Межхозяйственное (территориальное) и внутрихозяйственное землеустройство

Эти формы территориального планирования были определяющими в организации землепользования колхозов и совхозов до прекращения функционирования государственной землеустроительной службы в начале нового века. В современном учебнике по землеустройству (С.Н.Волков, Землеустройство. Теоретические основы землеустройства. Том 1 – М.: Колос, 2001 – 496 с.) межхозяйственное землеустройство определяется как комплекс мероприятий по образованию новых, упорядочиванию и изменению существующих землевладений и землепользований, специальных фондов земель, установлению границ и режима использования земель административно-территориальных и других особых формирований (природоохранного, рекреационного, заповедного, историко-культурного назначения и др.), а также отводу земель в натуре (на местности).

Иными словами, межхозяйственное землеустройство включает:

а) составление проектов образования новых, упорядочения и изменения существующих сельскохозяйственных и несельскохозяйственных землевладений и землепользований с устранением неудобств в расположении земель, а также организации специальных фондов земель и размещения территориальных зон;

б) отвод на основе проектов земельных участков в натуре с оформлением землеустроительных дел;

в) подготовку информации для оформления документов на право собственности на землю и или удостоверяющих право землевладения и землепользования.

Внутрихозяйственное землеустройство определяется как комплекс мероприятий по организации рационального использования и охраны земли и связанных с ней средств производства в конкретных сельскохозяйственных предприятиях, осуществляемый на основе про­екта.

Состав, содержание и полнота проектных работ по внутрихо­зяйственному землеустройству определяются конкретными при­родными, экономическими и социальными условиями, степенью устроенности территории и освоенности ранее разработанных проектов, а также формой землевладения (землепользования) и хозяйствования. В зависимости от этого составляются комплекс­ные проекты внутрихозяйственного землеустройства, проводятся их корректировка и совершенствование, разрабатываются реко­мендации по наиболее острым проблемам.

В практике проектирования сложилась определенная система решения задач внутрихозяйственного землеустройства. Она состо­ит из ряда взаимосвязанных частей и элементов, которые в сово­купности позволяют организовать рациональное использование земли на сельскохозяйственном предприятии. В соответствии с этой системой проект внутрихозяйственного землеустройства со­стоит из семи следующих частей.

1. Размещение производственных подразделений и хозяйственных центров. К хозяйственным центрам относятся населенные пункты вместе с рядом расположенными животноводческими фермами и хозяйственными дворами, имеющими определенное производ­ственное назначение. Хозяйственный центр может быть усадьбой крестьянского хозяйства, центральной усадьбой предприятия или центром его производственного подразделения. Производственные подразделения — это бригады, производственные участки, отделе­ния, внутрихозяйственные кооперативы, участки арендаторов, лиц, объединивших свои земельные доли, подрядных подразделе­ний и т.д.; их земельные массивы имеют определенные площади и границы. Участки, на которых расположены животноводческие фермы, хозяйственные дворы, перерабатывающие и иные цехи, называют производственным центром хозяйства.

2. Размещение внутрихозяйственных (магистральных) дорог, во­дохозяйственных и других общехозяйственных инженерных сооруже­ний и объектов общехозяйственного назначения. К магистральным внутрихозяйственным относятся дороги, соединяющие централь­ные усадьбы с производственными подразделениями и другими населенными пунктами, автомобильными дорогами общего пользования, железнодорожными станциями, а также соединяю­щие подразделения между собой. Инженерные сооружения – это общехозяйственные объекты инженерного оборудования террито­рии: мелиоративные, агролесомелиоративные, водохозяйствен­ные, противоэрозионные, площадки для обслуживания автомоби­лей и т. д.

3. Организация угодий и севооборотов предполагает установле­ние состава и соотношения (структуры) угодий, режима и условий их использования; обоснование трансформации, улучшения и размещения угодий; организацию системы севооборотов (опреде­ление типов, видов, числа, размеров и размещения севооборотов и внесевооборотных участков).

4. Устройство территории севооборотов включает проектирова­ние размещения полезащитных лесных полос, полевых дорог, по­левых станов, источников полевого водоснабжения.

5. Устройство территории плодово-ягодных насаждений заклю­чается в размещении пород и сортов многолетних насаждений, кварталов, бригадных участков, клеток, дорог, защитных лесных насаждений, подсобных хозяйственных центров, водных источни­ков, плодовых и виноградных питомников.

