Исторический опыт и перспективы национального программирования

Разработка и реализация государством крупных нацио­нальных программ и проектов имеет длительную историю. По сути дела, они известны около пяти тысячелетий, с воз­никновения первого поколения цивилизаций и государств, одной из важнейших функций которых была концентрация ресурсов для строительства укрепленных городов, дворцов, храмов, пирамид, ирригационных систем в долинах крупных рек. Одним из первых примеров такой программы является строительство в III тыс. до н.э. центра Хараппский (Индий­ской) цивилизации Мохенджо-Даро с единой планировкой, водоснабжением, канализацией; в городе проживало, по оценкам археологов, от 35 до 100 тыс. человек. Другой при­мер — строительство фараоном Эхнатоном (1372-1354 гг. до н.э.) новой столицы Египта с богатейшими дворцами, хра­мами, жилыми кварталами. Можно привести также примеры строительства Кносского дворца на Крите, дворцов в Вави­лоне, Великой Китайской стены, Акрополя в Афинах, сети дорог в Римской империи и в империи инков, дворцов и крепостей на Южном берегу Крыма, Софийских соборов в Константинополе, Киеве и Великом Новгороде, Московско­го Кремля, густой сети замков и дворцов в средневековой Европе, железных дорог в Германии и дореволюционной России (Транссибирская магистраль).

В XX в. эта форма участия государства в социально-эко­номическом развитии приобрела более системный характер. Примером здесь стала Россия. В начале века была реализова­на программа переселения в Сибирь миллионов крестьян­ских семей. В 1912 г. подготовлена программа создания еди­ной сети речных транспортных путей в Европейской Рос­сии, разработаны предложения по электрификации страны. На их основе был создан и в декабре 1920 г. VIII Всероссий­ским съездом Советов принят план ГОЭЛРО, рассчитан­ный на 10-15 лет и предусматривавший перевод экономики на новейшую для того времени технологическую базу. По сути дела, это была первая научно обоснованная долгосроч­ная национальная программа. Для второго пятилетнего плана национальным проектом можно считать создание Урало-Кузнецкого комбината. После Великой Отечественной войны убедительным примером эффективности нацио­нального программирования стала программа создания ядерно-ракетного щита СССР, в которую вошел ряд реали­зованных национальных проектов в области атомного и во­дородного оружия, средств доставки (баллистических и средней дальности ракет), атомной энергетики и атомного машиностроения, освоения космического пространства. Именно национальное программирование стало тем инст­рументом, с помощью которого государство, восстановив в кратчайшие сроки экономику, сумело обеспечить воен­но-технический паритет с Западом, лидерство в ряде на­правлений освоения четвертого технологического уклада.

Национальное программирование получило широкое распространение в СССР в 70-80-е годы в форме общегосу­дарственных программ (продовольственная программа, программа мелиорации земель, программа развития транс­порта, комплексная программа научно-технического, эконо­мического и регионального развития. Программирование — целевое планирование получило научное обоснование в ряде монографий¹.

Реализация национальных программ и целевых про­грамм облегчалась тем, что государство концентрировало в своих руках основную массу инвестиций, материальных и финансовых воспроизводственных ресурсов и распределя­ло их в соответствии со своими приоритетами и предпочте­ниями. Однако росла бюрократизация этого процесса. Уве­личение числа государственных программ и целевых про­грамм (а их число только в научно-технической сфере пре­высило в 10-й пятилетке 200) приводило к распылению ресурсов, ослабило контроль над реализацией программ, многие из которых выполнялись неудовлетворительно. В результате качество централизованно-планового управле­ния экономикой падало, нарастало отставание в темпах эко­номического роста, падала конкурентоспособность эконо­мики. ¹ Ангишкин AM. Наука-техника-экономика. 2-е изд. М.: Экономика, 1989, гл. 5; Яковец Ю.В. Ускорение научно-технического прогресса. Теория и экономический механизм. М.: Экономика. 1998, гл. 4.

