РОЗДІЛ 4 Проблеми формування Державного бюджету України на сучасному етапі

Ринкова економіка знаходиться під постій­ним суспільним, демократичним Aконтролем державних інститутів. В умовах розвитку демократії громадяни як виборці мають можливість впливати на зміст фінансових операцій та загальний стан державних фінансів. Через представницькі структури демократичним способом вирішується питання про вибір пропорцій розподілу фінансових ре­сурсів між приватних і державним секторами, про складові і баланс бюджету, про структуру державних видатків і суспільних благ тощо. Становлення демократії в Україні як одного з суспільно-економічних факторів розвитку має стати важливим критерієм оцінки фінансово-господарської діяльності держави на суспільну зрілість і, відповідно, напрямів реструктуризації доходів, пріоритетів їхнього розподілу і використання з метою ефективного виконання конституційних зобо­в'язань у процесі здійснення суспільних благ.

Дослідження проблеми сус­пільного вибору в контексті прийняття бюджетних рішень вимагає но­вих підходів та поглядів на вирішення питання підвищення ефектив­ності формування доходів та здійснення видатків бюджету. Правові норми бюджетного процесу та системи оподаткування, проблеми ба­лансування державних доходів і видатків, досягнення балансу попиту і пропозиції на суспільні блага, механізми узгодження бюджетної та по­даткової політики - це ті важливі питання в розвитку бюджетних від­носин, які повинні розглядатись і вирішуватись у контексті вдоскона­лення демократичних процедур прийняття рішень. За цих умов у гро­мадянському суспільстві парламент все більше стає суспільним фору­мом різних політичних груп, де їхні інтереси узгоджуються й трансформуються в державну волю. Тому в процесі прийняття рішень законодавство опиняється під тиском різних суспільних сил і політичних партій, а бюджетні рішення не відображають суспільні потреби і мають відтінок політичних компромісі [10, 17].

У демократичному громадянському суспільстві споживання сус­пільних благ виключає між персональне суперництво між споживачами і допускає безоплатне користування благами. Забезпечення суспільни­ми благами у ринковій демократії вільної торгівлі уподібнюють блага­ми за цінами, рівень яких встановлюється з суспільної згоди за демо­кратично-представницькою процедурою. Віхою у розвитку вчення про бюджетну політику стала монографія Дж. Б'юкенена «Державні фінан­си в демократичному процесі (Фіскальні інститути та індивідуальний вибір)», яка була опублікована в 1967 році. В конкретній боротьбі за го­лоси виборців, — як це довів Дж. Б'юкенен, - політики виборюють вла­ду як право приймати рішення.

Дж. Б'юкенен акцентував увагу на особливому значенні теорії сус­пільного вибору як «основного інструменту вибору рішень» у бюджет­ній політиці держави. Сучасне розуміння бюджетної політики у фінан­сово-економічній частині спирається на ідею суспільного блага, а у по­літичній частині - на здійснення суспільного вибору. Теорія суспільно­го вибору висвітлюється крізь призму конкуренції серед політиків за голоси виборців і зумовлює посилення державного втручання в еконо­міку, розподіл ВВП, формування і перерозподіл бюджетних коштів. Доходи та бюджетні видатки трактуються з точки зору акту обміну по­даткових платежів на державні послуги, здійснюваного між державою, з одного боку, і одержувачами благ — виборцями (платниками подат­ків) — з іншого. Теорію суспільного вибору можна розглядати як засто­сування концепції суспільного договору до сфери державних фінансів. Тому не випадковими є спроби пояснювати бюджетні відносини саме з договірних позицій. [10, 18].

Бюджетна сфера поєднує фінансові та політичні процеси, що постійно підтверджує практика розвитку парла­ментаризму усіх країн світу щодо вибору бюджетних пріоритетів у бо­ротьбі політичних сил за інтереси при прийнятті рішень. Реальний процес прийняття бюджетних рішень і здійснення суспільного вибору базується на голосуванні у парламенті за правилом більшості, оскільки цей спосіб, реалізуючи взаємні вигоди шляхом досягнення публічних компромісів, обходиться суспільству дешевше, ніж забезпечення кон­сенсусу між усіма політичними силами з кожного окремого питання.