6. Устройство территории пастбищ состоит в проектировании закрепления пастбищ за животноводческими фермами, организа­ции пастбищеоборотов, размещении гуртовых и отарных участ­ков, загонов очередного стравливания, летних лагерей, водных ис­точников и водопойных пунктов, скотопрогонов.

7. Устройство территории сенокосов - в этой части проекта осуществляется организация сенокосов, производится размеще­ние сенокосооборотных и бригадных участков, полевых станов, дорог, водных источников.

Содержание проекта для конкретного сельскохозяйственного предприятия зависит, с одной стороны, от его организационно-производственной структуры, с другой — от зоны расположения хозяйства, природных условий, количества и качества земли. Так, в хозяйстве могут существовать различные производственные подразделения (бригады, звенья и другие коллективы), но их может и не быть, соответственно могут отсутствовать или быть представленными только частично перечисленные выше части и элементы проекта.

Как межхозяйственное (территориальное) землеустройство, так и внутрихозяйственное не были ландшафтными, но они играли важную роль в землепользовании страны, учитывая тем более большие размеры сельскохозяйственных предприятий с разнообразными природными условиями. В период освоения зональных систем земледелия в 1980-х годах проекты внутрихозяйственного землеустройства стали полнее учитывать экологическое разнообразие территории в связи с ландшафтной дифференциацией систем земледелия. В целом же землеустройство находилось в тисках жесткой государственной политики Оно было направлено на обслуживание колхозно-совхозной системы в режиме директивного планирования производства. Оно замыкалось в основном на решении определенных организационно-экономических вопросов, игнорируя по сути дела спектр агрохимических проблем, не имеющих серьезного научного обеспечения. По мнению М.И.Лопырева (1989), в настоящее время “развитой комплексной науки о земельном устройстве мы не имеем. Есть лишь более или менее разработанная научная ветвь по организации и экономике землеустройства и землепользования… Тупики землеустроительной науки просматриваются все острее…” Можно долго перечислять несуразности традиционного землеустроительного проектирования (ликвидация мелких населенных пунктов, создание укрупненных севооборотов, огромные размеры полей, проектирование производственных участков без учета рельефа, закладка лесополос по границам клеток прямоугольников вдоль склонов и т.п.). Все это не стоит целиком списывать на диктат системы, тоталитаризм и т.п. Причины кроются также в запущенности землеустроительной науки, легковесном отношении к землеустроительной подготовке специалистов сельского хозяйства (например, в Московской с.-х. академии им. К.А.Тимирязева традиционно не было курса землеустройства), консерватизме и монополизме системы “Росгипрозем”, особенно ее метрополии, превратившей внутрихозяйственное землеустройство в бездумное тиражирование шаблонов. Крайне огрубленный подход к оценке территории сдерживал развитие землеоценочных работ, практического почвоведения, ограниченно использовались его возможности.

Один из парадоксов землеустройства – слабая связь с земледелием. В Россельхозакадемии секция землеустройства относится к отделению экономики и крайне слабо взаимодействует с отделениями земледелия. В последние годы вслед за работами М.И.Лопырева наметился “прорыв” к адаптивно-ландшафтному земледелию, который уже нашел отражение в учебных пособиях по землеустройству А.А.Варламова, С.Н.Волкова. Авторы своими путями идут к агроэкологической оценке земель, их типизации, группировке, выделению агроэкологически однотипных территорий для формирования устойчивых агроэкосистем, агроэкологической оценке сельскохозяйственных культур, проходя порою мимо уже найденных более эффективных решений. Так или иначе в стране появились реальные научные предпосылки для упорядочения землевладения и землепользования и выхода из крайне неблагополучной ситуации.

