Профилактика коррупции в государственных и муниципальных органах средствами прокурорского надзора

В связи с проведением в Российской Федерации коренных реформ государственной службы и государственного управления, а также активизацией в 2008-2010 гг. деятельности государства в сфере противодействия коррупции актуализировались вопросы контроля служебного поведения государственных и муниципальных служащих, организации профилактики коррупционных правонарушений на государственной и муниципальной службе.

Посредством законодательных новелл в практику деятельности государственных и муниципальных органов введены специальные институты и механизмы, носящие превентивный по отношению к коррупции характер: такие, как обязанность служащих сообщать о склонении их к коррупционным правонарушениям, представлять сведения о доходах в отношении себя, супруга и несовершеннолетних детей, предотвращение и урегулирование конфликта интересов и ряд других.

Собственное антикоррупционное значение имеют ограничения и запреты, которые содержатся в законодательстве о гражданской службе, о военной и иных специальных видах службы, о муниципальной службе. Например, запреты на занятие предпринимательской деятельностью, на получение подарков в связи со своим служебным положением и др.

Антикоррупционные механизмы, обязанности, ограничения и запреты, которые обобщено можно назвать административно-правовыми средствами противодействия коррупции[108], призваны обеспечить профилактику и предупреждение коррупционных проявлений в среде государственных и муниципальных служащих.

При этом федеральное законодательство возлагает на органы государственной власти обязанность по принятию в пределах своей компетенции мер, связанных с противодействием коррупции, в том числе закрепленных в ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции».

Центральное место в реализации профилактических мероприятий внутри государственных и муниципальных органов отводится кадровым подразделениям. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»[109] в федеральных государственных органах предусматривается создание подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений с конкретным кругом полномочий.

На указанные подразделения (должностных лиц) возложены функции, связанные с обеспечением соблюдения государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных федеральным законодательством в области противодействия коррупции; принятием мер по урегулированию конфликта интересов на государственной службе и обеспечением деятельности соответствующих комиссий; оказанию государственным служащим консультативной помощи по вопросам применения антикоррупционного законодательства и правовому просвещению; проведением служебных проверок, проверок достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения требований к служебному поведению, а также установленных ограничений после ухода с государственной службы.

В развитие положений Указа от 21.09.2009 № 1065 было принято Типовое положение о подразделении по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы федерального государственного органа, утвержденное Аппаратом Правительства Российской Федерации 18.02.2010 № 647п-П16, которое определило порядок создания, основные задачи и функции соответствующих подразделений федеральных государственных органов.

Правовые основы кадровой работы органов государственной власти, включая исполнение требований законодательства в части организации профилактики и предупреждения коррупционных правонарушений, содержаться в федеральных законах «О противодействии коррупции» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также в нормативных правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Организация рассматриваемого направления кадровой работы в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществляется на основе нормативных правовых актов субъектов Федерации, муниципальных правовых актов с учетом требований федерального законодательства.

Тем не менее, фактическая реализация профилактического направления в деятельности государственных и муниципальных органов еще в 2008-2009 г.г. вызывала множество вопросов.

Согласно опросу, проведенному среди компетентных прокурорских работников, создание подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений в поднадзорных органах государственной власти и местного самоуправления констатировалось 89,7% опрошенных.^[110]

Результаты прокурорских проверок демонстрировали большое количество правонарушений, связанных с несоблюдением требований антикоррупционного законодательства государственными и муниципальными служащими. Так, в 2009 году органами прокуратуры было выявлено 127 936 нарушений законов о государственной и муниципальной службе, из них 91 082 правонарушения (71,2%) носило коррупционный характер.[111] В большинстве своем эти правонарушения связаны с неисполнением обязанностей, нарушением ограничений и запретов, направленных на предупреждение коррупционных проявлений.

В Научно-исследовательском институте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации проводится ежегодный анализ практики прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции, который позволяет выявлять наиболее характерные для государственной и муниципальной службы коррупционные правонарушения.