Прийняття ефективного, реального і збалансованого бюджету че­рез політичні процедури парламентських дебатів є досить складний процес. Він спричиняється можливостями блокування тих чи інших рі­шень лобістськими силами або надмірними транс акційними витра­тами (зусиль, часу, матеріальних, фінансових і трудових ресурсів). За цих умов формування бюджетної політики має відбуватися в контексті узгодженості таких економічних категорій, як «податки» і «суспільне благо» в діалектичному поєднанні з доходами і видатками бюджету в процесі забезпечення виконання конституційних зобов'язань.

Існують різні підходи до оцінки результативності бюджетної фор­ми організації надання суспільних благ, що постійно дискутується і ви­магає вивчення усіх суспільно-економічних факторів впливу на форму­вання бюджетної політики. Громадянське суспільство має відігравати головну роль як у нагляді за державними видатками у діяльності уряду, так і в політиці щодо формування доходів бюджету, ефективності їх­нього розподілу, використання та відтворення. За цих умов необхідно розробити в Україні нові демократичні підходи, які б забезпечували проведення дієвого обговорення урядом з громадянським суспільством рішень прогресивності бюджетної політики, стратегії держави щодо доходів, їхньої ефективності в процесі розподілу, витрачання та відтво­рення, а також механізми необхідного зворотного зв'язку для оцінки результатів діяльності держави сьогодні і на перспективу в процесі на­дання суспільних благ і послуг населенню. [10, 19].

Відсутність дієвих правових форм і методів регулювання суспіль­ного вибору та ефективного менеджменту при прийнятті прозорих, об­ґрунтованих бюджетних рішень негативно впливає на досягнення фі­нансової стабільності і управління потоками державних коштів. Украї­на в питанні застосування бюджетних технологій, на нашу думку, зна­ходиться на досить низькому рівні порівняно із діючими європейськи­ми стандартам управління публічними фінансовими ресурсами. У формуванні та реалізації фінансової політики України відсутній дієвий бюджетний менеджмент та існує проблема кадрового забезпечення прийняття професійних рішень на усіх етапах організації бюджетного процесу. Тому і невипадковим є те, що в останні роки при підготовці проекту державного бюджету та прийняття Закону України «Про Дер­жавний бюджету України на відповідний рік» бюджетні рішення підля­гали досить частим змінам, переосмисленню. Вони мали, як правило, політичний характер, що не сприяло підвищенню ефективності в уп­равлінні потоками бюджетних коштів. Бюджетний процес знаходився під впливом різних політичних сил, а Державний бюджет України як головний фінансовий план став віддзеркаленням відповідних поглядів та інтересів, недосконалого менеджменту та відсутності ефективних технологій у прийнятті рішень. [10, 19].

На практиці формування та прийняття Державного бюджету Ук­раїни в умовах незрілості громадянського суспільства відбувається в досить специфічних політико-правових умовах. Державний бюджет України все більше стає основним предметом розгляду та переговорів уряду з політичними групами в парламенті і результатом політичних домовленостей.

Дефіцит зведеного бюджету в 2011 виріс на 64,9%. Дефіцит зведеного бюджету України за 2011 рік склав 11,18 млрд грн, що на 64,9% перевищує показник попереднього року. При цьому дефіцит держбюджету збільшився на 25,74% - до 10,5 млрд грн.

За даними Держказначейства, доходи зведеного бюджету в 2011 році збільшилися на 35,4% - до 297,84 млрд грн або 87,2% від плану. Доходи держбюджету при цьому вдалося наростити на 39,6% - до 231,69 млрд грн або 89,9% від плану.

Мінекономіки відзначає, що реальні доходи зведеного бюджету зросли в 2011 році на 9,2%, державного - на 10,5%.

При цьому питома вага в структурі доходів зведеного бюджету податку на додану вартість склав 30,9% (у 2011 році - 27,0%), на доходи фізосіб - 15,4% (15,8%), на прибуток - 16,1 % (15,6%), на міжнародну торгівлю та зовнішні операції - 4,1% (4,6%).

