Законодательство РФ об образовании

Система законодательства об образовании, понимаемая как совокупность законов и подзаконных актов, представляет собой огромный массив нормативных правовых актов, объединенных в отдельную отрасль законодательства. Основная функция этой системы заключается в том, чтобы обеспечить законодательную основу для правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, и, прежде всего, образовательных правоотношений, вытекающих непосредственно из естественного права человека на образование.

К законодательным актам Российской Федерации об образовании относятся Конституция РФ, Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и законы об образовании, принимаемые субъектами Российской Федерации. Конституция РФ как акт высшей юридической силы закрепляет право на образование (ст. 43) и другие права, способствующие его реализации, а также в соответствии с принципом федерализма устанавливает федеральный и региональный уровни правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования. Принимаемые на федеральном уровне законы определяют общее направление и регламентируют общие вопросы сферы образования, которые получают дальнейшее развитие в законодательных актах субъектов Федерации, что позволяет учитывать особенности того или иного региона. Следовательно, система законодательства об образовании имеет трехуровневую структуру.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные законы являются правовыми актами, имеющими верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 76). Они принимаются для обеспечения правового регулирования наиболее важных вопросов и направлений. Поэтому в силу исключительной значимости сферы образования для российского общества и государства ее правовое регулирование (как в целом, так и в отдельных подсистемах) планировалось осуществлять посредством федеральных законов.

Системообразующим законодательным актом в системе российского законодательства об образовании является Закон РФ «Об образовании» (далее – Закон). Он выполняет интегрирующую функцию, то есть объединяет в единую отрасль законодательства весь массив нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере образования. Поэтому его можно назвать основополагающим или базовым законом. Такие законодательные акты, в соответствии с правилами законодательной техники, вводят «общие принципы и режимы правового регулирования, которые получают затем развитие в видовых законах».[1] То есть, нормы базового закона обычно получают развитие в нормах других федеральных законов, имеющих более узкий предмет регулирования, а также в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

Закон РФ «Об образовании» прямо предусматривает издание двух федеральных законов – о Федеральной программе развития образования (ФПРО) (в соответствии с п. 2 ст. 1) и о государственном стандарте общего образования (в соответствии с п. 4 ст. 7). Как уже отмечалось, Федеральный закон об утверждении ФПРО был принят в 2000 г., а проект Федерального закона «О государственном стандарте общего образования» был принят в первом чтении, но до настоящего времени находится на рассмотрении в Государственной Думе ФС РФ. Не были приняты и предполагаемые изначальной концепцией Закона отраслевые законы, за исключением Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании» (далее – Федеральный закон), а также ряд тематических законов.

То есть, фактически правовое регулирование сферы образования на федеральном уровне осуществляется на основе всего двух законодательных актов – Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона. Это красноречиво свидетельствует о низком удельном весе собственно законодательных актов в общем массиве нормативных правовых актов, регулирующих вопросы сферы образования на федеральном уровне.

Аналогичная ситуация сложилась на региональном уровне, где в настоящее время свое конституционное право на регулирование сферы образования активно реализует подавляющее большинство субъектов Федерации.

Во многих регионах (преимущественно в республиках) были приняты законы об образовании, предмет регулирования которых совпадает с предметом регулирования Закона РФ «Об образовании». Назначение таких законов состоит в том, чтобы на уровне субъекта Федерации обеспечить законодательное регулирование вопросов, входящих в компетенцию субъекта. В то же время далеко не все субъекты РФ приняли свои законы об образовании. В таких регионах вопросы образования регулируются только на основании федеральных законодательных актов, нормы которых имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Нормы региональных законов об образовании нередко получают развитие в законах, имеющих более узкий предмет регулирования. Например, к таким законам можно отнести Закон Республики Башкортостан «О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений», Закон Приморского края «О начальном профессиональном образовании» и закон Челябинской области «О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке», закон Амурской области «Об аттестации и государственной аккредитации учреждений образования» и др.

В других субъектах, не имеющих общих законов об образовании, принимаются законы, конкретизирующие нормы базового Закона применительно к местной специфике. К таким законам можно отнести Закон Тульской области «О правовом регулировании деятельности системы образования», а также Закон «О правовом регулировании сферы образования Курганской области».

Во многих субъектах принимаются специальные законы, направленные на регулирование финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений на территории субъекта Федерации, а также законы, устанавливающие специфику труда в образовательной сфере. Таковы, например, Закон Саратовской области «О порядке определения нормативов финансирования общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию общеобразовательных программ», Закон Приморского края «О социальном статусе учителя», Закон Республики Саха (Якутия) «Об учителе».

Однако пока ни в одном субъекте Российской Федерации не создано системы законодательных актов, нормы которых обеспечили бы исчерпывающее правовое регулирование вопросов образования и воспитания в рамках компетенции субъекта с учетом местной специфики. На основании законов, как общих, так и специальных, издаются многочисленные нормативные правовые акты, нормы которых, в том числе, призваны заполнить пробелы, имеющие место на законодательном уровне. В результате преобладает «подзаконное» регулирование.

Таким образом, можно констатировать, что и на федеральном, и на региональном уровнях формирование системы законодательства об образовании пошло по пути не законотворчества, а подзаконного нормотворчества. Этот путь формирования системы образовательного законодательства в определенной степени был предопределен самим законодателем, ибо в соответствии с нормой базового Закона законодательство РФ в области образования включает в себя не только Конституцию РФ, федеральные законы и законы субъектов Федерации, но также иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов (п.1 ст.3). Поэтому издание подзаконных актов прямо предусмотрено рядом норм Закона РФ «Об образовании», а также Федерального закона, дающих отсылку к актам Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. В то же время наличие отсылочных норм подчеркивает стремление законодателя обеспечить правильное развитие системы подзаконных актов – «не параллельно, а внутри сферы, очерченной законом».[2]