Основы организации бюджетной системы

При всем разнообразии частичных равновесий в обществен­ном секторе центральное место занимает равновесие спроса и предложения общественных благ, устанавливаемое с помощью государственного бюджета. В связи с этим важно понять ос­новные принципы государственного финансирования и механизм формирования государственного бюджета.

Как показывает мировая бюджетная практика, в странах с рыночной экономикой существует большое сходство структур государственного бюджета. Значительную долю доходной части бюджета составляют налоговые поступления. На них приходится от 3/4 до 4/5 всех доходов государственного бюджета. Оставшаяся доля доход­ной части бюджета падает на другие доходы: доходы от государственного предпринимательства, проценты от предоставления государственных кредитов, государственные займы и прочее. В некото­рых критических случаях доходная часть бюджета пополняется с помощью государственной политики эмиссии денег, имеющей эффект раскручивания инфляции и отсрочки решения назрев­ших проблем. За небольшим исключением доходы государст­венного бюджета не являются целевыми и закрепляемыми его статьями. Как ранее отмечалось, они формируются по принци­пу общего покрытия расходов (единой кассы, общего котла) и являются регулируемыми. На нижних уровнях бюджетного фи­нансирования, на уровне региональных и муниципальных бюд­жетов связь доходов и расходов более сильная. Они содержат немало закрепленных бюджетных статей, широко используются целевые налоговые поступления.

В формирование расходной части государственного бюдже­та большой вклад вносят расходы на оборону и госбезопас­ность, содержание государственного аппарата, научные иссле­дования, социально-культурные нужды общества в целом, социальные трансферты, субсидии ряду отраслей народного хозяйства и обслуживание государственного долга. В соответствии со структурой госбюджета принято вы­делять две группы инструментов: первая группа, воздействую­щая на расходную часть бюджета, рассматривается в политике общественных расходов, а вторая группа факторов, воздейству­ющих на доходную часть бюджета через налоги, является объ­ектом налоговой политики.

Формирование государственного бюджета (его составление, и исполнение) осуществляется в соответствии с принципами, которые в ряде стран зафиксированы в соответствующих стать­ях основного закона и в специальных законах, регулирующих финансово-бюджетный процесс. К этим принципам относится:

1) принцип гласности и открытости означает, что составление, рассмотрение и утверждение государственного бюджета должны быть достоянием гласности и открытости. Парламентское об­служивание бюджетного послания Президента и проекта гос­бюджета следует широко освещать средствами массовой ин­формации. Одобренный парламентом государственный бюджет должен быть опубликован.

2) принцип ежегодности предусматривает ежегодное утверж­дение государственного бюджета на следующий год и состав­ление бюджета с учетом календарного и бюджетного года. Этот
принцип связан с принципами превентивности и временной преемственности. Это означает, что государственный бюджет утверждается заблаговременно до начала бюджетного года, с тем
чтобы парламент имел достаточное время на основательный
анализ исполнения бюджета текущего года и выработку предложений по проекту нового бюджета. Законодательство допускает временное открытие правительст­вом ассигнований из неутвержденного госбюджета как вынужденную меру в случае, когда его утверждение своевременно не
состоялось в связи с длительным характером парламентского
обсуждения бюджетного вопроса.

3)Бюджет включает как финансовые полномочия текущего года, так и обязательства на ближайшие годы. Он включает бюджет текущих!;
расходов и бюджет развития. В мировой финансовой практике руководствуются требованием взаимосвязи текущего финансового плана с решением перспективных финансовых задач. Этому соответствует принцип включения бюджетного процесса в среднесрочное финансо­вое планирование и практика сохранения переходящего остат­ка денежных средств на последующие годы для выполнения долгосрочных финансовых полномочий.

В бюджетную практику ряда стран входит формирование текущего государственного бюджета в рамках среднесрочного финансового планирования. При составлении среднесрочного финансового плана, т. е. на пятилетний период, учитываются изменения основных параметров налоговых ставок, уровня ин­фляции, валютного курса, мировых цен, условий тарифных со­глашений и другие показатели экономической конъюнктуры. Каждый год планового периода они ежегодно подвергаются проверке и корректируются с учетом изменившихся обстоя­тельств. В основу среднесрочного плана кладется прогнозная оценка инвестиционной активности и потребности в товарах и услугах с разбивкой по степени насущности и срочности. Они дополняются прогнозами местных бюджетов. Среднесрочный финансовый план составляется исполнительной властью и от­ражает ее видение социально-экономического развития страны. Этот план не утверждается парламентом. Он представляет со­бой ориентир при составлении и утверждении годового бюдже­та. Среднесрочное финансовое планирование — это разновид­ность индикативного планирования, оно не имеет директивного характера, но важно для определения динамики объема финан­совых обязательств на будущие годы.

