Генезис інституту адміністративної юстиції в Україні

Сутність адміністративного процесу нерозривно пов'язана із поняттям адміністративної юстиції, яку як юридичне явище не можна назвати абсолютно новим правовим інститутом вітчиз­няної правової науки та законодавства.

Так, природа адміністративної юстиції досліджувалась ще задовго до становлення України як незалежної держави. Ук­раїнськими вченими-адміністративістами дореволюційного, ра­дянського та пострадянського періодів здійснювалися активні наукові дослідження сутності цього виду юстиції; за різних часів існування України було прийнято нормативно-правові акти, які певним чином визначали порядок оскарження у судо­вому порядку дій органів влади чи місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Зокрема, ще у 1924 році минулого століття видатний український адміністративіст В. Л. Кобалевський у своїй праці "Нариси радянського адміністративного права" вказував, що "серед різноманітних засобів забезпечення зако­номірності дій органів влади одним із найбільш надійних є су­дова перевірка правомірності адміністративних актів, або що те ж саме, адміністративна юстиція".

Питання про організацію системи адміністративно-судових установ виникло ще у 1921 році. Тоді ж Інститутом радянсь­кого права при Московському державному університеті було розроблено проект декрету про адміністративну юстицію РРФСР, а у 1922 році аналогічний проект підготували вже представники Народного комісаріату юстиції УРСР. Коли ж постало питання про розробку Адміністративного кодексу, положення про адміністративну юстицію було включено до однієї із його глав. Однак зауважимо, що зазначені положення збереглися лише у проекті Адміністративного кодексу, як наслідок офіційного закріплення вони не отримали. Пояснення такого ставлення з боку офіційної влади до інституту адмі­ністративної юстиції, на нашу думку, треба шукати у неба­жанні правлячої партії створювати механізм, який би надавав можливість фізичним та юридичним особам у судовому по­рядку протистояти рішенням та діям керівництва країни. По­казовими у цьому плані є слова М. Карадже-Іскрова, який у 1927 році писав, що "...у нас особистість не є чимось само-цінним. Вона є лише гвинтиком великої машини. Тому і забез­печення її прав стоїть на другому місці"'. Відтак зрозуміло, що про справжню адміністративну юстицію в СРСР не могло бути й мови.

Отже, з огляду на ідеологічні та політичні чинники, харак­терні для радянського державного утворення — СРСР, завдя­ки існуючій на ті часи доктрині радянського адміністративно­го права, широкого наукового і законодавчого визнання, по­дальшого наукового обґрунтування поняття "адміністративна юстиція" отримало лише після здобуття Україною незалеж­ності.

Формування адміністративної юстиції в Україні відбувалося у складних соціально-економічних, ідеологічних, національ­них, історичних, правових, політичних умовах. Тому не дивно, що вітчизняна адміністративна юстиція на сьогодні є одним із нових правових інститутів, щодо якого ведуться постійні нау­кові пошуки і тривають наукові дискусії з приводу його змісту та галузевої належності.

Спочатку цей правовий інститут виник та розвивався у ме­жах науки адміністративного права, однак останнім часом все частіше науковці доходять висновку про абсолютну само­стійність такої нової галузі права як адміністративне процесу­альне право, яке і є правовою основою адміністративної юс­тиції. Так, можливою, на думку В. Б. Авер'янова, є спроба обґрунтувати самостійне існування як окремої галузі судочин­ства в адміністративних судах (тобто адміністративної юс­тиції"). Вчений підкреслює, що "...це процесуальне явище, за своєю природою, мусить бути не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права су­дово-процесуальної спрямованості — подібно до кримінально­го чи цивільного судочинства"'.

Процес становлення національної адміністративної юстиції умовно можна поділити на чотири основні періоди:

• Житлові комісії, які діяли на підставі постанови Ради На­родних Комісарів УРСР про особливі житлові комісії з на­гляду за втіленням в життя житлового законодавства^ від 12 листопада 1921 року, — поряд із розглядом скарг при­ватних осіб на дії житлових органів виконували функції адміністративного нагляду за дотриманням житлового зако­нодавства.

