньо звертатися до суду значно полегшує дорогу громадянинові до судового захисту.

У юридичній літературі неодноразово обговорювалося питання про те, як далеко повинні поширюватися кордони судового контролю за актом управління, а конкретно – чи признається за судом право контролювати лише законність або також доцільність акту управління. З цього питання переважає думка, що суд не повинен мати права контролювати причини і підстави (окрім юридичних), на яких засновано рішення. Таке право суду означало б «вторгнення» в здійснення органом виконавчої влади наданих йому законом повноважень.

Для суду є важливими наступні моменти:

1) чи виданий акт компетентним органом і у відповідній формі;

2) чи дотримані матеріально-правові і процесуальні норми;

3) чи відповідає акт меті, яку переслідує закон;

4) що саме суперечить матеріальному праву рішенні органу влади, що оскаржується.

Безумовно, рішення суду повинне містити лише висновок про законність дій і рішень що оскаржуються, і про необхідність їх відміни в разі обґрунтованості скарги. Суд лише залишає акт, що оскаржується в силі або визнає його недійсним і зобов’язує орган, посадову особу задовольнити вимоги громадянина, вирішивши питання за суттю.

Таким чином, нині створений певний механізм судового контролю за органами виконавчої влади і їх посадовими особами з метою захисту прав і свобод громадян. В той же час слід зазначити, що цей інститут судового контролю потребує чіткішого правового регулювання, особливо в частині встановлення специфічних процесуальних правил розгляду справ, які виходять з адміністративно-правових стосунків.

Адміністративна юстиція як юридична форма вирішення адміністративно-правових суперечок завжди пов’язана з правовою оцінкою законності актів і дій того або іншого органу державної адміністрації, органу місцевого самоврядування, державного або муніципального службовця - посадової особи.

Судовий контроль щодо реалізації прав громадян в галузі державного управління є особливим видом діяльності судів різних юрисдикцій, який полягає у прямій або опосередкованій перевірці правомірності державно-управлінських рішень, який складає сутність справи або супроводжує розгляд і розв’язання окремих правових спорів і наслідком якого можуть бути відновлення порушеного режиму законності, забезпечення охорони суспільних відносин та поновлення порушених прав суб’єктів різноманітних правовідносин, які виникають у державі.

Основний зміст судового контролю як способу забезпечення законності полягає у правовій оцінці, яку дає суд діям і рішенням органів державного управління та їх посадових осіб. Якщо при цьому встановлюються порушення законності, то судовий орган вживає відповідних заходів і притягує винних до відповідальності.

Правоохоронні органи - органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, органи охорони державного кордону, органи доходів і зборів, органи і установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державного фінансового контролю, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції.

Правоохоронна діяльність визначається правоохоронною функцією держави, здійснюється в рамках правоохоронних відносин, повинна відповідати їх принципам.

Державно-владна діяльність правоохоронних органів виражається в тому, що вони як частина механізму держави мають компетенцію розглядати різного роду юридичних справ і спираються на можливість застосування державного примусу.

Правоохоронна діяльність за своєю структурою поділяється на:

• запобігання виникненню умов і причин суспільне небезпечного явища;

• припинення процесу їх розвитку;

• ліквідацію наслідків.

Прокуратура — специфічний орган державного управління, наділений правоохоронними і контрольно-наглядовими функціями.

На прокуратуру України покладаються завдання:

— підтримання державного обвинувачення в суді;

- представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

- нагляд за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

- нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Прокуратура України здійснює нагляд за додержанням законів у діяльності Служби безпеки України та органів внутрішніх справ (центральний орган -- Міністерство внутрішніх справ України).

Відповідно до Конституції України розроблена Концепція реформування прокуратури. Конституція залишає за прокуратурою функції:

— підтримання державного обвинувачення і представництво інтересів громадянина і держави в суді;

— нагляд за оперативно-розшуковою діяльністю, слідством, дізнанням, додержанням кримінально-виконавчого законодавства.

Служба безпеки України — державний правоохоронний орган спеціального призначення. Його завдання — захист незалежності України, її конституційного ладу, територіальної цілісності та обороноздатності від розвідувально-підривної діяльності служб іноземних держав, а усередині країни — від підривної діяльності з боку злочинних організацій, груп людей або навіть окремих осіб; боротьба з організованою злочинністю, мафією, корупцією, що створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

Служба безпеки України – це державний правоохоронний орган спеціального призначення, що забезпечує державну безпеку України. На СБУ законом покладено завдання захисту державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного й оборонного потенціалу України, законних інтересів держави і прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, зазіхань з боку окремих організацій, груп і осіб До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України. Діяльність СБУ, її органів і співробітників грунтується на засадах законності, поваги до прав і гідності особи, позапартійності та відповідальності пере народом України. В оперативно-службовій діяльності СБУ дотримується принципів поєднання єдиноначальності та колегіальності, гласності та конспірації (ст7 Закону “ Про СБУ”). Ст. 6 Закону України “ Про СБУ” вказує і розкриває зміст ще одного принципу, а саме деполітизації СБУ, її органів та співробітників. СБУ взаємодіє з державними органами, підприємствами, установами та організаціями та посадовими особами, які сприяють виконанню покладених на неї завдань. Громадяни України та їх об’єднання, інші особи сприяють законній діяльності СБУ на добровільних засадах.

