Новітня адміністративна юстиція України

Цей період становлення адміністративної юстиції України ха­рактеризується активним розвитком, по-перше, національного законодавства про адміністративну юстицію, по-друге, наукових досліджень даного правового інституту, що пов'язано, пе­редусім, з настанням нової епохи Українського державотво­рення та законодавства.

Незважаючи на досить сприятливі умови та плідні резуль­тати процесу становлення адміністративної юстиції в Україні, він, однак, тривав довгий час, супроводжуючись численними дискусіями та прийняттям низки нормативно-правових актів.

Становлення, новітньої адміністративної юстиції України, на нашу думку, було ознаменоване, перш за все, проголошен­ням державного суверенітету України та створенням незалеж­ної Української держави — України, шляхом прийняття 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет Украї­ни' та 24 серпня 1991 року Акта проголошення незалежності України^.

Значущість зазначених нормативно-правових актів для ста­новлення адміністративної юстиції визначається тим, що ними Україна проголошувалася незалежною, самостійною, демокра­тичною державою; віднині на її території набирали чинності виключно Конституція і закони України; державна влада в республіці здійснювалася за принципом її розподілу на зако­нодавчу, виконавчу та судову; було розроблено основи для підготовки і прийняття Конституції, законів України. Створено було політичні, законодавчі та організаційно-правові передумо­ви для розбудови власних органів державної влади, у тому числі й судової системи, закріплювалися вихідні засади органі­зації адміністративних судів та здійснення адміністративного судочинства.

Активне запровадження адміністративної юстиції в Україні, щоправда, спочатку концептуальних її положень, розпочалося із схвалення Верховною Радою 28 квітня 1992 року Концепції судово-правової реформи в Україні^, яку слід визнати своєрід­ним стратегічним планом, що передбачав поетапне здійснення цілої низки правових та організаційних заходів, спрямованих на становлення і розвиток судової влади в Україні.

Головною метою судово-правової реформи і формування незалежної судової влади визнавалася перебудова судової системи, створення нового законодавства, вдосконалення існуючих форм судочинства.

Для досягнення зазначеної мети у ході реформи передбача­лося виконання таких завдань:

— шляхом чіткого розмежування повноважень гарантувати са­мостійність і незалежність судових органів від впливу ор­ганів законодавчої і виконавчої влади;

— реалізувати демократичні ідеї правосуддя, вироблені світо­вою практикою і наукою;

— створити систему законодавства про судоустрій, яке б за­безпечило незалежність судової влади;

— поступово здійснити спеціалізацію судів;

— максимально наблизити суди до населення;

— чітко визначити компетенцію різних ланок судової системи;

— гарантувати право громадянина на розгляд його справи компетентним, незалежним і неупередженим судом.

Отже, законодавець прагнув до належної організації не ли­ше адміністративної юстиції, а й передбачав запровадження ефективної судової системи в цілому, здатної відтворити сві­тові та європейські ідеї функціонування судової влади, стати дієвим засобом захисту приватних та публічних прав, свобод та інтересів.

Концепцією судово-правової реформи в Україні передбача­лася поступова організація судової влади, заснованої не лише на принципі територіальності, як це було за часів СРСР, а й з урахуванням принципу спеціалізації судових органів. У цьому документі досить вичерпно регламентувалися засади органі­зації адміністративних судів, визначалося їх місце у загальній системі судових органів та перспективи розвитку адміністра­тивної юстиції в процесі реформування судової влади в Ук­раїні.

Такі реформаційні нововведення та структурні зміни судо­вої системи мали відбуватися поетапно, на основі розвитку і зміни функцій існуючих судів з поступовим відокремленням ряду їх підрозділів у самостійні ланки судової системи із спе­ціальною підсудністю або в додаткові судові інстанції.

Подальший розвиток національної адміністративної юстиції був пов'язаний з прийняттям Основного Закону України. Справді, нормативно-правовим актом, яким безпосередньо було запроваджено основи адміністративної юстиції в Україні, зокрема, визначено її місце у системі судової влади та загальні принципи її здійснення, безумовно, є Конституція України 1996 року.

У розділі VIII "Правосуддя" Основного Закону врегульова­но питання, пов'язані із здійсненням правосуддя в державі, ви­значено юрисдикцію і систему судів, принципи організації системи судів загальної юрисдикції. Конституцією України за­кріплено також принципи здійснення правосуддя суддями, особливості і порядок заміщення посад суддів.

Закріплення в Основному Законі правила "кожному гаран­тується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяль­ності органів державної влади, органів місцевого самовряду­вання, посадових і службових осіб" та поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають у державі, припи­нили існування невиправданих обмежень судового контролю за діяльністю адміністрації'.

Про нагальність створення правової бази для повноцінного запровадження в Україні такої форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади як адміністративна юстиція зазначалось також і у Концепції адміністративної ре­форми в Україні, схваленої Указом Президента України від 22 липня 1998 року "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні"^.

Зазначеною Концепцією декларувалася потреба поетапного формування Вищого адміністративного суду України, апеля­ційних, місцевих адміністративних судів та прийняття Адмі­ністративно-процесуального кодексу України, який би регулю­вав порядок розгляду справ цими судами.

Остаточним кроком у формуванні адміністративної юстиції в Україні слід вважати прийняття 7 лютого 2002 року Закону "Про судоустрій України"', яким вперше в державі за всіх часів її існування закріплено структуру та повноваження ад­міністративних судів, які власне і мали здійснювати правосуд­дя в публічно-правових справах, й таким чином втілено кла­сичну модель адміністративної юстиції.