• Податкові комісії, утворені згідно з постановою III Сесії ЦВК СРСР у 1923 році. На ці комісії поряд із виконанням інших функцій покладався розгляд скарг з приводу непра­вильного нарахування податків та їх неправильного стяг­нення. Податкові комісії Із стягнення сільськогосподарсько­го податку складалися Із двох Інстанцій — Комісій окруж­них і губернських, де рішення останніх (в апеляційному по­рядку) були остаточними і подальшому оскарженню не підлягали.

Крім цього, законодавством УРСР було передбачено існу­вання і таких видів оскарження адміністративних дій, які су­проводжувалися усіма необхідними процесуальними формами, як у розумінні участі сторін, так і в розумінні порядку вине­сення рішення та його законної сили. Отже, йдеться про так звані адміністративно-судові інстанції, що утворювали другу групу органів, ЯКІ за характером своєї діяльності були набли­жені до адміністративних судів, оскільки мали розглядати на­самперед публічно-правові спори, а здійснення цими органами правосуддя щодо публічно-правових спорів було їх основним завданням.

До цих органів належали: примірювальні камери, третей­ські суди та судові земельні комісії, загальні судові установи та певною мірою арбітражні комісії. Характеризуючи в цілому згадані органи, варто зазначити, що саме вони були прототи­пами сучасного адміністративного суду, бо в діяльності саме цих органів знайшли втілення окремі інститути та принципи сучасного адміністративного правосуддя: підвідомчість, під­судність, сторони процесу, змагальність, процесуальна форма, оскарження рішень тощо. Деякі із цих органів, зокрема судові земельні комісії, визнавалися науковцями' нічим іншим, як адміністративними судами, діяльність інших (третейські суди), як вважалося, за своєю суттю наближалась до здійснення ад­міністративної юстиції.

• Третейські суди вирішували конфлікти між органами вла­ди (адміністрацією), з одного боку, та робітниками, служ­бовцями, професійними організаціями, які діяли у їх інтере­сах,— з іншого. Склад Третейського суду та порядок роз­гляду справ визначався спеціальною постановою Ради На­родних Комісарів УРСР^. Особливістю функціонування таких судів було те, що ініціатором процесу виступала не окрема фізична особа, а виключно професійна спілка як ор­ганізація.

• Судові земельні комісії розглядали усі спірні справи, які виникали під час землеустрою, а також спори про права на землекористування. Більше того, до компетенції судових земельних комісій належали питання не стільки оскарження неправомірних дій, пов'язаних із земельними правовідноси­нами, скільки розгляд усіх земельних спорів загалом.

На відміну від інших квазісудових установ, судові земельні комісії були організовані за принципом територіальності, тоб­то Існувала їх чітка вертикальна система: 1) волосні судові зе­мельні комісії; 2) повітові і губернські судові земельні комісії; 3) вища інстанція у земельних спорах — Особлива колегія ви­щого контролю у земельних спорах. У зазначених інстанціях під час виконання суддівських обов'язків усі члени судових земельних комісій були наділені правами народних суддів. Для діяльності судових земельних комісій властивими були також Інститути оскарження їх рішень в порядку касації.

• Загальні судові установи в деяких випадках виступали ор­ганами адміністративної юстиції. Наприклад, відповідно до Положення ВЦВК "Про іноземців в УРСР та про порядок набуття і втрати Українського громадянства"' від 28 берез­ня 1922 року відмова відділу Управління губернського ви­конавчого комітету визнати фізичну особу іноземним гро­мадянином могла бути оскаржена до Народного суду за місцем знаходження відділу Управління, який викликався судом як відповідач.

• Арбітражні комісії згідно з Положенням від 21 листопада 1922 року розглядали справи про майнові спори між: і) державними підприємствами; 2) державними підприєм­ствами та державними установами. Незважаючи на публіч­но-правову природу спорів, віднесених до компетенції ар­бітражних комісій, порядок розгляду справ цими органами здійснювався подібно до цивільного процесу, тобто у по­рядку позовного провадження, учасники якого виступали сторонами процесу.

В Конституції УРСР 1937 року"* хоча і визначалася сис­тема судових органів, однак статус адміністративних судів не був закріплений, інститут адміністративної юстиції подальшо­го розвитку так 1 не отримав. Так, відповідно до положень Розділу VII "Суд і прокуратура" Конституції 1937 року перед­бачалося, що правосуддя в Українській РСР здійснюється Вер­ховним Судом Української РСР, обласними судами, спеціаль­ними судами СРСР, що створювалися за постановою Верхов­ної Ради СРСР, народними судами. Верховний Суд Україн­ської РСР визнавався найвищим судовим органом і на нього покладався нагляд за судовою діяльністю усіх судових органів УРСР.

