Глава 2. Правовая система Франции 3 page

Современное французское административное право регулирует деятельность публичной администрации, которая включает в себя правительственную административную, децентрализованную функциональную администрацию, администрацию органов местного самоуправления, определяет статус публичной службы, порядок разрешения конфликтов в сфере управления, т.е. организацию административной юстиции.

Правительственная администрация, аппарат и службы премьер-министра. Аппарат премьер-министра состоит из собственно Кабинета премьер-министра, генерального секретариата Правительства и генерального секретариата, национальной обороны. Кабинет выполняет многообразные и сложные задачи в сфере государственного управления. В него входят: директор, заместитель директора, чиновники по особым поручениям при премьер-министре, советники по социальным проблемам, технические советники, советники по особым поручениям и т.д. Основной задачей генерального секретариата является организация межминистерских встреч. Генеральный секретариат национальной обороны был создан в 1862 г. и заменил генеральный штаб национальной обороны. К компетенции этого секретариата относится координация деятельности министерств по проблемам обороны.

Ответственность членов Правительства. В соответствии со ст. 68 Конституции "члены Правительства несут ответственность за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, если эти действия на момент их совершения квалифицировались как преступления или деликты". Обвинение членам Правительства, а также их соучастникам в случае заговора против безопасности государства может быть предъявлено только обеими палатами парламента, принявшими открытым голосованием решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит их Высокая палата правосудия на основании уголовного законодательства, действующего на момент совершения указанных деяний.

Министерства.

Нормативные акты. Во Франции исполнительная власть независима от законодательной в создании, реорганизации и управлении министерств, установлении объема их компетенции. Тенденция к снижению и сужению законодательной базы деятельности министерств, проявившаяся в период IV Республики, получила свое логическое завершение в V Республике. Если во времена III Республики министерства создавались и упразднялись на основании закона, то уже в IV Республике полномочия министров Правительства определялись декретами исполнительной власти. А одним из первых декретов Правительства V Республики явился Декрет от 22 января 1959 г., которым закреплялось право премьер-министра устанавливать полномочия министров по собственному усмотрению.

Несмотря на то что в системе законодательства нет кодифицирующего акта общего действия, содержание статутов отдельных министерств отличается единообразием. Достигается это тем, что в силу сложившихся административных традиций декреты Правительства, определяющие организацию и круг полномочий министерств, на протяжении десятилетий оперируют одними и теми же моделями организационных структур и унифицированной терминологией для обозначения структурных подразделений центрального аппарата министерств. Поэтому представить себе систему законодательства, регламентирующего деятельность министерств, можно на примере одного министерства, в частности Министерства внутренних дел (МВД).

Основным актом, определяющим полномочия министра внутренних дел и организационную структуру центрального аппарата министерства, является Декрет об организации центральной администрации министерства внутренних дел от 19 апреля 1974 г.

Декрет устанавливает основные структурные подразделения министерства, компетенцию глав этих структурных подразделений и закрепляет за министром право определять внутреннюю структуру подразделений, предусмотренных Декретом, и распределять между ними функции.

В развитие Декрета и на его основе министр внутренних дел издал Постановление от 13 мая 1974 г., в котором установлена детальная структура каждого из трех главных управлений и распределены между ними функции и обязанности. Декрет и Постановление в совокупности составляют (хотя формально они в единый акт не сведены) кодификацию основных норм, регламентирующих деятельность МВД.

Помимо основных актов в систему законодательства, регламентирующего деятельность МВД, входят акты, посвященные отдельным сторонам этой деятельности. Такими актами являются: Закон "О полномочиях министров Временного правительства Республики и об организации министерств" от 24 ноября 1945 г., согласно которому полномочия министров и организация министерств определяются декретами и иными подзаконными актами; Ордонанс от 6 января 1945 г., посвященный финансовым вопросам, в ст. 3 которого содержится положение о том, что учреждение новых ведомств государственного управления допускается только после открытия соответствующих кредитов; Декрет от 26 июня 1974 г., который также распространяет свое действие на всю систему министерств, но затрагивает частный вопрос: определяет круг лиц, которым министры могут делегировать свои полномочия.