В качестве одного из наиболее типичных правонарушений коррупционной направленности, совершаемых в сфере государственной и муниципальной службы в 2010 г., прокурорами 74 субъектов Федерации указывается непредставление (представление недостоверных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. В 2009 г. это отмечалось в 72 субъектах, а в 2008 г. такое нарушение в качестве характерного называлось в каждом регионе.[112]

Приведенные данные указывают о сохранении типичности таких нарушений среди государственных и муниципальных служащих. С одной стороны это может свидетельствовать об активности органов прокуратуры по их выявлению, с другой – о недостаточной профилактической работе кадровых служб, низкой правовой грамотности и слабой этической мотивированностью самих служащих.

В докладах прокуроров 66 субъектов Российской Федерации указывается на сохранение в 2010 году типичности таких нарушений как участие в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности (в 2009 году в докладах прокуроров 73, а в 2008 году – 50 субъектов РФ говорилось о типичности таких же нарушений). Факты непередачи в доверительное управление акций и долей участия в коммерческих организациях, которыми владеют государственные и муниципальные служащими, в качестве типичных отмечаются в 48 субъектах Российской Федерации (в 2009 г. – в 35).

В 2009 году органами прокуратуры серьезное внимание было уделено исполнению законодательства в деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, которые призваны способствовать профилактике нарушений на государственной и муниципальной службе, предотвращению конфликта личных и государственных интересов у служащих. В результате в 2010 г. конфликт личных и государственных интересов у служащих отмечается в качестве типичного прокурорами лишь 24 субъектов Федерации (в 2009 г.– 43).

В некоторых регионах по-прежнему имеются факты принятия на службу лиц, имеющих непогашенную судимость (Белгородская, Псковская, Волгоградская области, Ханты-Мансийский автономный округ), а также с поддельными дипломами о высшем образовании (Камчатский край, Республика Бурятия, Омская, Магаданская области).

В то же время, активные надзорные мероприятия в 2008-2009 г.г. и принятые меры прокурорского реагирования «стимулировали» должную реакцию руководителей органов государственной власти на необходимость совершенствования внутриведомственной профилактики коррупционных проявлений, своевременное выявление и пресечение нарушений служащими запретов и ограничений, связанных с прохождением государственной и муниципальной службы.

Анализ результатов надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции показал, что реализованный органами прокуратуры комплекс надзорных мероприятий позволил в 2010 году снизить уровень регистрируемых нарушений среди государственных и муниципальных служащих, которые в большинстве своем соблюдают установленные законом запреты и ограничения, требования к служебному поведению. Более эффективно стали работать кадровые службы органов государственной власти и местного самоуправления.

Имеются положительные примеры организации работы по оказанию государственным и муниципальным служащим консультативной помощи по актуальным проблемам предупреждения коррупции и правовому просвещению в поднадзорных органах государственной власти и местного самоуправления. В частности, в управлениях Ростехнадзора, ФССП России по Тюменской области проводятся занятия с государственными служащими, в которых принимает участие представитель прокуратуры области. Комитетом по государственной службе Администрации Президента и Правительства Республики Башкортостан проводится учеба в форме семинаров по антикоррупционной тематике для государственных служащих и кадровых служб республиканских министерств и ведомств. Администрация Главы Республики Карелия, являющаяся уполномоченным органом по вопросам государственной службы в данном субъекте Федерации, оказывает консультационную помощь, организует проведение семинаров для служащих органов государственной власти Республики Карелия.

Уровень правовых знаний государственных и муниципальных служащих выявляется в ходе социологических опросов, анкетирования, при проведении конкурсов на занятие вакантных должностей, квалификационных экзаменов, аттестаций государственных и муниципальных служащих и т.п.

Вместе с тем в ряде региональных органов работа по правовому просвещению организована формально, конкретной работы в данном направлении не ведется.

