Понятие и международно-правовое регулирование статуса беженца

Понятие беженец подразумевает всех лиц, которые покинули родную страну, в которой проживали на постоянной основе в виду чрезвычайных обстоятельств и причин. На сегодняшний день резко возросла численность русскоговорящих беженцев, желающих мигрировать.

Высшую юридическую силу в Российской Федерации имеет Конституция РФ, которой должны соответствовать и законы, и международные договоры Российской Федерации, а также все иные действующие и применяемые нормативные правовые акты. Конституция имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ. Конституцией в российскую правовую систему в качестве составной части были включены общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры (ч. 4 ст. 15), а также определено, что в случаях, когда международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Понятие беженец в бытовом представлении включает число лиц, внутренне перемещенных, лиц, которые ищут убежища, однако еще не получили статус «беженец»; а также всех тех лиц, которые были вынуждены переселиться. На сегодняшний день, миграционные комиссии регистрируют массовый приток русских беженцев в Великобританию. Такая ситуация обусловлена рядом тенденций, беженцев привлекает стабильность ее экономики, благонадеж-ность политической ситуации, а также низкий процент отказов в предостав-лении статуса «беженец» согласно статистике.

Соответственно, сначала необходимо рассмотреть вопросы регламентации правового статуса беженца в международных нормативно-правовых актах, к которым присоединилась Российская Федерация.

Основной объем международно-правового регулирования статуса беженцев содержится в международных договорах. Право международных договоров Российской Федерации основывается на нормах Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".

Для Российской Федерации систему международно-правовых норм, в части касающейся конституционно-правового регулирования положения беженцев, можно представить в следующем виде:

- многосторонние международные договоры, посвященные правам и свобо-дам человека и гражданина;

- международные договоры, определяющие принципы правового регулиро-вания положения иностранных граждан; конвенции, касающиеся регулиро-вания положения иностранных граждан, разработанные и заключенные в рамках МОТ;

- многосторонние договоры и соглашения, заключенные в рамках межгосу-дарственных объединений (для Российской Федерации это договоры, подпи-санные в рамках участия в Совете Европы, Содружестве Независимых Госу-дарств), касающиеся прав и свобод человека и гражданина, регулирующие правовое положение граждан государств СНГ в государствах-участниках;

- договоры, определяющие союзные отношения Российской Федерации и Республики Беларусь (Договор о создании Союзного государства 1999 г., Соглашение о создании равных условий субъектам хозяйствования 1998 г., Договор о равных правах граждан 1998 г.);

- двусторонние договоры Российской Федерации о правовой помощи по гражданским, семейным, уголовным делам (по гражданским и уголовным делам);

- консульские конвенции Российской Федерации.

Кроме того, все вышеназванные акты можно разделить на акты общей напра-вленности (устанавливающие правовой статус человека и гражданина, без дифференциации лиц на различные категории) и акты специальной напра-вленности (устанавливающие правовой статус беженцев в международном праве).

Среди нормативных актов общей направленности в международно-правовом регулировании прав и свобод человека можно выделить группу основопола-гающих актов. Это Устав ООН 1945 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международные пакты 1966 г, и сложившаяся вокруг них система международных договоров, регулирующих отдельные вопросы правового положения личности, развивающих и конкретизирующих требования этих основополагающих актов к соблюдению и уважению прав человека.

Основой для современного международного права является требование ООН о всеобщем уважении к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии. С принятием Устава ООН, занявшего позицию защиты прав человека и народа, была ограничена правовыми рам-ками свобода действий государства в международных отношениях и внутри страны.

В статье 1 Устава в качестве цели ООН называется осуществление между-народного сотрудничества в поощрении и развитии уважения к правам чело-века и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и рели-гии, а в ст. 55 Устава говорится, что ООН содействует всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех.

Международный кодекс прав человека. Всеобщая декларация прав человека 1948 г., положения которой приобрели значение обычных норм международ-ного права, Международный пакт об экономических, социальных и культур-ных правах 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Факультативный протокол к Международному пакту о граж-данских и политических правах образуют группу основополагающих между-народных документов (также называемых международным кодексом (бил-лем) о правах человека), развивающих и конкретизирующих сформулирован-ные в Уставе ООН требования к соблюдению и уважению прав человека, формирующих стандарты, из которых должно исходить национальное зако-нодательство.