Систему СБУ складають Центральне управління СБУ, підпорядковані йому регіональні органи, СБ АРК, органи військової контррозвідки, військові формування а також навчальні, науково-дослідні та інші заклади СБУ. Організаційна структура СБУ визначається Президентом України. Центральне управління СБУ відповідає за стан державної безпеки, координує і контролює діяльність інших органів СБУ. До складу входять апарат Голови СБУ та функціональні підрозділи: розвідки, контррозвідки, військової контррозвідки, захисту національної державності, боротьби з корупцією та організованою злочинною діяльністю, інформаційно-аналітичний, оперативно-технічний, оперативного документування, слідчий, урядового зв’язку, по роботі з особовим складом, адміністративно-господарський, фінансовий, військово-медичний та інші. З метою ефективного виконання своїх завдань СБУ створюється її регіональні органи: обласні управління СБУ, їх міжрайонні, районні та міські підрозділи, розміщення і територіальна компетенція яких можуть не збігатися з адміністративно-територіальним поділом України. Органи і підрозділи СБУ можуть створюватися на окремих державних стратегічних об’єктах і територіях, у військових формуваннях, виходячи з інтересів державної безпеки. Органи військової контррозвідки створюються для контр розвідувального забезпечення ЗСУ і Прикордонних військ та інших військових формувань, дислокованих на території України. Центральне управління СБУ видає в межах своїх повноважень накази, розпорядження, інструкції, дає вказівки, обов’язкові для виконання в системі СБУ. Зазначені акти не підлягають виконанню, якщо в них встановлюються не передбачені законодавством додаткові повноваження СБУ або антиконституційні обмеження прав та свобод громадян. У межах своєї компетенції Центральне управління СБУ вносить Президенту України пропозиції про видання актів з питань збереження державної таємниці, обов’язкових для виконання органами державного управління, підприємствами, установами, організаціями і громадянами. Керівництво всією діяльністю СБУ здійснює Голова СБУ. Він несе персональну відповідальність за виконання завдань, покладених на СБУ. Голова СБУ призначається Президентом України. У СБУ створюється колегіальний дорадчий орган – колегія, яка визначає шляхи виконання завдань СБУ, приймає рішення з основних питань і проблем оперативно-службової діяльності та роботи з кадрами. Кадри СБУ становлять: співробітники-військовослужбовці, працівники, які працюють за трудовим договором, а також військовослужбовці строкової військової служби До органів СБУ приймаються на конкурсній, добровільній і договірній основі громадяни України, здатні за діловими і моральними якостями, освітнім рівнем і станом здоров’я ефективно виконувати службові обов’язки. Повноваження СБУ – це передбачені законом “ Про СБУ” її права та обов’язки (ст. ст. 24, 25 Закону).

Найчисленніша ланка правоохоронних органів — органи МВС України Права та обов’язки міліції (ст.ст.10,11Закону “ Про міліцію”). Всі обов’язки міліції можна умовно розділити на три групи: 1) обов’язки, пов’язані з охороною громадського порядку, охороною майна організацій і фізичних осіб, а також з охороною і захистом прав та свобод людини і громадянина. Наприклад це такі обов’язки міліції як: забезпечення безпеки дорожнього руху; надання відповідно до чинного законодавства дозволу на придбання, носіння і перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів і речовин, збереження і використання яких передбачено спеціальними правилами; повідомляти відповідним державним органам і громадським об’єднанням про аварії, пожежі, катастрофи, стихійні лиха та інші надзвичайні ситуації; охорона на договірних засадах майна фізичних та юридичних осіб; виявляти і повідомляти установам охорони здоров’я про осіб, що становлять групу ризику захворювання на СНІД; забезпечувати безпеку осіб, узятих під захист у порядку, передбаченому чинним законодавством тощо. 2) обов’язки, спрямовані на боротьбу зі злочинністю, а також процесуальні обов’язки міліції у провадженні по справах про адміністративні правопорушення та кримінальному процесі, розслідуванні злочинів. Зокрема, виявляти, припиняти і розкривати злочини, а також застосовувати з цією метою оперативно-розшукові заходи, передбачені законодавством; приймати і реєструвати заяви та повідомлення про злочини й адміністративні правопорушення; здійснювати досудову підготовку матеріалів відповідно до протокольної форми, проводити дізнання та досудове слідство в межах, передбачених законодавством; розшукувати осіб, які ухиляються від відбування кримінального покарання, слідства і суду; проводити криміналістичні дослідження; конвоювати і охороняти затриманих і узятих під варту осіб; здійснювати привід громадян у відповідні державні органи;