Старые противоречия организации территории обострились новыми издержками земельного реформирования. Как известно, реформирование сельскохозяйственных предприятий в 1992-1993 гг. проводилось ускоренно и неподготовленно. Государство почти самоустранилось от важнейшей своей функции – землеустройства, которое является главным механизмом в наведении порядка на земле, решения экологических, правовых, социально-экономических, организационно-территориальных задач. В поле зрения государства оказались в основном фискальные и политические цели, перераспределение земельной собственности, земельно-кадастровые действия безотносительно к использованию земель. Финансирование проектно-изыскательских работ по землеустройству практически прекратилось. Прекратилась разработка генеральных схем использования и охраны земельных ресурсов, федеральных и региональных прогнозов и программ, составление схем землеустройства районов, без которых трудно избежать ошибок в предоставлении и изъятии земель. Последствия такого отношения к землеустройству как появление сельскохозяйственных предприятий с необоснованным размером и неопределенной инфраструктурой, не говоря уже о необходимости вписывания их в ландшафт, возникновение чересполосицы, вкрапливания, дальноземья и т.п. вполне предсказуемы и ведут к деградации ландшафтов, особенно эрозии, различным производственным издержкам, социально-экономическим противоречиям и всему тому, что называется хаосом в использовании земель.

Вообще, посягать на крупные земельные преобразования, переход к новому земельному строю с новыми формами хозяйствования, землевладения и землепользования с перераспределением земель без землеустройства – это особый феномен земельной реформы. Казалось бы, именно землеустройство должно было стать главным рычагом государственной земельной политики, управления земельными ресурсами, научно обоснованного перераспределения, использования и охраны земель во избежание всевозможных перекосов. Казалось бы, руководители землеустроительной службы, если они профессионалы, должны были звонить во все колокола, разъясняя государству его ошибки и в случае непринятия их конструктивных предложений уйти в отставку. Правда, Земельным комитетом было организовано издание ежегодного доклада Правительству. Однако в нем не предпринято ни малейшей попытки проанализировать причины экологического неблагополучия страны и дать аргументированные предложения по оптимизации использования земельных ресурсов. Решение этой задачи, включающей сокращение чрезмерной распаханности сельскохозяйственных угодий, трансформацию эродированных и других неблагополучных земель из пашни в сенокосы и пастбища, адаптации земледелия в соответствии с агроэкологической оценкой земель, специализации, формирования оптимальной структуры сельскохозяйственных угодий, севооборотов, мелиорации должно предшествовать формированию свободного рынка земли.

Именно экологические последствия такого рынка при землеустроительной неподготовленности представляют реальную опасность, а не политические страшилки.

Основными целями современного землеустройства являются:

1. Обоснование и реализация государственной политики в организации рационального использования и охраны всех категорий земель независимо от форм собственности на землю.

2. Создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле.

3. Проведение инвентаризации земель и систематическое выявление неиспользуемых, нерационально используемых, используемых не по целевому назначению земель. Обеспечение целевого использования земель. Выявление и консервация деградированных сельскохозяйственных угодий.

4. Создание территориальных условий для рационального функционирования агропромышленного производства.

5. Разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства, а также рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от водной и ветровой эрозии и других видов деградации. Развитие новых подходов к противоэрозионной и мелиоративной организации территории, конструированию агроландшафтов.

6. Проведение землеоценочных работ.

7. Государственный контроль за использованием и охраной земель: подготовка законодательных и нормативных актов, проверка и экспертиза изменения качественного состояния земель, принятие мер по устранению нарушений земельного законодательства.

8. Ведение земельного кадастра (регистрация, учет и оценка земель).

9. Ведение мониторинга земель.

Современное адаптивное землеустройство должно стать одним из важнейших средств регулирования отношений общества и природы, призванным уменьшить экологические противоречия агропромышленного производства. Это возможно лишь в том случае, если оно будет основываться на ландшафтном планировании и проектировании.

В заключение обзора различных форм территориального планирования, следует указать на отличительные особенности ландшафтного планирова­ния.

1.Основываясь на экологических критериях, ландшафтные планы сопрягают социально-экономические планы развития каркаса расселения и транспорт­ных сетей с планами землепользования и планами построения сетей охраняе­мых территорий в субрегиональном, региональном и местном (районном) масштабах.

2.Ландшафтные планы не столько ограничивают и запрещают, сколько раз­решают и рекомендуют.

3.Ландшафтные планы обеспечивают:

•целостный взгляд на специфику ландшафта и на выделение его экологиче­ски, исторически, эстетически особо ценных элементов, подлежащих охране; • выбор экологически приемлемых принципов и технологий ведения хозяйст­ва;

•предложения и требования для учета в других отраслевых планах развития территории.