Подальший розвиток інституту адміністративної юстиції був пов'язаний із прийняттям відомого Указу Президії Верховної Ради УРСР "Про дальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку"', який чітко і од­нозначно визнав за громадянами право звертатися до суду за захистом своїх прав, порушених у процесі притягнення їх до адміністративної відповідальності. Зазначений нормативний акт знову поставив на порядок денний питання про можли­вість існування в УРСР адміністративної юстиції, до обгово­рення якого долучилася значна кількість вчених. Відтепер, на відміну від 20-х років, науковці почали висловлюватися за те, що навіть в умовах соціалізму можуть існувати спори між трудящими та органами держави, а тому їх має розглядати компетентна установа у чітко визначеному порядку. Озброїв­шись зазначеною тезою, вчені-правники розгорнули широку дискусію про майбутнє радянського інституту адміністратив­ної юстиції, у процесі якої були висловлені такі основні думки та пропозиції: по-перше, переважна більшість вчених, неза­лежно від своїх поглядів на зміст та конкретні форми адмі­ністративної юстиції, висловлювалася за необхідність подаль­шого розширення компетенції суду у сфері контролю за закон­ністю дій та рішень органів управління; по-друге, вчені закли­кали визначитися з приводу категорій справ, які могли стати предметом судового контролю. Розмова з цього приводу, за звичай, розпочиналася з визнання того факту, що суди мають контролювати лише законність дій та рішень адміністрації, що ж до контролю за доцільністю тих або інших рішень, то вона із сфери контролю судів виводилися; по-третє, науковці нама­галися визначитися із суб'єктом, на якого було б найдоцільні­ше покласти функції, пов'язані із розглядом адміністративно-правових спорів. Так, Д. М. Чечот, О. Т. Боннер, Д. М. Бахрах висловлювалися за необхідність залишити розгляд цієї кате­горії справ за загальними судами. Зазначена позиція була сформульована на противагу ідеї створення адміністративних судів, яку підтримував, зокрема, М. Д. Шаргородський'. Перші з перерахованих вчених вважали, що утворення адміністратив­них судів було недоцільним з процесуальної (виникло б чима­ло правових спорів про підвідомчість справ, що призвело б до судової тяганини, збільшення строків їх розгляду), організацій­ної (потрібно було б створювати нові суди, розширювати штат державних службовців; суди віддалилися б від населення, ос­кільки їх не було б так багато, як загальних судів), фінансової та інших точок зору. Існувала і третя позиція, представники якої виступали за створення спеціальних адміністративних "присутствій" у загальних судах, у межах яких судді-адміністративісти на висококваліфікованій основі розглядали б адмі­ністративно-правові спори^; по-четверте, висловлювалися думки про необхідність розробки та прийняття спеціального законо­давчого акта, який би конкретизував положення про підвідом­чість судам скарг на дії посадових осіб, сформулював переду­мови права на звернення до суду зі скаргою, дав вичерпний перелік процесуальних підстав, за якими суддя міг відмовити у прийомі скарги до судового розгляду, визначив порядок су­дового розгляду справи, а також процедури оскарження при­йнятого рішення тощо.

Суттєве значення для розвитку вітчизняної адміністратив­ної юстиції мало також прийняття 18 липня 1963 року Цивіль­ного процесуального кодексу УРСР, який поряд із розглядом справ про спори, що виникають з цивільних, сімейних, трудо­вих та колгоспних правовідносин, передбачав процедуру вирішення справ, що виникають з адміністративно-правових від­носин. Особливістю таких справ, так само як і справ окремого провадження, було те, що вони розглядалися за загальними правилами судочинства, крім певних винятків, встановлених Цивільним процесуальним кодексом УРСР.

