Понятие и порядок образования приемной семьи

Несмотря на то, что термин «приемная семья» впервые появился в действующем СК РФ, данная форма устройства имеет достаточно длительную историю. Так, еще Екатерина II предпринимала первые попытки по правовому регулирования патроната, в основе которого лежал договор о передаче ребенка в чужую семью на добровольных началах, а патронатный воспитатель получал определенное вознаграждение. В советский период, даже несмотря на всеобщее признание в качестве отличительной чертой семейных отношений безвозмездного, исключительно личного характера связей их участников – даже тогда институт патроната периодически находил свое место в законодательстве и в практике[7]. Фактически современная приемная семья – это преемница детских домов семейного типа, образованных на основании постановления Совета Министров СССР от 17 апреля 1988 г. и Совета Министров РСФСР от 18 ноября 1988 г. «О создании детских домов семейного типа». Вместе с тем, детские дома семейного типа продолжают существовать как самостоятельная форма устройства детей в некоторых субъектах РФ, а в Украине существование двух параллельных институтов – приемной семьи и детских домов семейного типа закреплено в Семейном кодексе.

В настоящее время нормы, регулирующие отношения по образованию и функционированию приемной семьи, содержатся, прежде всего, в гл. 21 СК РФ, Положении о приемной семье, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г., а также в законодательстве субъектов РФ.

Понятие приемной семьи сформулировано в ст.1 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», где приемная семья понимается как форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью между органом опеки и попечительства и приемными родителями (супругами) или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью.

Приемное родительство также может рассматриваться как разновидность социального родства. Вместе с тем, сохраняются отношения между ребенком и его кровными родителями: приемный ребенок сохраняет право на причитающиеся ему алименты, сохраняются и наследственные правоотношения между указанными лицами

В настоящее время приемная семья не является преимущественной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей, с точки зрения распространенности. Так, на начало 2007 г. из 140 052 детей, оставшихся без попечения и выявленных в России, в социальные воспитательные и образовательные учреждения были устроены почти 38 тысяч детей, под опеку (попечительство) помещены около 70 тысяч, усыновили чуть больше 5 тысяч, а в приемные семьи были переданы лишь 3 589 детей[8]. Таким образом, можно ясно видеть, что среди всех форм устройства, предусмотренных законодательством, приемная семья пока занимает последнее место с точки зрения количественной распространенности.

Каковы же причины такого положения? Исследователи института приемной семьи, помимо сложностей, связанных с несовершенством действующего законодательства, выделяют также ряд иных проблем[9].

1. Экономический фактор. Финансирование приемных семей практически полностью отнесено к ведению субъектов РФ и муниципальных образований. Вместе с тем, у многих из них зачастую не хватает необходимых средств для материального обеспечения данной формы устройства.

Однако определенные позитивные моменты можно увидеть и в этом направлении. Если проанализировать судебную практику по приемной семье, можно обнаружить, что большинство опубликованных дел так или иначе связано с обжалованием актов регионального уровня, устанавливающих чрезмерно низкие суммы выплат приемным детям, не соответствующим нормативам обеспеченности продуктами питания, одеждой и т. д., установленным на федеральном уровне[10]. Сейчас определение сумм, направленных на содержание детей, оставшихся без попечения родителей – полностью прерогатива субъектов РФ, при этом на федеральном уровне устанавливаются меры, поощряющие субъекты РФ поддерживать достаточно высокий уровень таких выплат. В частности, если говорить о ситуации в Новосибирской области, то здесь Законом НСО от 1 ноября 2006 г. «О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством), в приемной семье» размер денежных сумм на содержание приемных детей изначально составлял 2 971 руб., 3 328 руб. и 4 160 руб. для детей соответственно до трех лет, от трех до шести лет и от шести до восемнадцати лет. Этим же законом предусматривается ежегодная индексация размеров указанных средств, первая из которых уже принесла свои плоды: 5 марта 2007 г. Постановлением Губернатора НСО установлены следующие суммы: на ребенка в возрасте до трех лет – 4 001,94 руб.; на ребенка в возрасте от трех до шести лет – 4 482,17 руб.; на ребенка в возрасте от шести до восемнадцати лет – 5 602,72 руб. В то же время, к примеру, величина прожиточного минимума за IV квартал 2006 г. для детей установлен в размере 3 620 руб.

2. Нравственный фактор. Проблемой также может выступать негативное общественное мнение, заключающееся в том, что приемные родители преследуют только корыстные цели.

3. Организационный фактор. По мнению специалистов, тормозящим фактором для более широкого распространения приемных семей выступает отсутствие специально подготовленных кадров по работе с приемными семьями в органах опеки и попечительства.

Действительно, в самом начале функционирования такого института, как приемная семья, многие механизмы самого ее функционирования были не достаточно четко закреплены, не в полной мере опробованы (неясности, прежде всего, существовали в вопросе взаимодействия приемных родителей и органов опеки), что иногда приводило к трагическим последствиям. Так, в 1996 г. в одном из районов Алтайского края был зафиксирован случай смерти от истощения ребенка, переданного в приемную семью[11].