3). Контрольно-наглядові обов’язки та обов’язки у сфері профілактики правопорушень:

- виявляти причини та умови, які сприяють скоєнню правопорушень та вживати заходів до їх усунення;

- проводити профілактичної роботи серед осіб, схильних до здійснення правопорушень і здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі;

- участь у правовому вихованні населення;

- контроль за дотриманням громадянами і посадовими особами встановлених законодавством правил паспортної системи, в’їзду, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію іноземців та осіб без громадянства;

- здійснення контролю за утриманням у належному технічному стані доріг, вулиць, площ тощо. Права міліції також можна умовно поділити на три групи:

1) права міліції у сфері профілактики правопорушень, серед яких особливе місце займають права адміністративно-попереджувального характеру, до яких належать заходи примусового впливу, застосовувані з метою попередження можливих правопорушень і шкідливих для життя громадян, суспільства та держави наслідків;

2) права міліції у сфері реалізації запобіжних заходів, передбачених адміністративним та кримінально-процесуальним законодавством;

3) права процесуально-забезпечувального характеру, пов’язані із притягненням правопорушників до юридичної відповідальності.

До недержавних правоохоронних органів належать адвокатури, адвокатські компанії, недержавні розшукові, охоронні і деякі інші установи відповідного призначення. Недержавні організації створюються для охорони приватних, групових інтересів, а не для охорони публічних інтересів. У цьому полягає їхня відмінність. Проте всі вони покликані служити інтересам особи та суспільства.

Важливою ланкою контрольно-наглядових органів держави є державні інспекції (адміністрації).

Державні служби (інспекції, адміністрації) — санітарні, податкові, протипожежні та ін. — спеціальні державні органи. Вони покликані здійснювати функції контролю і нагляду за дотриманням підприємствами, організаціями, установами, посадовими особами і громадянами окремих установлених відповідними правовими актами.

3. Провадження по здійсненню нагляду органами прокуратури.

Особливе місце в системі суб'єктів адміністративного процесу займає прокурор.

Загальновизнано, що забезпечення законності — найважливіша сфера практичного функціонування правової системи держави. Актуальність цієї задачі в першу чергу обумовлена необхідністю подальшого розвитку процесу побудови в Україні правової держави.

Одним з найважливіших факторів у цьому плані є вдосконалення діяльності органів прокуратури як найважливішого інструменту підтримки режиму законності, охорони та захисту прав та свобод громадян.

Адміністративний процес являє собою сферу, у рамках якої громадянин найбільше часто, практично щодня, зіштовхується з необхідністю вступати у взаємини з різними державними структурами, причому такого роду взаємини носять правовий характер, тобто ґрунтуються на вимогах закону. Більш того, в основі названих взаємин лежить, як правило, можливість реалізації конституційних прав та свобод громадян.

З іншого боку, основним призначенням прокурорського нагляду в правовій державі повинно стати забезпечення точного та однакового виконання вимог Конституції, а також інших, законів. От чому питання про права та свободи громадян в адміністративному процесі в значній мірі пов'язані з проблемами здійснення прокурорського нагляду.

Розглянемо докладніше роль прокуратури в різних адміністративних провадженнях.

Найбільше повно регламентовано законодавством участь в провадженні по справах про адміністративні правопорушення прокурора, що виступає в якості одного з важливих суб'єктів зазначеного провадження.

Прокурорський нагляд за дотриманням законів в провадженнях по справах про адміністративні правопорушення необхідно здійснювати на всіх його стадіях.

На стадії порушення провадження прокурору надано право порушувати провадження по справах за допомогою винесення мотивованої постанови. Такого роду постанови виноситься на підставі встановлення прокурором факту правопорушення, за яке законодавством передбачена відповідна відповідальність. Воно є актом прокурорського реагування на виявлене порушення закону, та поряд з цим протоколом про адміністративне правопорушення його слід розглядати як основний процесуальний документ на даній стадії провадження.