Відповідно до публікації, витрати зведеного бюджету досягли 309,22 млрд грн, державного - 241,45 млрд грн, що означає виконання планів відповідно на 92,4% і 95,4%.

Державний бюджет виконано за січень-грудень 2011 р. з дефіцитом 19,866 млрд грн при запланованих річних планових показниках 31,563 млрд грн. Зведений бюджет виконано за січень-грудень 2011 р. з дефіцитом у сумі 21,607 млрд грн.

Погашення основної суми боргу з державного бюджету в січні-грудні 2011 р. становило 31,3047 млрд грн, в т.ч. по загальному фонду 30,552 млрд грн. Погашення внутрішнього боргу становило 17,925 млрд грн, зовнішнього боргу - 13,38 млрд грн, в т.ч. по загальному фонду 12,627 млрд грн.

Державні запозичення до державного бюджету були здійснені в обсязі 97,074 млрд грн, в т.ч. на внутрішньому ринку залучено 55,106 млрд грн, з них до загального фонду - 50,449 млрд грн (зокрема ОВДП на капіталізацію банків на суму 19,624 млрд грн), на зовнішньому ринку було залучено 41,969 млрд грн, в т. ч. до загального фонду державного бюджету 40,074 млрд грн.

Від приватизації державного майна в січні-грудні 2011 р. надійшло 807,8 млн. грн.

Загальна сума доходів зведеного бюджету України за січень-грудень 2011 р. становила 288,58 млрд грн. Державний бюджет України в січні-грудні 2011 р. отримав 225,32 млрд грн. Податкові надходження до Державного бюджету України за звітний період склали 148,916 млрд грн. Неподаткові надходження до державного бюджету склали 66,296 млрд грн. До загального фонду Державного бюджету за січень-грудень 2011 р. надійшло 172,207 млрд грн.

Загальна сума касових видатків зведеного бюджету України за січень-грудень 2011 р. становила 307,312 млрд грн. Касові видатки Державного бюджету України за січень-грудень 2011 р. становили 242,357 млрд грн, що на 866,7 млн грн, або на 0,4% більше відповідного показника січня-грудня 2010 р. У січні-грудні 2011 р. в загальному фонду державного бюджету відкрито асигнувань на проведення видатків у сумі 188,699 млрд грн.

За 11 місяців 2011 р. державний бюджет України був виконаний з дефіцитом 16,143 млрд грн, в т.ч. загальний фонд 14,509 млрд грн. Податкові надходження до держбюджету за звітний період становили 131,812 млрд грн, неподаткові надходження - 60,485 млрд грн.

Доходи зведеного бюджету України за І кв. 2010 р. склали 67 млрд грн

Держбюджет на 2013 р. на сьогодні не ухвалено. 15 вересня 2012 р. у Верховнiй Раді був зареєстрований законопроект № 5000 "Про державний бюджет України на 2013 р.", проте ВР відправила його на доопрацювання. Згідно з документом, витрати бюджету затверджені в сумі 324 млрд грн, доходи - на рівні 285 млрд грн, дефіцит - 46,7 млрд грн (3,97% ВВП), прогнозований рівень інфляції на 2013 р. - 9,7%.

1 січня 2012 р. набула чинності урядова постанова "Про заходи з організації бюджетного процесу в 2012 р.", у зв'язку з неприйняттям Верховною Радою закону про державний бюджет.

Доходи загального фонду Державного бюджету України в 2011 році (з урахуванням відшкодування податку на додану вартість) становили 172,207 млрд грн, або 93,3% плану. Порівняно з 2010 роком доходи загального фонду державного бюджету зменшилися на 13,647 млрд грн, або на 7,3%.

Заплановані показники надходжень до загального фонду істотно не виконано за основними бюджетоформуючими податками, зокрема: за ПДВ з ввезених на територію України товарів - на 15,7% (недоотримано 12,792 млрд грн); за податком на прибуток підприємств - на 23,4% (недоотримано 9,275 млрд грн); за ПДВ з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) - на 7,4% (недоотримано 3,689 млрд грн). Діаграма, яка зазначена в додатку 1.