Виды министерств. В юридической литературе приводятся различные основания для классификации министерств.

Если в основу классификации положить направления деятельности министерств, то их можно разделить на три крупные категории: 1) министерства военно-политического характера. К ним относятся Министерство национальной обороны; Министерство внешних сношений; Министерство внутренних дел; Министерство юстиции; 2) социально-экономические министерства. Это Министерства экономики, финансов и бюджета; промышленности; сельского хозяйства, торговли и т.д.; 3) министерства культурно-просветительского характера, такие, как Министерство образования, культуры, спорта и досуга и др.

Основанием классификации министерств может служить также характер и объем возлагаемых на них полномочий. Базируясь на этих критериях, можно констатировать определенную иерархичность министерств с точки зрения их политической значимости.

Компетенция министерств. Место или роль конкретного министерства в системе государственного управления определяется его компетенцией, компетенция министерства складывается из правомочий, которые можно разделить на следующие группы: 1) организация внутренней структуры министерства и руководство его персоналом; 2) руководство нижестоящими органами (речь идет о периферийных органах министерств); 3) координация деятельности со смежными министерствами и ведомствами по отдельным проблемам; 4) предписание определенных действий гражданам. Объем указанных правомочий у каждого конкретного министерства различен. Следует отметить, что с точки зрения личности последняя группа правомочий имеет особое значение, поскольку при реализации именно этих правомочий непосредственно затрагиваются права и интересы граждан. С юридической точки зрения в данном случае речь идет о праве министерства на нормотворческую деятельность, месте принимаемых им актов в системе действующего законодательства. Но это тема специального исследования. В рамках же данной работы ограничимся лишь констатацией, что объем правомочий последней группы у различных министерств далеко не одинаков.

Структура министерств. Руководство министерством осуществляет министр. Министр назначается Президентом Республики по предложению премьер-министра. Министр выступает в двух качествах: во-первых, как член Правительства и, во-вторых, как руководитель вверенной ему сферы управления. Как глава министерства министр достаточно самостоятелен в организации его внутренней структуры. Во всяком случае любой проект, касающийся внутренней организации министерства, подготавливается самим министерством, и уж в любом случае ни один декрет по этому вопросу не может быть одобрен без согласия заинтересованного министра. Поскольку организация работы министерства возложена на министра и рассматривается как средство обеспечения выполнения поставленных перед министерством задач, Доктрина требует, чтобы ничто не мешало министру производить реорганизацию служб и их регламентацию. Его полномочия в этой сфере имеют дискреционный характер.

Каждое министерство имеет, в принципе, следующую организацию: кабинет, дирекции (бюро), советы и комитеты, органы инспекции, периферийные службы.

Кабинет состоит из непосредственных сотрудников министра, которых он лично подбирает и которые не обязательно должны быть служащими. Кабинет, как правило, состоит из директора кабинета, начальника кабинета, технических советников и специально уполномоченных лиц. Кабинет министра помогает ему осуществлять, с одной стороны, связь с политическими кругами, с другой стороны, связь с подразделениями министерства, прежде всего с дирекциями, возглавляемыми директорами. Министерские кабинеты возникли еще в III Республике, а их правовое положение было впервые регламентировано Законом 1911 г. и Декретом 1912 г., установившими максимальное число лиц, которые могут входить в министерский кабинет. В большинстве случаев кабинет насчитывает 10 членов: начальник кабинета, директор, глава секретариата и семь других советников или чиновников по особым поручениям.

Кабинет - учреждение весьма своеобразное. Он не является обычным подразделением министерства. Министерский кабинет состоит из сотрудников, ответственных лично перед министром. Работники министерского кабинета назначаются решением министра и уходят в отставку вместе с ним. Их связь с остальными чиновниками проявляется лишь в том, что они пользуются обычным статусом и привилегиями чиновников. Фактически министерские кабинеты включают в себя не только официальных должностных лиц, но и полуофициальных работников, причем практически в том же количестве. Кроме того, в кабинеты входит еще третья категория лиц, которых определяют как "тайных", поскольку их обязанности не определены. В некоторых министерствах министерские кабинеты (в широком смысле) состоят из 100 человек.