До справ адміністративно-правового характеру, які роз­глядалися у порядку цивільного судочинства, належали спра­ви:

1) по скаргах на неправильності в списках виборців та в спис­ках громадян, які мають право брати участь у референдумі;

2) по скаргах на дії органів і службових осіб у зв'язку з на­кладенням адміністративних стягнень;

3) по скаргах на рішення, дії або бездіяльність органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб;

4) про стягнення з громадян недоїмки по податках, самоопо­даткуванню сільського населення і державному обов'язко­вому страхуванню.

Суди розглядали й інші справи, що виникали з адміністра­тивно-правових відносин, віднесені законом до компетенції су­дів.

Тобто справи адміністративно-правового характеру, залеж­но від їх змісту та особливостей, належали до трьох основних груп:

1) адміністративні справи, пов'язані з реалізацією громадяна­ми своїх виборчих прав;

2) адміністративні справи, пов'язані із рішеннями, діями або бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб;

3) адміністративні справи, які виникали із фінансово-правових відносин.

Процесуальний порядок розгляду та вирішення справ, що виникали з адміністративно-правових відносин, безпосередньо регулювався нормами, які містилися у частині Б. "Проваджен­ня по справах, що виникають з адміністративно-правових від­носин" Цивільного процесуального кодексу УРСР від 18 лип­ня 1963 року. Так, у цій частині Кодексу визначалися: — особи, які мали право звернутися до суду зі скаргою (фі­зичні особи);

приводи (причини) оскарження; учасники справ, що вини­кають з адміністративно-правових відносин (порушення ор­ганом державної влади, органом місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами прав, свобод чи закон­них інтересів громадян (військовослужбовців); _предмет судового оскарження (колегіальні і одноособові рі­шення, дії або бездіяльність);

— категорії справ, які були підвідомчі судам;

— правила підсудності справ судам;

— порядок та строки подання скарги, її зміст;

_процедури та особливості розгляду скарги судом;

__деякі правила постановлення і виконання рішення по справі;

_питання розподілу витрат, пов'язаних з розглядом скарги.

Отже, прийняття Цивільного процесуального кодексу УРСР від 18 липня 1963 року хоча і започаткувало здійснення адмі­ністративного судочинства, однак воно, незважаючи на влас­тиві лише йому специфічні правовідносини, інші своєрідні озна­ки, залишалося особливим видом провадження у цивільному процесі, аж поки прийняттям 18 березня 2004 року Цивільного процесуального кодексу України та 6 липня 2005 року КАС України ці види діяльності не було розділено у два самостійні види процесу.

Принагідно варто також зазначити, що тенденції щодо ото­тожнення провадження по справах, які виникають із адмініст­ративно-правових відносин, із цивільним процесом спостері­галися і у науковій літературі. Так, критикувалися висловлю­вання деяких вчених (зокрема О. Ю. Луньова), на думку яких норми, що регулюють розгляд та вирішення справ, пов'язаних із адміністративно-правовими відносинами, є не цивільно-про­цесуальними, а адміністративно-процесуальними. Противники такої позиції констатували — визнавати розгляд адміністратив­них спорів у порядку цивільного судочинства адміністратив­ним процесом неприпустимо. Відкидалися навіть будь-які сум­ніви в тому, що розгляд справ, які виникають з адміністратив­но-правових відносин, може здійснюватися поза цивільно-про­цесуальною формою'.

Наступним кроком, зробленим у напрямку започаткування в УРСР адміністративної юстиції, стало прийняття Консти­туції Української РСР від 20 квітня 1978 року, де було чітко сформульовано право громадян УРСР на оскарження дій службових осіб, державних і громадських органів.

Поряд з цим змін зазнала також і судова система, яка відтепер поділялася на дві гілки:

— суди загальні, до яких належали Верховний Суд України, обласні суди. Київський міський суд, міжрайонні (окружні) суди, районні (міські) народні суди;

— суди спеціалізовані — Вищий арбітражний суд України, ар­бітражні суди областей, міста Києва.

Однак, незважаючи на зазначені вище положення. Консти­туція Української РСР 1978 року не створила необхідних пе­редумов, які б дозволили існування повноцінного інституту адміністративної юстиції. Головна проблема полягала тут у тому, що судовий порядок оскарження дій службових осіб державних та громадських органів Конституцією лише визна­вався, його ж детальне регулювання мало здійснюватися окре­мим законодавчим актом. Відтак Конституція УРСР від 20 квітня 1978 року реально інституту адміністративної юстиції в Українській РСР не запровадила.