Наглядова діяльність прокурора на стадії порушення справи про адміністративне правопорушення не обмежується винесенням постанови про порушення провадження по справі. Прокурор вправі знайомитися з матеріалами справи до розгляду їхніми уповноваженими на те органами, перевіряти законність дій осіб, що мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення. Таку практику слід визнати доцільною. Від того, наскільки правильно, відповідно до вимог закону складений протокол про правопорушення, найчастіше залежить весь процес провадження по справі. Немаловажну роль при цьому грає дотримання адміністративно-процесуальних норм. Як показує практика, прокурорський нагляд на даній стадії провадження являє собою діючий засіб підтримки режиму законності, охорони прав громадян. Прокурор не тільки виявляє порушення вимог закону (до числа найбільш розповсюджених порушень слід віднести складання протоколів особами, не уповноваженими на те законом, невідображені в протоколі самої істини правопорушення, ненадання особі, у відношенні якої протокол складений, можливості викласти свою позицію стосовно до даної ситуації), але і має можливість реального правового реагування на кожне з них.

З погляду охорони прав громадян дуже важливим представляється і здійснення прокурорського нагляду за законністю застосування заходів забезпечення провадження по справах про адміністративні правопорушення — адміністративного затримання особи, особистого огляду та вилучення речей і документів. Це обумовлено тою обставиною, що дані заходи торкаються важливих конституційних прав громадян, зокрема право на свободу особисту недоторканність, право власності. Прокурор у цьому випадку повинний не тільки реагувати на скарги громадян, але і самостійно виявляти порушення в цій сфері.

На стадії розгляду справи прокурор вправі брати участь при його розгляді. При цьому він може заявляти клопотання, давати висновки з питань, що виникають під час розгляду справи. Активна діяльність прокурора в цьому випадку являє собою важливий фактор охорони прав громадян, що виступають як учасники провадження.

Характеристика ролі прокурорського нагляду в провадженнях по справах про адміністративні правопорушення буде неповною без зазначення на необхідність такого нагляду на стадії виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

Перш за все це торкається виконання такого виду стягнень, як адміністративний арешт. Нагляд прокурора за виконанням постанов про застосування адміністративного арешту набуває особливого значення, оскільки навіть короткочасне позбавлення волі завдає особі великих моральних страждань. Специфічність цього адміністративного стягнення значною мірою визначає необхідністю оперативного розгляду справ даної категорії. Деякою мірою необхідність оперативного розгляду справ обумовлена також вимогами закону про тривалість адміністративного затримання, що практично завжди передує розгляду справи, Інтереси охорони та захисту прав громадян вимагають особливої уваги прокурора до питань дотримання термінів розгляду справ такого роду, ретельного виконання правил тримання громадян у спеціально встановлених місцях.

Поза поля зору прокурора не повинні залишатися питання, пов'язані з виконанням інших видів адміністративних стягнень. Зокрема, це стосується виконання постанов про накладення штрафу. Як відомо, значна кількість таких постанов залишаються невиконаними. У ряді випадків це обумовлено тою обставиною, що при накладенні стягнення не враховується майнове положення порушника. З іншого боку, невиконання постанови є наслідком несумлінного виконання своїх обов'язків відповідними посадовими особами.

І в тому, і в іншому випадку прокурорський нагляд є чинником, що може істотно вплинути на поліпшення справ у цій сфері, сприяти досягненню цілей провадження по справах про адміністративні правопорушення.

Специфіка адміністративного процесу, різноманіття аспектів постійних взаємин громадян з органами держави, різними установами та організаціями визначають необхідність наглядової діяльності прокуратури в провадженнях по зверненнях громадян. Як відомо, численні порушення адміністративно-процесуальних норм у цій сфері, з одного боку, породжують у суспільстві правовий нігілізм і як наслідок — байдужність та соціальну апатія. З іншого боку, недостатній рівень реагування держави на наявні порушення закону стає причиною появи в окремих посадових осіб почуття безкарності, до службовця благодатним ґрунтом для розвитку корупції. У результаті виконання службових обов'язків (видача довідки, підготовка відповідних документів, оформлення необхідної за законом допомоги) перетворюється у свого роду кормушку для чиновників різного рівня, а переконані у своїй безправності громадяни змушені приймати нав'язані їм умови. У цьому плані прокурорський нагляд покликаний стати могутнім засобом укріплення законності.

Необхідний нагляд прокуратури і за законністю правових актів органів влади та управління, різного рівня керівників. Щорічно по поданнях прокурорів скасовуються сотні незаконних правових актів — різного роду інструкції, накази, рішення, розпорядження, видані органами виконавчої влади, керівниками різного рівня.

Таким чином, прокурорський нагляд був і залишається найважливішою гарантією охорони прав громадян, підтримки режиму законності в державі.

У правовій державі, де всім громадянам повинні бути гарантовані самі широкі права та свободи, прокурорський нагляд поряд з іншими юридичними гарантіями доповнює і підкріпляє загальну систему гарантій прав та свобод людини і громадянина

У ст. 19 Закону України «Про прокуратуру» говориться, що при здійсненні нагляду за виконанням законів прокурори не повинні підмінювати органи відомчого управління та контролю. Дійсно, маючи інформацію про пор

Date: 2015-07-24; view: 929; Нарушение авторских прав