Важной функцией кабинета является координация деятельности департаментов на министерском уровне. Это тем более необходимо, ибо очень часто реорганизация министерств приводит к перемещению отдельных департаментов из одного министерства в другое и тем самым нарушает традиционные связи и взаимопонимание на уровне основных подразделений министерств, какими являются департаменты. Положение усугубляется тем, что министры, находящиеся в должности в течение короткого периода времени и обремененные многими политическими проблемами не министерского характера, оказываются не в состоянии координировать работу департамента и понять всю глубину проблем, стоящих перед министерством. В этих условиях единственным органом, который способен принять на себя в рамках министерской организации задачу координации и арбитража, оказывается кабинет министра.

Все министерства имеют иерархическое строение органов управления.

Основным элементом министерства является дирекция. Каждая дирекция предназначена для реализации одной из функций министерства. Дирекция рассматривается как автономное подразделение, и руководитель дирекции - директор имеет особый правовой статус. Это подчеркивается тем, что директора (так же, как и ограниченный круг других чиновников) назначаются не актами министров, а декретами Совета Министров. Такой порядок предусмотрен ст. 13 Конституции 1958 г., указывающей, что "директора центральных ведомств назначаются Советом Министров". Директор центрального ведомства оказывается, таким образом, на вершине административной иерархии. Конечно, он действует под руководством министра, но его полномочия вытекают из его назначения непосредственно Правительством. Это обстоятельство, особенно если учитывать частые смены министров, способствует не только стабильности, но и независимости директоров. Оно же влияет и на характер отношений директора с кабинетом министра.

Назначение непосредственно подчиненных директорам лиц - заместителей директоров и помощников директоров, т.е. лиц, являющихся руководителями служб, так же как и назначение директоров, сопряжено с определенными формальностями, до известной степени ограничивающими свободу министров и направленными на усиление стабильности государственного аппарата. В настоящее время, если не учитывать нескольких исключений, назначение этих категорий государственных служащих "производится совместным постановлением премьер-министра и заинтересованного министра, ответственного за публичную службу".

Дирекции подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Дирекции первого вида направлены на реализацию основных функций министерства. Горизонтальные дирекции оказывают лишь опосредованное воздействие на осуществление министерством его основных функций. Таковы, как правило, дирекции общего управления, персонала и бюджета; служба исследований и предложений; отдел международных отношений. Стремление усилить воздействие государства на различные аспекты социальной и экономической жизни общества приводило к расширению функций отдельных дирекций и, как следствие этого, их разделению. Возрастание числа дирекций, естественно, вызывает желание упростить систему. Один из таких способов - слияние министерств, имеющих близкие функции, в так называемые большие министерства, в рамках которых появилась возможность слияния дирекций, занимающихся общими вопросами управления. Обычно в министерстве бывает не больше 6 - 10 дирекций. Но лишь в немногих министерствах, например в министерстве юстиции, директора собираются вместе под руководством министра, образуя руководящий орган министерства.

Другим важным звеном министерской структуры являются бюро, которые наряду с дирекциями составляют основу центральной администрации. В дирекцию входят четыре - восемь бюро. Руководители бюро и вышестоящие лица (исключая директоров) составляют так называемую гражданскую администрацию. В соответствии с Декретом от 30 июня 1972 г. эта категория лиц под руководством директора проводит в жизнь установленную последним политику, вырабатывает обязательные для этого инструкции и регламенты, а также подбирает необходимый персонал.