В целом исследования показывают недостаточную организацию данной профилактической функции, необходимость более подробной регламентации содержания этого направления работы.

Проблемным вопросом остается реализация требования п. 18 ст. 44 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части организации проверки кадровыми службами поднадзорных государственных и муниципальных органов сведений, представляемых претендентами на замещение должностей государственной и муниципальной службы, а также самими служащими. Для проведения такой проверки требуется наличие соответствующих оснований – информаций налоговых или правоохранительных органов – а также сведения, которыми располагают налоговые органы, органы регистрации недвижимого имущества, ГИАЦ МВД России (ИЦ ГУВД (УВД) субъектов РФ), иные, в том числе правоохранительные органы.

При этом следует иметь в виду, что законодательно полномочий по обращению в указанные выше органы (например, в территориальных органах Росреестра) у кадровых служб нет, поэтому компетентные органы зачастую отказывают в предоставлении необходимой информации. В этом вопросе необходимо констатировать отсутствие единой правоприменительной практики по поводу обязательности таких проверок, учитывая, что Положение о проверке сведений имущественного характера, утвержденное Указом от 21.09.2009 № 1065, не дает возможности проведения проверок в инициативном порядке. Необходимо законодательное решение вопроса о представлении органам государственной власти запрашиваемых в отношении своих служащих сведений компетентными органами и организациями.

Еще одной проблемой, выявленной в ходе надзорных мероприятий 2008-2009 годов, явилась слабая эффективность деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) и урегулированию конфликта интересов.

Так, в 2009 г. прокурорами выявлено свыше 800 нарушений требований действующего законодательства при образовании и в работе комиссий, созданных в органах государственной власти и местного самоуправления. В целях устранения нарушений прокурорами внесено более 300 представлений, около 200 должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, а также принесено более 200 протестов.[113]

Опрос, проводившийся сотрудниками НИИ Академии Генеральной прокуратуры в целях выяснение информированности государственных служащих о деятельности упомянутых комиссий и о степени эффективности их работы, показал, что если в октябре 2009 г. на вопрос - о бразована ли в Вашем органе комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов – положительно ответило лишь 89,7% респондентов, то в мае 2010 г. все 100% опрошенных, что свидетельствует о создании таких комиссий во всех представленных органах и о повышении информированности государственных служащих. [114]

Что же касается активности этих комиссий, то на вопрос – проводились ли заседания комиссии по урегулированию конфликта интересов в Вашем органе – только 29,9% в октябре 2009 г. и 30% в мае 2010 г. ответили положительно; ответили отрицательно 51,7% и 40% соответственно. 18,4% опрошенных в октябре 2009 г. и 30% в мае 2010 г. сообщили о том, что им не известно о проведении таких заседаний. Из числа ответивших положительно 58,6% в октябре 2009 г. и 33% в мае 2010 г. указали в качестве предмета рассмотрения – несоблюдение требований к служебному поведению, а 41,4% опрошенных в октябре 2009 г. и 33% в мае 2010 г. указали урегулирование конфликта интересов.

Данные результаты подтверждают выводы о низкой эффективности деятельности комиссий, формальному подходу к содержанию их деятельности, слабой информационной поддержке проводимой в действительности работы.

Следует учитывать, что своевременное выявление и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе является действенным способом профилактики коррупционных правонарушений, в том числе связанных с нарушением уголовного закона, а также фактов причинения вреда законным правам и интересам граждан, общества и государства. Новый импульс деятельности комиссий должен придать Указ Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821, утвердивший новое Положение о комиссиях и которым поручено руководителям федеральных государственных органов разработать и утвердить положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, исходя из новых принципов, заложенных упомянутым Указом.

Таким образом, можно констатировать, что обеспечение законности и эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по профилактике коррупционных правонарушений средствами прокурорского надзора является действенным и служит общей задаче противодействия коррупции в системе государственного управления.