1, нарешті, своєрідним завершальним етапом формування інституту національної адміністративної юстиції стало при­йняття 6 липня 2005 року Кодексу адміністративного судо­чинства України' (далі — КАС України), який визначив пов­новаження адміністративних судів щодо розгляду справ адмі­ністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністратив­них судів і порядок здійснення адміністративного судочинства.

Разом з тим необхідно підкреслити, що до прийняття ціло­го ряду нормативно-правових актів, а саме: Закону України "Про судоустрій України" від 7 лютого 2002 року. Цивільного процесуального кодексу України від 18 березня 2004 року та КАС України повноцінний інститут адміністративної юстиції ще не був сформований, і так само як за радянських часів адміністративне судочинство здійснювалося загальними та спеціалізованими (а саме — господарськими) судами за прави­лами цивільного та господарського процесів.

Варто мати також на увазі, що завершення розробки і при­йняття правової бази діяльності адміністративних судів не оз­начало початку їх реального функціонування. Хоча створення повноцінної системи адміністративних судів планувалося за­вершити протягом трьох років з моменту прийняття Закону України "Про судоустрій України" від 7 лютого 2002 року, ці суди у визначений строк так і не розпочали роботу, тому їх функції було передано загальним судам.

Прийняття згаданих процесуальних нормативно-правових актів і втрата чинності Цивільного процесуального кодексу УРСР від 18 липня 1963 року обумовили певні особливості у правовому регулюванні здійснення загальними судами право­суддя у справах адміністративної юрисдикції, які полягали у такому:

а) як уже зазначалось, діяльність загальних місцевих та апеляційних судів щодо розгляду публічно-правових спорів включно до І січня 2005 року регулювалася частиною Б. "Про­вадження по справах, що виникають з адміністративно-право­вих відносин" Цивільного процесуального кодексу УРСР від 18 липня 1963 року, поки не набрав чинності Цивільний про­цесуальний кодекс України від 18 березня 2004 року.

Відповідно до п. 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні по­ложення" Цивільного процесуального кодексу України від 18 березня 2004 року, заяви і скарги у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, подані до набрання чин­ності цим Кодексом за правилами, встановленими главами 29-32 Цивільного процесуального кодексу України 1963 року, розглядаються в порядку, встановленому КАС України;

б) із набранням 1 вересня 2005 року чинності КАС України відповідно до п. 5 Розділу УП "Прикінцеві та перехідні поло­ження" цього Кодексу розгляд та вирішення адміністративних справ за правилами зазначеного Кодексу продовжували здійс­нювати загальні місі/еві та апеляційні суди. Передбачалося, що здійснення загальними судами правосуддя у адміністратив­них справах триватиме до початку діяльності відповідних ад­міністративних судів.

Здійснення господарськими судами правосуддя у справах адміністративної юрисдикції було започатковане прийняттям 4 червня 1991 року Закону УРСР "Про арбітражний суд"' та Арбітражного процесуального кодексу України^ від 6 листоп­ада 1991 року.

Згідно з цими нормативно-правовими актами передбачало­ся, що юридичні та фізичні особи, які здійснюють підприєм­ницьку діяльність без створення юридичної особи і в уста­новленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття заходів, спрямова­них на запобігання правопорушень.

У наш час господарський^ судам підвідомчі:

1) справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розі­рванні і виконанні господарських договорів та з інших підстав, а також у спорах про визнання недійсними актів з підстав, зазначених у законодавстві;

2) справи про банкрутство;

3) справи за заявами органів Антимонопольного комітету Ук­раїни, Рахункової палати з питань, віднесених законодавчи­ми актами до їх компетенції.

Підсумовуючи аналіз новітньої доби адміністративної юстиції України, зазначимо, що цей період умовно можна поді­лити на два етапи:

— перший етап почався з 1990 року і тривав до 2002 року. Характерними ознаками адміністративної юстиції цього пе­ріоду є факт розгляду та вирішення публічно-правових спо­рів загальними та господарськими судами у порядку, відпо­відно, цивільного та господарського процесів;

— другий етап' розпочався у 2002 році, з моменту створення адміністративних судів, відтоді розгляд та вирішення спо­рів публічно-правового характеру поступово починає здійс­нюватися цими спеціально створеними судовими органами. Однак, відповідно до перехідних положень КАС України до початку діяльності окружних (місцевих) адміністратив­них судів підсудні йому справи вирішуються: а) місцевими загальними судами; б) відповідними господарськими судами.

Отже, можемо констатувати, що інститут адміністративної юстиції і в українському законодавстві, і у вітчизняній науці активно розвивається: визначено систему та статус адміністра­тивних судів, закріплено правила здійснення адміністративного правосуддя. Проте, навіть попри ці досить прогресивні заходи, спрямовані на остаточне формування адміністративної юстиції в Україні, цей процес, починаючи з 1990 року, все ще триває.

Адміністративно-правова наука збагатилася численними на­уковими доробками, в яких досліджуються сутність та прин­ципи адміністративної юстиції, актуальні питання її станов­лення в Україні; здійснено спроби розкрити процесуальну природу адміністративної юстиції та особливості її співвідно­шення з процесуальними категоріями адміністративного права. Продовжується аналіз проблем розвитку національного законо­давства про адміністративну юстицію.