В каждом министерстве существует ряд подразделений, деятельность которых связана с так называемой управленческой техникой. Это подразделения, занимающиеся организацией архивного дела и систематизацией документации, а также информацией, вопросами организации и методов работы, разработкой методов планирования, отчетности и т.п. В системе органов министерства эти подразделения обладают значительной самостоятельностью, поскольку организация и формы деятельности в большей степени зависят от соответствующих межминистерских служб, нежели от руководства министерства, в рамках которого они действуют. Например, в каждом министерстве существуют подразделения, занимающиеся статистикой. Формы и методы их работы определяются Национальным институтом статистики и экономических исследований. С результатами своей работы статистический орган министерства обязан знакомить не только свое руководство, но и Национальный институт. Таким образом, эти службы находятся фактически в двойном подчинении. Двойное подчинение подразделений, занимающихся "управленческой техникой", оказывает влияние на положение их персонала. Работники этих подразделений находятся на службе соответствующих министерств и подчиняются их руководителям, но они значительно теснее связаны с соответствующими межминистерскими службами, каждая из которых либо действительно образует, либо стремится образовать замкнутую группу специалистов-чиновников.

Почти каждое министерство располагает собственными органами инспекции или контроля, которые осуществляют контроль над деятельностью администрации. Инспекции контролируют соблюдение общего порядка, оценивают эффективность деятельности администрации, устанавливают ответственность должностных лиц за недостатки в работе. Однако органы инспекции не имеют права принимать решения.

В несколько ином положении находятся так называемые генеральные инспекции министерств, являющиеся по существу органами министров. Принимаемые ими акты фактически предопределяют решения министров и поэтому не только констатируют состояние дел, но и предполагают определенное решение вопроса.

Как правило, генеральная инспекция действует в рамках своего министерства. Исключениями являются инспекции Министерства внутренних дел и Министерства экономики и финансов. Генеральная инспекция МВД в случае обращения к ней руководителя другого центрального ведомства может контролировать деятельность соответствующих ведомств. Инспекция Министерства экономики и финансов в пределах своей компетенции может осуществить инспекцию любого центрального ведомства.

Иерархический контроль в отличие от инспекции, совершаемой периодически, осуществляется начальниками в отношении подчиненных им по службе чиновников постоянно. Проводя иерархический контроль, начальник имеет право отменять решения своих подчиненных и давать им обязательные для исполнения указания. Иерархический контроль бывает двух видов: осуществляемый в отношении непосредственно подчиненных лиц - в этом случае он может и должен быть в полном смысле постоянным; осуществляемый в отношении лиц, отделенных от контролера несколькими инстанциями - в этом случае он представляет собой одну из форм инспекции.

Финансовый контроль в принципе осуществляется вне рамок обычных служебных отношений. Он проводится работниками министерства экономики и финансов и охватывает все служебные отношения, имеющие финансовые последствия, причем финансовый контроль распространяется не только на органы управления, но также и на публичные предприятия, если они финансируются государством. Законом от 10 августа 1922 г. установлено, что заключения финансовой инспекции должны анализировать прежде всего правильность и целесообразность расходов, а также точность оценок имущества. Финансовая инспекция должна ограничиваться финансовыми вопросами, не затрагивая правовых, технических и иных аспектов.

При рассмотрении функций министерств нельзя ограничиваться анализом деятельности их центрального аппарата. Понять в полной мере деятельность министерства можно лишь тогда, когда учитываются полномочия не только центра, но и местных органов министерств. Делегация министерских полномочий префектам регионов и департаментов в результате реформы 1981 г. привела к тому, что префект, являясь руководителем всех периферийных служб центральной администрации на местах, выступает одновременно в качестве представителя Правительства и каждого министерства в отдельности.

На функции и структуру министерств оказывает влияние не только внутренняя политика. Процесс европейской интеграции привел к тому, что практически во всех министерствах созданы новые службы, регулирующие взаимодействие министерств как центральных ведомств Франции с соответствующими органами Европейского союза.

Ответственность. Министры несут гражданскую, уголовную и политическую ответственность. Гражданскую ответственность министры несут перед частными лицами и государством.

1. Ответственность перед частными лицами. Деятельность министров подчиняется основному принципу, выраженному в ст. 1382 Гражданского кодекса, об обязанности возмещения причиненного ущерба. Применение этого принципа, однако, связано как с разделением административной и судебной властей, так и с разграничением, проводимым между должностным проступком и проступком, совершенным в качестве частного лица. В этом отношении министры поставлены в одинаковые условия государственными служащими, изучение положения которых относится к предмету административного права.

