Понятие должностного лица

Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. К числу должностных лиц, находящихся на государственной службе, относятся, например, прокуроры, следователи, судебные исполнители, сотрудники милиции, таможенных, налоговых органов, государственные инспектора различных контрольно-надзорных органов, представители государства в акционерных обществах.

Государственную службу следует отличать от видов трудовой деятельности, осуществляемой гражданами на должностях, не относящихся к должностям государственной службы: муниципальной службы, службы в государственных и негосударственных организациях (хозяйственных товариществах, акционерных обществах, учреждениях, организациях и на предприятиях), которая регулируется законодательством РФ о труде.

Муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора, а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих

Значение государственной службы определяется тем, что среди вопросов, решаемых государством, стержневым является вопрос о кадрах, в первую очередь руководителей. Именно государственный аппарат призван претворять в жизнь реформы, новые идеи и законоположения, а ведь очевидно, что основная масса недостатков связана с неумением, а порой и неприятием реформаторских программ со стороны некоторой части «аппаратчиков», хуже того - с их коррумпированностью.

Эффективное использование добротного кадрового потенциала государства - приоритетная общенациональная задача. Различные политики приходят и уходят, а машина государственного управления должна при всех обстоятельствах работать безупречно. Правильное понимание сущности государственной службы и ее реформирование на современном этапе должны обеспечить четкую, эффективную и законную деятельность государственного аппарата, предотвратить возможность использования его в партийных или групповых интересах.

Освещение материальных и процессуальных норм и регулируемых ими внутренних (внутриорганизационных) государственно-служебных отношений, связанных с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового статуса государственного служащего, составляет основное содержание данного спецкурса.

Что касается лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъекта Федерации, то они, как уже отмечалось, не являются государственными служащими, и понятие государственной службы на них не распространяется. Однако обойтись без краткого, в меру необходимости, освещения их взаимоотношений с государственными служащими, т.е. лицами, замещающими должности государственной службы, невозможно. Полномочия в сфере государственной службы у лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов, весьма обширны.

Так, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, федеральный министр, Генеральный прокурор РФ руководят подчиненными им аппаратами, основную часть которых составляют государственные служащие; назначают на должности и освобождают от должности многих из них; Устанавливают их обязанности и определяют ответственность, а также решают многие другие кадровые вопросы.

На состояние и развитие государственной службы Российской Федерации оказывали и будут оказывать влияние многие факторы, присущие современному российскому обществу и государству. Необходимость изучения и дальнейшего развития теории и института государственной службы обусловливается важностью реформирования государственного аппарата.

5 Понятие, система и принципы государственной службы

К числу важнейших правовых и организационных основ системы государственной службы Российской Федерации относятся понятия государственной службы и ее видов, принципы ее построения и функционирования, классификация должностей государственной службы и государственных служащих, квалификационные требования к государственным служащим, а также правовое положение (статус) государственных служащих. Неотъемлемой составной частью этой системы является система управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.

В Федеральном Законе «О системе государственной службы Российской Федерации» в соответствии с Конституцией РФ определены единые правила и организационные основы системы государственной службы, в том числе управления в этой сфере, а также закреплены общие правила государственной службы России, которые должны применяться при правовом регулировании всех видов и уровней государственной службы и применении их на практике соответствующими государственными органами и должностными лицами.

В Законе «О системе государственной службы Российской Федерации» дано определение понятия государственной службы.

Государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности Российской Федерации); лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (лица, замещающие государственные должности субъектов РФ.

Что касается лиц, замещающих государственные должности РФ, то сводный перечень наименований таких должностей был утвержден упоминавшимся выше Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. К их числу относятся: Президент РФ и Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и некоторые другие. Лица, замещающие эти должности и не являющиеся государственными служащими, осуществляют общегосударственные функции, и на них в соответствии с их компетенцией возлагается ответственность за положение дел в стране, нормальное функционирование государственного аппарата. Обеспечение выполнения ими своих конституционных полномочий осуществляется подчиненными им аппаратами, основную часть которых составляет государственные служащие.

Конечно, формулировка «обеспечение исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов» может вызвать понимание государственной службы как службы «при» высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства.

В действительности же, государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности, которая хотя и носит обслуживающий (обеспечивающий) характер, в конечном итоге заключается в содействии по реализации задач и функций того государственного органа, службы или учреждения, в котором государственный служащий проходит службу. Иначе говоря, профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена на осуществление государственных задач и функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лиц, замещающих «конституционные» должности. При этом, разумеется, объем полномочий государственного служащего меньше, чем у лиц, замещающих «конституционные» должности.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. установлена система государственной службы с видовой классификацией.

Она подразделяется на три вида - гражданскую, военную и правоохранительную. При этом только государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. А военная и правоохранительная служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы.

Установленное деление государственной службы Российской Федерации по видам и уровням имеет основополагающее значение, так как в соответствии с ним принимаются федеральное законодательство, касающееся видов государственной службы, а также законодательство субъектов РФ о государственной гражданской службе.