4) принцип полноты бюджетного процесса означает, что все доходы и расходы должны быть включены в общий бюджет. Не допустимо иметь скрытые бюджеты, не подконтрольные парламенту, ибо это может создать ситуацию финансовых зло­употреблений исполнительной властью. Бюджетная система представляет собой совокупность федерального бюджета, бюд­жетов субъектов федерации и местных органов власти. Свод бюджетов соответствующей территории представляет собой консолидированный бюджет. Общественное финансирование многих стран включает финансирование из государственного бюджета и за счет внебюджетных фондов.

В связи с различием способов финансирования общий госу­дарственный бюджет состоит по существу из двух разнород­ных по своей природе бюджетов.

Первый бюджет называется административным, поскольку он утверждается парламентом для его исполнения управлен­ческой администрацией и предполагает покрытие общими дохо­дами бюджета (общими налогами) общих расходов. В рамках этого бюджета у исполнительной администрации есть возмож­ность маневрировать расходами разных статей бюджета в со­ответствии с принятой шкалой государственных приоритетов.

Второй бюджет — это бюджет, базирующийся на самофи­нансировании в соответствии с принципом непосредственной целевой увязки конкретных доходов с конкретными расходами. Для полного учета всего бюджетного процесса рекомендуется составлять бюджет страны в системе национальных счетов.

5) единство бюджетной системы обеспечивается единой право­вой базой, бюджетной классификацией, формами бюджетной документации и финансовой отчетности, согласованностью бюд­жетов разного уровня, единством денежной системы. Принцип единства бюджетного финансирования предполага­ет строгое соблюдение финансовой дисциплины, использование соответствующих методов финансового мониторинга, финансо­во-ревизионной работы, включая применение административ­ных и финансовых санкций.

6) самостоятельность бюджетов всех уровней обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом опреде­лять направления их использования. К собственным источникам доходов бюджетов относятся: закрепленные законом доходные источники для каждого уров­ня бюджета; отчисления по регулирующим доходным источни­кам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоя­тельно представительными органами власти разного уровня.

7) ясности бюджетного процесса требует строгой системности бюджетной классификации и простоты отслеживания хода финансовых операций в процессе исполнения государственного бюджета. В мировой бюджетной практике общепринято классифициро­вать расходы и доходы бюджета с институциональной точки зре­ния, т. е. по министерствам и ведомствам (ведомственный прин­цип). Такой подход к бюджетной группировке закрепляет ответ­ственность за бюджетные операции на конкретную сумму за оп­ределенным административным органом власти. Им в обязан­ность вменяется составление собственных бюджетных планов. Они составляются в соответствии с принципом общей кассы (общего котла), предусматривающим установление баланса суммы доходов всех ведомств и суммы их расходов. В эти бюд­жетные планы включаются также финансовые обязательства на переходящие денежные средства. Ведомственные бюджетные планы подразделяются по уровню иерархической самостоятельности: более или менее самостоятельные управленческие структуры попадают под крупные разделы (главы) бюджетной классификации, а их подразделения — под параграфы.

Бюджетная классификация, включающая подразделение бюджетных разделов на бюджетные параграфы, представляет собой разбивку расходов и доходов по группировочному прин­ципу и соответственно составляются группировочные финансо­вые планы.

Дальнейшее расчленение расходов и доходов по заданиям и функциям внутри отдельных параграфов находит отражение в функциональных финансовых планах, т. е. в бюджетах, со­ставленных по функциональному признаку. Каждому виду пла­на соответствует адекватный по содержанию способ мониторин­га, отслеживания хода бюджетных операций.

8) сбалансированность бюджетов всех уровней является необ­ходимым условием бюджетно-финансовой политики.

В целях сбалансированности бюджета могут устанавливать­ся предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе ис­полнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений до­ходных источников бюджета, то вводится механизм секвестра расходов.

Секвестр заключается в пропорциональном снижении госу­дарственных расходов по всем статьям бюджета в течение ос­тавшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи, которые определяется представительны­ми органами власти разного уровня.