2. Ответственность перед государством. Ввиду широких полномочий министров в финансовой области и весьма важных последствий, к которым могут привести их ошибки, небрежность или неосторожность, ряд законов точно определил персональную ответственность министров перед государством. Так, например, финансовый Закон от 25 марта 1817 г. установил, что министры не вправе под свою ответственность производить или разрешать производить платежи сверх сумм отпущенных кредитов. Законом от 15 марта 1850 г. все такие расходы относятся за счет нарушившего закон министра. Эти принципы подтверждены и более поздними финансовыми законами.

В соответствии со ст. 68 Конституции члены Правительства несут уголовную ответственность за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, если эти действия на момент их совершения квалифицировались как преступления или деликты. Обвинение им может быть предъявлено только обеими палатами, принявшими открытым голосованием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит министров Высокая палата правосудия. Единственной действительной санкцией, предусмотренной в связи с политической ответственностью министров, является потеря должности, принудительное удаление от власти.

Функциональная децентрализованная администрация.

1. Публичные учреждения.

Особенности статуса. Во Франции публичное учреждение - юридическое лицо по публичному праву, финансируемое публичными фондами, которое должно выполнять миссию общего интереса. Оно отличается от публичных предприятий, которые являются юридическими лицами по частному праву с публичными капиталами, не выполняющими миссии общего интереса.

Французское право признает за публичными учреждениями определенную административную и финансовую автономию.

Сферы вмешательства публичных учреждений варьируются, но большинство выполняет миссию экономического или социального характера. Публичное учреждение может действовать в сфере: здравоохранения (например, Французское агентство крови); образования (университеты, лицеи); культуры (некоторые музеи); экономики (публичные предприятия, имеющие статус промышленных и коммерческих публичных учреждений).

Одни учреждения единственны в своем роде. Другие, напротив, являются частью "серии" однотипных учреждений, функционирующих по одной и той же модели. Это различие иногда достаточное тонкое: те же университеты, которые часто различны, образуют серию однотипных учреждений, тогда как Лувр и Музей Орсе рассматриваются как публичные учреждения, имеющие уникальный характер.

Помимо разнообразия названий, во всех публичных учреждениях могут быть выделены общие черты. Если нормы, которые применяются к публичным учреждениям, варьируют одна к другой, то судебная практика и доктрина выделяют два основных типа публичных учреждений: публичные учреждения административного характера (ПУАХ) и публичные учреждения промышленного и коммерческого характера (ПУПТХ). В то же время некоторые публичные учреждения совмещают миссию публичной службы административного характера и миссию публичной службы промышленного и коммерческого характера.

Публичные учреждения, юридические лица по публичному праву.

Публичные учреждения, в том числе и промышленного и коммерческого характера, являются юридическими лицами по публичному праву. Таким образом, они могут осуществлять определенные права, зарезервированные за публичной властью, а именно:

- быть собственниками публичного имущества;

- осуществлять право экспроприации;

- быть наделенными правом административного контроля;

- получать предварительные привилегии.

Принцип закрепленности. Каждое публичное учреждение, в принципе, закреплено за публичной администрацией (государственной или местной), которая его контролирует. Существуют национальные публичные учреждения, закрепленные за государством, и местные публичные учреждения, закрепленные за коммунами, группами коммун, департаментом, регионом или заморским коллективом. Однако уровень администрации закрепления не определяет географической зоны деятельности публичного учреждения. Так, местное публичное учреждение может действовать в национальном масштабе и даже в международном масштабе, по крайней мере опосредованно.

Этот принцип закрепленности иногда смягчается, когда некоторые публичные учреждения играют роль по кооперации между несколькими коллективами: это типично для публичных учреждений по межкоммунальному сотрудничеству или Национального центра и центров управления территориальной публичной службой.

Принцип специализации. В отличие от государства или местных коллективов, которые обладают сферой общей компетенции без ее точного определения, публичные учреждения имеют строго определенные полномочия. Так Национальная школа администрации не может вмешиваться в развитие карьеры бывшего ученика, ее функция ограничивается подготовкой чиновника.