Во время неолиберальных реформ начала 90-х годов на­циональное программирование было практически ликвидировано как не отвечающее стихийно-рыночному характеру развития экономики. Лишь с 1994-1995 гг. оно начало вос­станавливаться и в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и про­граммах социально-экономического развития Российской Федерации» предусматривается осуществление националь­ного программирования в двух формах: федеральных целе­вых программ, утверждаемых правительством (их перечень ежегодно публикуется в качестве приложения к федераль­ному бюджету) и программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную пер­спективу, которую должно ежегодно утверждать и публико­вать Правительство РФ (что оно не каждый год делает); последняя скорее ближе к индикативному плану, чем к на­циональной программе. Третья форма национального про­граммирования — принятие Правительством РФ стратегиче­ских документов по отдельным проблемам (например, Энер­гетическая стратегия РФ на 20 лет, программы в области вооружений и др.). Однако научная обоснованность, качест­во и результативность всех перечисленных программных до­кументов недостаточны, это скорее имитация деятельности, чем реальное национальное программирование.

С 2006 г. по инициативе Президента РФ в практику го­сударственного стратегического регулирования России во­шел новый инструмент — национальные проекты социаль­ной направленности (в области здравоохранения, образова­ния, жилищного строительства, агропромышленного ком­плекса). Их достоинства состоят в том, что, во-первых, четко определены государственные стратегические приори­теты, реализующие социальный характер государства; во-вторых, на их осуществление выделяются значительные и из года в год растущие ресурсы; в-третьих, сформирована система управления выполнением проектов, которой руко­водит Совет по национальным проектам, возглавляемый Президентом РФ, его заместителем — первым вице-пре­мьером Правительства РФ. В процесс реализации проектов вовлечены министерства и ведомства, региональные органы власти. Проекты получают всестороннюю поддержку ин­ститутов гражданского общества, СМИ.

Однако это лишь первый шаг на пути становления систе­мы национального программирования, адекватной услови­ям регулируемой рыночной экономики. Проекты охватывают лишь часть узловых проблем социально-экономического развития, имеют среднесрочную перспективу, не получили достаточного научного обоснования и балансовой прора­ботки, в результате чего возник ряд проблем и диспропор­ций в процессе реализации проектов.

Необходимы дальнейшие последовательные шаги по формированию эффективной системы национального про­граммирования. По нашему мнению, она может включать (ðèñ. 4.1):

• небольшое число (не более 5-6) национальных программ на длительную перспективу (15-20 лет), направленных на решение узловых проблем социально-экономического и инновационно-технологического развития страны, реализацию основных национальных приоритетов;

• входящие в состав национальных программ либо автономные национальные проекты по решению конкретных крупных задач в той или иной сфере (социальных, инновационно-технологических, территориальных в сфере природосберегающей энергетики и т.п.). Используемые ныне целевые программы на федеральном и региональном уровнях могут либо быть поглощены национальными проектами, стать их частью, либо приобрести новый статус как часть национального программирования для решения более ограниченных перспективных задач в свободном от национальных программ и проектов пространстве.

Национальное программирование получило широкое распространение за рубежом — в США, Западной Европе, Японии, других странах. Современным примером могут служить национальные программы в области водородной энергетики, нанотехнологий, освоения Луны и Марса в США, рамочные научно-технические программы, програм­ма «Эврика» и Европейская технологическая платформа Европейского союза с горизонтом до 2050 г. (см. приложе­ние 4), многосторонние программы по Международной кос­мической станции и экспериментальному термоядерному реактору.

Можно предвидеть, что в ближайшее десятилетие для преодоления сложных проблем переходного периода потребуется большое число национальных и международных программ, расширится поле их применения и повысится их эффективность как одного из важнейших инструментов управления социально-экономическим, инновационно-тех­нологическим и энергоэкологическим развитием, как на го­сударственном, так и на международном уровне.