Место и роль ландшафтного планирования в системе территориальных планов иллюстрирует схема (рис. 1). Эта схема характеризует положение ландшафтного планирования при условии, что оно развивалось достаточно долго и имеет сложившиеся традиции. Так обстоит дело в Европе и в мире.

Развитие ландшафтного планирования в мире

Началом истории ландшафтного планирования в том понимании, каким оно сложилось в настоящее время в мире, принято считать XIX в., когда возник­ли понятия и практика «культуры земли» и «улучшения земли». Корни этих понятий и практики принято выводить из планов организации полей и овечь­их пастбищ в Англии, где они создавались на обширных территориях еще в XVII и XVIII вв. В XIX в. эти подходы были восприняты и развиты в Пруссии и Баварии. Там планы размещения сельскохозяйственных угодий включали уже и меры улучшения землепользования, например, защиты от эрозии.

Одной из наиболее полных и развитых современных систем лан­дшафтного планирования является германская система. Во всем мире и Германии развитие ландшафтного планирования тесно связано с развитием идей охраны природы. В эпоху феодализма природу ох­раняли в Германии преимущественно на основе экономических соображений, например, создавая «заповедные леса». Когда под влиянием просвещения и романтизма получило развитие новое отношение к природе, возник­ло и природоохранное движение. До 1900 г. оно руководствовалось преиму­щественно эстетическими, этическими и социально-психологическими аргу­ментами, основанными на человеческой потребности в красивой и нетрону­той природе. Оно не давало своим стремлениям экономического обоснования.

В период с 1900 по 1935 гг. формировалась государственная политика охраны природы. В 1902 г. в Пруссии был принят закон против обезображи­вания местностей с выдающимися ландшафтами. К 1910 г. относится появле­ние понятия «уход за ландшафтом» (этот термин предложил Градманн). В этот период развивается концепция социально ориентированной охраны природы.

Первый собственно природоохранный Имперский закон об охране при­роды, подготовленный еще в Веймарской республике, был принят в 1935 г. Этим законом были сформулированы и три задачи, определившие важные на­правления ландшафтного планирования, а именно — создание особо охра­няемых природных территорий, развитие ландшафтной архитектуры и строи­тельство общегерманских автострад. Кроме того, закон предусматривал соз­дание государственных природоохранных учреждений, в обязанности кото­рых входило рассмотрение мероприятий и проектов, способных существенно изменить ландшафт.

В 1934 г. Генрих Випкинг ввел новую учебную дисциплину «организация ландшафта», а также понятие «планирование ухода за ландшафтом» - позже в сокращенном виде именно оно превратилось в «ландшафтное планирование».

В 1959 г. состоялся первый германский конгресс по охране природы, акцентировавший внимание на необходимости внедрения природоохранных принципов в общее территориальное планирование.

На рубеже 1970 гг. происходит осознание надвигающегося кризиса окружающей среды. Экологическая лексика становится обиходной в политиче­ских кругах. Некоторые федеральные земли Германии принимают новые за­коны об охране природы и уходе за ландшафтом. Постепенно в стране разви­вается реформа природоохранного законодательства. Наконец в 1976 г. новый федеральный рамочный закон об охране природы закрепляет ландшафтное планирование как обязательный планировочный инструмент. Его задачи формулируются широко — ландшафтным планированием должны охваты­ваться все незастроенные и все застроенные площади, то есть вся территория страны. В процессе ландшафтного планирования должны учитываться как природные, так и социальные факторы, должны разрабатываться меры пре­дупреждения и регулирования воздействий на ландшафт.

Последующее десятилетие это время повсеместного развития ланд­шафтного планирования, но развития неодинакового в разных федеральных землях, обладающих неодинаковыми правовыми системами и традициями. Возникают некоторые сомнения в универсальности этого планировочного ин­струмента.

Развитие ландшафтного планирования в ГДР имело свои особенности. Формально охрана природы и уход за ландшафтом признавались государственной задачей, но на практике в территориальном планировании осуществ­лялись не вполне эффективно. Ландшафтным планированием там удавалось заниматься преимущественно на особо охраняемых территориях и на рекреа­ционных землях. Однако научные исследования, выполнявшиеся ландшафт­ными экологами и географами ГДР, подпитывали в это время идеями и ре­зультатами западную школу ландшафтных планировщиков.