Порядок создания и функционирования. В силу ст. 34 Конституции новый тип публичного учреждения может создаваться только на основании закона. Сами же публичные учреждения обычно создаются национальными декретами и решениями коллектива, которому подчинены местные учреждения. Однако законы иногда предусматривают различные правила.

Публичные учреждения создаются:

- либо на основании всех документов, наделяющих автономией службу, иногда осуществляющую непосредственное заведование государственным имуществом (например, Парижский монетный двор);

- либо на основании преобразования другого публичного учреждения (Национальная служба по воде и водной среде) или юридического лица по частному праву (чаще всего ассоциация, например Академия технологий) или общественностью (группа по общему интересу, например Национальное агентство исследований);

- либо слиянием двух или нескольких публичных учреждений;

- либо на основании выделения в другое публичное учреждение (Сеть железных дорог Франции).

Любое публичное учреждение имеет устав, в котором зафиксированы его полномочия и способы деятельности. Устав национальных публичных учреждений, единственных в своем роде, фиксируется декретом, уставы "серийных" публичных учреждений разрабатываются самим учреждением в соответствии с общими законодательными и регламентарными предписаниями и затем одобряются властью. Устав местного публичного учреждения фиксируется решением местного коллектива, за которым оно закреплено. Публичные учреждения могут быть упразднены, если цели, с которыми они создавались, не имеют больше места или если служба подпадает под непосредственное заведование частного сектора или уступается ему. Например, Закон об отделении церкви от государства 1905 г. повлек упразднение нескольких культовых публичных учреждений. Публичные учреждения могут также объединяться. Закон может также предписать приватизацию публичного учреждения и его преобразование в акционерное общество (Электрисите де Франс).

Управление публичным учреждением обычно возлагается на два органа:

1) полномочное собрание (чаще всего называемое административным советом), определяющее основные направления деятельности;

2) лицо, ответственное за каждодневное управление: это либо председатель административного совета, либо директор или генеральный директор, не входящий в совет.

Кроме того, некоторые публичные учреждения располагают дирекцией и наблюдательным советом, а также резервным фондом для увольняемых или будущих морских портов.

Публичные учреждения контролируются, как и другие юридические лица по публичному праву. Закон и уставы устанавливают способы контроля. Допускается три варианта:

1) контролирующий орган осуществляет контроль законности;

2) учреждение подпадает под административную опеку (говорят об опекающем органе);

3) учреждение одновременно подпадает под контроль законности и административную опеку, но осуществляемые различными органами.

Основные виды публичных учреждений. Помимо многих наименований, даваемых законодателем публичным учреждениям, судебная практика и доктрина различают только две их категории:

1) публичные учреждения административного характера (АПУ);

2) публичные учреждения промышленного и коммерческого характера (ПУПК).

Несмотря на явное сближение АПУ и ПУПК, Государственный совет долгое время отмечал, что подобное различие неполно охватывает реальность публичных учреждений. В частности, говорят о публичных учреждениях с двойным лицом, чтобы обозначить некоторые органы, одновременно действующие и как публичные учреждения административного характера, и как публичные учреждения промышленного и административного характера.

В целом ПУА подчинены исключительно публичному праву, между тем как ПУПК большей частью регулируются частным правом. Это отличие влечет следующие последствия.

Кроме того, практически это отличие знает многие исключения. Управленческий персонал публичных учреждений промышленного и коммерческого характера в основном служебный, некоторые из них получают по закону право набора служащих, между тем как некоторые публичные учреждения по частному праву пользуются контрактами по частному праву.

Публичные учреждения по частному праву могут вести отчетность согласно отчетному плану, применяемому к предприятиям, а некоторые публичные учреждения промышленного и торгового характера, наделенные публичным бухгалтером, могут быть частично подчинены общему регламенту публичной отчетности.

Несмотря на то что публичные учреждения промышленного и коммерческого характера во многих отношениях близки к юридическим лицам по частному праву, они получают, так же как юридические лица по публичному праву, некоторые привилегии по публичному праву.