Всеобщая декларация прав человека в ст. 1 провозглашает: "Все люди рож-даются свободными и равными в своем достоинстве и правах". Каждый чело-век должен обладать всеми правами и свободами, провозглашенными в этой Декларации, без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета ко-жи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного происхождения (ст. 2). В статье 6 Декларации также устанавливается, что каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его пра-восубъектности. Каждый человек имеет право на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, ущемляющей права и свободы человека, изложенные в Декларации (ст. 7).

К нормативным актам специальной направленности следует отнести Кон-венцию ООН 1951 года "О статусе беженцев" и Протокол к ней 1967 года, касающийся статуса беженцев. Что касается Протокола 1967 года, то он применяется в отношении государств и в отношении любых событий как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникнет проблема беженцев. Российская Федерация является участником обоих доку-ментов, то в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации эти акты обладают прямым действием на территории России, и в случае, если внутреннее законодательство противоречит им, применяются нормы между-народных договоров, а не внутренних законов.

Исходя из рассмотренных нормативных актов, сформулируем определение беженца по международному праву. В ст.1 Конвенции дано общее определе-ние термина "беженец": это лицо, которое "в результате событий, происшед-ших до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать жерт-вой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, прина-длежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может, поль-зоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и нахо-дясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате по-добных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Положениями Конвенции могли воспользоваться только лица, которые стали беженцами в результате событий, имевших место до 1 января 1951 г. Однако в дальнейшем оказалось, что потоки беженцев являются не только результа-том второй мировой войны и ее последствий.

В связи с этим возникла необходимость принятия дополнительного докумен-та, который устранил бы указанное ограничение. Таким документом стал Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев. Протокол распространил действие Конвенции на "новых беженцев", т.е. лиц, которые, подпадая под определение, содержащееся в Конвенции, стали беженцами в результате событий, происшедших после 1 января 1951 г.

Итак в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации в россий-скую правовую систему в качестве составной части были включены обще-признанные принципы и нормы международного права и международные договоры, которые имеют приоритет перед национальным законодатель-ством, если Российская Федерация присоединилась к ним. Среди данных нормативных актов выделяются акты регулирующие статус человека и граж-данина в целом, и акты, непосредственно затрагивающие статус беженцев. К первой группе относится Устав ООН 1945 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международные пакты 1966 г. Ко второй следует отнести Конвенцию ООН 1951 года "О статусе беженцев" и Протокол к ней 1967 года, касающийся статуса беженцев.

Несмотря на то, что перечисленные нормы законодательства не содержат прямого указания относительно связи наличия права с местом жительства данных лиц, все же такая связь вытекает из других аналогичных норм, подлежащих применению. Например, если обратиться к нормам ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», то в статье 7 данного закона четко указано, что равные с гражданами РФ права на социальное обслуживание имеют иностранные граждане, постоянно проживающие в РФ, то есть имеющие вид на жительство.
Таким образом, следует понимать, что право беженца на социальные гарантии может быть реализовано по месту его жительства, которое в соответствии с ФЗ «О беженцах» должно соответствовать месту постановки беженца на учет в миграционном органе соответствующего субъекта РФ.
А вот информирование миграционного органа о смене беженцем места жительства (пребывания) является не правом, а обязанностью беженца, установленной пунктом 6 части 2 статьи 8 ФЗ «О беженцах». За неисполнение данной обязанности предусмотрена административная ответственность.

Частью 18.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлено: Неисполнение беженцем или вынужденным переселенцем при перемене места пребывания или места жительства обязанности сняться с учета в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, к которому он прикреплен, а равно неисполнение обязанности своевременно встать на учет в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по новому месту пребывания или месту жительства либо несообщение беженцем в соответствующий территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, об изменении фамилии, имени, семейного положения, состава семьи, а также о приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства (подданства) иного государства — влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до четырех тысяч пятисот рублей.