В последнее время, особенно после внесения в 2002 г. поправок в феде­ральный закон об охране природы 1976 г., качество и значение ландшафтного планирования в Германии повышается. Его объектом становится уже не пре­имущественно живая природа, но вся окружающая среда. Кроме того, ланд­шафтное планирование получает дополнительный импульс развития в связи с законодательным закреплением процедур стратегической экологической оценки. Усиливается внимание к таким целям как устойчивое развитие и ресурсосбержение.

Резюме

Ландшафтное планирование призвано решать комплекс задач по наиболее эффективному использованию территории при минимизации экологических и иных рисков. В настоящее время, ландшафтное планирование в России как единая система не разработана, наиболее близки к нему различные формы территориального планирования. Ландшафтное планирование необходимо производить на всех уровнях – локальном, региональном и федеральном. В мире одной из стран с наиболее развитым ландшафтным планированием является Германия.

Контрольные вопросы

1. Что такое ландшафтное планирование?
2. Что такое территориальное планирование?
3. Что такое региональное планирование?
4. Каковы основные задачи ландшафтного планирования?
5. Что является результатом ландшафтного планирования?
6. Перечислите иерархические уровни ландшафтного планирования
7. Что такое отраслевое планирование?
8. Что такое районная планировка?
9. Что такое территориальная комплексная схема охраны природы?
10. Какие карты включает в себя ТерКСОП?
11. Что такое функциональное зонирование?
12. Как соотносится ландшафтное планирование с территориальным?
13. Что в себя включает межхозяйственное землеустройство?
14. Что в себя включает внутрихозяйственное землеустройство?
15. Каковы современные цели землеустройства?
16. Как развивалась система ландшафтного планирования в Германии?

Тесты

Что такое территориальное планирование?

1. Процесс разработки планов по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны с учетом специфики и интересов ее конкретных регионов.
2. Мероприятия по подготовке решений относительно использования территории путем изучения ее возможностей и значения для различных целей.
3. Разработка планов использования ландшафтов для удовлетворения общественных потребностей при условии сохранения или улучшения средовоспроизводящих и ресурсовоспроизводящих способностей ландшафта.

Что такое ландшафтное планирование?

1. Процесс разработки планов по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны с учетом специфики и интересов ее конкретных регионов.
2. Мероприятия по подготовке решений относительно использования территории путем изучения ее возможностей и значения для различных целей.
3. Разработка планов использования ландшафтов для удовлетворения общественных потребностей при условии сохранения или улучшения средовоспроизводящих и ресурсовоспроизводящих способностей ландшафта.

Что такое региональное планирование?

1. Процесс разработки планов по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны с учетом специфики и интересов ее конкретных регионов.
2. Мероприятия по подготовке решений относительно использования территории путем изучения ее возможностей и значения для различных целей.
3. Разработка планов использования ландшафтов для удовлетворения общественных потребностей при условии сохранения или улучшения средовоспроизводящих и ресурсовоспроизводящих способностей ландшафта.

Какие из данных утверждений верны?

1. Территориальное планирование – часть ландшафтного планирования
2. Ландшафтное планирование – часть территориального планирования
3. Ландшафтное планирование – часть регионального планирования

Что из нижеперечисленного является задачей ландшафтного планирования?

1. Содействие устойчивому развитию территории
2. Проектирование лесозащитных полос
3. Мелиоративная организация территории
4. Противоэрозионная организация территории

Что является результатом ландшафтного планирования?

1. Карта полей севооборотов и производственных участков
2. Агрохимические картограммы
3. Серии карт и пояснительные записки к ним
4. План внутрихозяйственного землеустройства

В какой республике бывшего СССР получили наибольшее развитие работы по ландшафтному планированию?

1. Молдавия
2. Грузия
3. Эстония

Какие из перечисленных работ, выполнявшихся в России, наиболее полно подходят под определение ландшафтного планирования?

1. Создание проектов внутрихозяйственного землеустройства
2. Создание районных планировок
3. Создание территориальных комплексных схем охраны природы

Проекты внутрихозяйственного землеустройства, разрабатываемые в СССР и России, относятся к:

1. Ландшафтному планированию
2. Территориальному планированию
3. Региональному планированию

С какого времени ведет свою историю ландшафтное планирование?

1. C XVIII века
2. С XIX века
3. С XX века