Федеральным законодательством регулируются не только общие правилагосударственной службы России, касающиеся всех ее видов, но и особенности каждого из них. Ведь совершенно очевидно, что военная и правоохранительная служба существенным образом отличаются от государственной гражданской службы по своему функционально-целевому назначению и условиям несения службы. Поэтому в федеральных законах и иных нормативных правовых актах определяются различия в формировании кадрового состава, организации гражданской, военной, правоохранительной службы, порядке поступления на службу и ее прохождении, правовом положении (статусе) гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы, их социальных гарантий и компенсаций.

Наряду сфедеральной государственной службой в России осуществляется государственная гражданская служба субъектов РФ, которая в значительной степени регулируется региональным законодательством исходя из общих (единых) правовых и организационных основ, но с учетом местных условий.

Таким образом, современная система государственной службы с ее видовой классификацией учитывает не только федеративное устройство страны, но и различия в функционально-целевой направленности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы, а также их правовом положении.

Законом о системе государственной службы Российской Федерации установлены следующие основные принципы ее построения и функционирования.

Принцип федерализма, который обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Согласно Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба.

Учитывая наличие в субъектах Федерации (республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области) только одного вида государственной службы, Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» установлено, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъекта РФ.

Принцип законности означает, что исполнительные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать законы и иные нормативные правовые акты о государственной службе. Принцип законности отражает требования Конституции РФ о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ, а все остальные нормативное правовые акты, в том числе по вопросам государственной службы, должны соответствовать Конституции. Нельзя допускать такого явления, когда субъекты РФ отдают предпочтение своим правовым актам, в том числе по вопросам государственной гражданской службы, по сравнению с актами федеральными. Понимание и применение всех правовых актов должно быть единообразным. Всякое правонарушение неизбежно должно влечь ответственность виновных лиц.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты представляют собой новое явление в российском законодательстве. Для правового государства, которое предполагается создать в России, должно быть характерным, когда права личности действительно являются высшей ценностью, а все государственные служащие несут предусмотренную законодательством РФ ответственность за деяния, нарушающие права и законные интересы граждан. Гражданин должен быть надежно защищен от «усмотрений» органов государства и его работников. Отсюда вытекает необходимость совершенствования национального законодательства, приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России и стандартами, в том числе по вопросам государственной службы.

Важнейшие положения на этот счет содержатся в Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека и Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколах к ней для членов Совета Европы.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в Конституции РФ. Сущность принципа заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена владением государственным языком РФ, возрастом и другими требованиями, установленными федеральным законом о виде государственной службы. Иностранные граждане могут приниматься на военную службу по контракту на должности солдат, матросов, сержантов и старшин.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Конечно, субъекты РФ, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и кадров и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако при этом должны использоваться общероссийская система должностей государственной службы, классных чинов, единый порядок прохождения государственной гражданской службы. Без этого государственная гражданская служба ни в одном из субъектов РФ не станет профессиональной и эффективной, способной решать сложнейшие задачи регионального развития в условиях федеративного государства.

Взаимосвязь государственной гражданской службы РФ и муниципальной службы осуществляется посредством:

- единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

- единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

- единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

- учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

- соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

- соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также кленов их семей в случае потери кормильца.

Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих являются важными предпосылками эффективного функционирования государственной службы.

Конституцией РФ установлено, что законы подлежат обязательному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства и федеральных органов исполнительной власти утвержден перечень сведений о деятельности указанных органов, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, в частности, к таким сведениям отнесены и сведения о государственной службе в Аппарате Правительства РФ и федеральном органе исполнительной власти: порядок поступления граждан на государственную службу; перечень вакантных должностей государственной службы; квалификационные требования к кандидатам на замещение этих должностей; условия и результаты конкурсов на их замещение.

Открытость - это не только право человека на достоверную, своевременную и полную информацию, но и его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных Интересов. Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля, систематического освещения деятельности органов государственной власти средствами массовой информации. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих имеет первостепенное значение при отборе кандидатов для замещения должностей государственной службы. Именно по этому критерию прежде всего оцениваются достоинства кандидатов. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) по приобретенной профессии за регулярно получаемое вознаграждение, проявляя при этом глубокое и всестороннее знание правил и процедур, владение практическими навыками в определенной сфере деятельности. Для этого государственный служащий должен иметь соответствующую общую и специальную профессиональную подготовку, полученную в установленном порядке. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника. Профессионализм стимулирует расширение и повышение уровня знаний, накапливание опыта работы, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень исполнительской дисциплины.

Значение профессионализма и компетентности государственных служащих особо возрастает в период проведения глубоких экономических и политических реформ.

Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц крайне необходима для обеспечения нормальной деятельности государственных органов, исключения фактов коррупции и принятия незаконных решений.

Реализация перечисленных принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Этими законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

Например, для военной и правоохранительной служб характерны и такие принципы, как: единоначалие и субординация (подчиненность) на службе, соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на службе социальным гарантиям, которые предоставляются военнослужащим и сотрудникам правоохранительной службы.