Тем не менее, накапливающийся опыт функционирования приемных семей, а также задаваемые на федеральном и региональном уровнях направления политики позволяют в определенной мере нивелировать указанный негативный фактор. К примеру, Постановлением Губернатора НСО от 14 апреля 2007 г. «О мерах по улучшению демографической ситуации в Новосибирской области» поставлены такие задачи, как реформирование системы органов опеки и попечительства, принятие областного закона «Об опеке и попечительстве», создание службы сопровождения приемных и опекунских семей. Решением Совета депутатов г. Новосибирска от 31 октября 2007 г. был создан координационный совет по вопросам многодетных и приемных семей. Не последнюю роль здесь играют и школы приемных родителей, проводимые в регионе.

4. Информационный фактор. Недостаточная осведомленность граждан о данной форме устройстве также может приводить к неполному использованию всех заложенных в институте приемной семьи резервов. К сожалению, примеры некомпетентного подхода к вопросам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, к сожалению, можно найти и в прессе – инструменте, который, по идее, должен бы служить в целях просвещения населения о возможностях различных форм устройства. Так, зачастую не разделяются понятия приемной семьи и усыновления, приемной семьи и детского дома семейного типа, приемной семьи и опеки и т. д. Решение данной проблемы, по-видимому, возможно двумя путями: во-первых, целенаправленные кампании по информированию населения и потенциальных приемных родителей о сущности такой формы устройства, как приемная семья; во-вторых, само распространение приемных семей, «выход» их в свет.

Тем не менее, несмотря на все существующие проблемы институт приемной семьи развивается и находит все большую поддержку на практике. С каждым годом растет количество создаваемых приемных семей и детей, передаваемых в них на воспитание в Новосибирской области (см. рис. 1).

Рис. 1. Количественная динамика приемных семей в Новосибирской области

Обобщая все отличительные признаки приемной семьи по сравнению с иными формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей, можно предложить следующее понятие: Приемная семья – это временная, семейная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, являющаяся особым социальным институтом общества, основывающаяся на возмездном договоре о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью и наделенная законом определенным объемом правосубъектности.

Рассмотрим указанные признаки чуть более подробно.

Во-первых, приемная семья – временная форма устройства детей. Указанный признак отличает рассматриваемый институт от усыновления, правовые последствия которого – полное приравнивание в правовом статусе усыновителей к родителям (и, соответственно, бессрочность). Приемная семья – всегда срочное явление, при этом конкретный срок может быть установлен в договоре, либо определяться достижением приемным ребенком совершеннолетия.

Во-вторых, приемная семья – это именно семейная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, форма замещающей семьи. От обычного детского учреждения приемную семью отличает меньшее количество детей (как правило, от одного до восьми), поэтому приемная семья обеспечивает «не общественное, а семейное воспитание, основанное на личном контакте приемных родителей с каждым из детей»[12].

В-третьих, основанием возникновения приемной семьи является договор, заключаемый между приемными родителями и органом опеки и попечительства. Ребенок при этом не является стороной договора (но, разумеется, не является и предметом договора, поскольку последним выступает воспитание ребенка или детей), однако можно говорить о том, что договор о приемной семье – договор в пользу третьего лица, в данном случае – именно ребенка[13]. Договорное возникновение приемной семьи отличает ее от усыновления, конститутивным элементом которого выступает судебное решение об установлении усыновления, а также от опеки (попечительства), которые создаются на основании административного акта – решения о назначении лица опекуном или попечителем ребенка.

В-четвертых, только в отношении приемной семьи можно говорить о наличии, пусть и ограниченной, правосубъектности. Иными словами сама по себе приемная семья (как совокупность приемных родителей и их родных, а также приемных детей) имеет свои специфические права. Такая характеристика не присуща ни усыновлению, ни опеке или попечительству, где правами обладает либо ребенок, либо усыновитель (опекун или попечитель). Примерами прав, предоставляемых приемной семье в целом является, к примеру, право на льготы по оплате коммунальных услуг, право на получение жилого помещения – квартиры или жилого дома и т. д.

Порядок образования приемной семьи. Образование приемной семьи – процесс, который может быть разбит на шесть стадий.

1. Лица, желающие стать приемными родителями, подают в органы опеки и попечительства по месту своего жительства заявление с просьбой дать заключение об их возможности быть приемными родителями. К заявлению прилагаются различные документы, которые могли бы подтвердить соответствующую возможность (справки о материальном состоянии и жилищных условиях, о состоянии здоровья, дипломы об образовании и т. д.)

2. Производится отбор приемных родителей, при этом органы опеки и попечительства устанавливают наличие двух групп обстоятельств:

- негативных, т. е. препятствующих созданию приемной семьи (принадлежность кандидатов в приемные родители к лицам, которые не могут быть приемными родителями – например, алкоголики или лица, ограниченные судом в дееспособности);

- позитивных, т. е. необходимых для создания приемной семьи (наличие соответствующего дохода, жилья, воспитательных навыков, согласие членов семьи).

3. Орган опеки и попечительства выносит решение о возможности (невозможности) соответствующих лиц быть приемными родителями. Указанное заключение действует в течение года.

4. Подбор ребенка для передачи его в приемную семью. Орган опеки и попечительства предоставляет будущим приемным родителям информацию о детях, выдают направления на посещение детей и т. д.

5. Согласование условий, необходимых для заключения договора (цена, имя ребенка, условия его содержания, воспитания и образования, срок, права и обязанности приемных родителей и органов опеки и попечительства).

6. Заключение договора между приемными родителями и органами опеки и попечительства уже по месту жительства ребенка.