Наступним досягненням у справі становлення інституту адміністративної юстиції в Україні можна вважати прийняття 5 червня 1981 року Закону УРСР "Про судоустрій Україн­ської РСР який хоча і не містив положення про адміністра­тивні суди та адміністративну юстицію, однак з урахуванням положень Конституції УРСР 1978 року закріплював низку над­звичайно важливих для здійснення правосуддя та організації судових органів принципів і правових гарантій:

— принцип законності;

— принцип рівності громадян;

— право громадян на судовий захист;

— принцип колегіальності при розгляді справ;

— принцип незалежності суддів і підкорення їх тільки зако­нові;

— принцип національної мови судочинства;

— принцип гласності розгляду справ;

— забезпечення учасникам судового процесу права на захист;

участь у судовому процесі прокурора та представників гро­мадських організацій і трудових колективів.

Крім того, законом передбачався порядок утворення судо­вих органів усіх ланок — від місцевих судів до Верховного Суду — визначався їх склад та повноваження, вирішувалися інші організаційно-правові питання функціонування судових органів.

Підбиваючи підсумок аналізу оцінок адміністративної юс­тиції в УРСР, наведемо насамперед слова В. Л. Кобалевського, який у своїй праці' досить влучно характеризував стан її роз­витку так.

1. "Радянське адміністративне право не знає єдиної системи судів по адміністративних справах. Сучасний стан радянсь­кого права внутрішнього управління дозволяє говорити лише про зародки адміністративного суду у різноманітних галузях державного управління, до того ж спільності при конструкції цих однорідних за своєю природою інститутів не помічається. Одні з них наближаються до того типу адміністративно-судових установ, які стоять значно ближче до активної адміністрації, ніж до суду, інші ж стоять на твердому грунті дійсного судоустрою та судочинства.

За змістом своєї діяльності адміністративний суд в радян­ській державі торкається поки шо тих сфер адміністратив­ного права, які не стосуються публічного владарювання у чистому вигляді, часто вбираючи в себе компетенцію, яка чужа адміністративній юстиції як інституту, спрямованому на захист прав та інтересів громадян від неправомірних дій органів влади".

2. Попри певні надбання самостійної Української держави 1917-1920 років у сфері формування адміністративної юс­тиції, становлення в Українській РСР судових органів, у тому числі й адміністративних, відбувалося без врахування досвіду незалежної України зазначеного періоду. Розвиток адміністративної юстиції в УРСР здійснювався виключно шляхом майже точного відтворення законодавства РРФСР, що повністю виключало можливість формування суто на­ціональної системи адміністративних судів, становлення на­ціонального адміністративного судочинства.

закономірності розвитку суспільних і державно-правових процесів в Україні відбувалися під впливом радянської метрополії'.

3. Створення системи органів влади, покликаних забезпечити законність у сфері державного управління, захист прав, свобод та інтересів громадян в Українській РСР здійснюва­лося з "чистого аркуша", ідея повноцінного функціонуван­ня адміністративної юстиції в радянській державі повністю відкидалася і не сприймалася через її, як вважалося, суто буржуазну, антиреволюційну природу.

4. Незважаючи на позитивні зрушення в галузі судового за­хисту прав людини, судовий порядок оскарження в УРСР різними законодавчими актами суттєво обмежувався, ос­кільки діяло загальне правило, згідно з яким не могли бути оскаржені до суду дії органів державного управління і по­садових осіб, щодо яких було встановлено інший порядок оскарження. Це стало основною причиною того, що судо­вий механізм захисту використовувався рідко, оскільки найчастіше законодавство передбачало адміністративний по­рядок оскарження. Виключався судовий захист від незакон­них дій державних органів і у сфері найбільш значущих соціально-економічних і громадянських прав, наприклад, у сфері соціального забезпечення, індивідуальної трудової ді­яльності тощо. Такі обмеження практично унеможливлю­вали здійснення права громадян на судовий захист від неза­конних дій органів управління^. Внаслідок цього частіше використовувався адміністративний порядок оскарження дій державних органів і посадових осіб, який не гарантував об'єктивного вирішення публічно-правового споруд.

Date: 2015-07-22; view: 740; Нарушение авторских прав