За даними Секретаріату президента, також не виконано планові завдання бюджетного відшкодування по ПДВ на 1,981 млрд грн, тобто грошима відшкодовано на 5,4% менше обсягу, визначеного у законі про держбюджет.

Загальна сума доходів зведеного бюджету України за І кв. 2012 р. склала 67 млрд 143,1 млн грн, що на 1 млрд 432,7 млн грн, або на 2,2% більше за аналогічний період 2011 р.

Державний бюджет України у І кварталі 2012 р. отримав 51 млрд 712 млн грн, що на 441,8 млн грн, або на 0,9% більше за відповідний показник 2011 р.

Податкові надходження до Державного бюджету України за звітний період становили 38 млрд 101,2 млн грн, що на 2 млрд 597,3 млн грн, або на 7,3% більше від надходжень за січень-березень 2011 р.

Неподаткові надходження до державного бюджету становили 11 млрд 346,7млн грн, що на 2 млрд 707,1 млн грн, або на 19,3% менше за відповідний показник січня-березня 2011 р.

До загального фонду Державного бюджету за І квартал 2012 р. надійшло 39 млрд 047,1 млн грн, або 85,5% від тимчасового розпису на січень-березень поточного року. Порівняно із аналогічним періодом 2011 р. надходження збільшились на 13,3%, або на 4 млрд 580,1 млн грн. Наочно наведено в додатку А.

Наводить на роздуми і спонукає до окремих висновків наступне. В розвинених країнах парламент слідкує за тим, щоб уряд не завищував доходи, а відповідно й видатки у прагненні більше витрачати коштів. Уряд України, який відповідає за складання й виконання бюджету, пе­реконливо інформує Верховну Раду України про реальність планових показників надходжень з метою недопущення завищення доходної та видаткової частин бюджету та запобігання прийняттю популістських рішень. Схвалення бюджетних висновків і прийняття проекту держав­ного бюджету на 2012 р. достроково є свідченням підтримки парла­ментською більшістю позиції уряду у прийнятті рішень і процедури го­лосування з метою забезпечення досягнення суспільного вибору. Узгодженість позиції уряду і парламентської більшості на відповідному етапі суспільно-економічного розвитку нашої держави підтвердило прийняття позитивного рішення про звіт Кабінету Міністрів України щодо виконання Державного бюджету України за 2012 рік. [10, 20].

З метою упередження негативних наслідків у бюджетній політиці на кожній зі стадій бюджетного процесу, за підсумками проходження Державного бюджету України на відповідний рік, мають бути оцінені досягнуті результати прийнятих рішень відповідно до поставленої мети і визначених завдань на наступний бюджетний рік. При здійсненні сус­пільного вибору в бюджетному процесі необхідно дотримуватись таких принципів:

- досягнення рівноваги та спадкоємності у бюджетній політиці;

- забезпечення балансу попиту і пропозиції на публічні фінансові ресурси;

- демократичності, прозорості і привабливості прийнятих рішень;

- дотримання законності і фінансової культури, відповідальності і поваги до закону при прийнятті бюджетних рішень. [10, 20].

У період розвитку демократії і вдосконалення бюджетних рішень головним критерієм у здійсненні суспільного вибору, на мою думку, має стати принцип рівноваги. Принцип рівноваги, роль якого у розвитку бюджетної політики Української держави недооцінюється, є стрижнем у суспільному виборі, навколо якого мають формуватись уп­равлінські рішення та відбуватись затвердження Закону України «Про Державний бюджет України на відповідний рік». Рівновага у бюджет­ній політиці і в бюджетному процесі, зокрема для бюджету, означає перш за все баланс потреби і фінансової можливості держави та зба­лансування дохідної і видаткової частин бюджету. Принцип рівноваги у прийнятті бюджетних рішень, крім того, полягає у дотриманні і за­безпеченні:

- балансу бюджетної та податкової політики у мобілізації податків та здійсненні державних видатків;

- мінімізації суб'єктивізму і досягнення реального балансування бюджету в досягненні суспільного вибору;

- рівних можливостей в одержанні суспільних благ і послуг;

- ефективності формування і використання бюджетних коштів, їх­ньої результативності в процесі відтворення суспільного продукту і ВВП. [10, 21].

Фінансові можливості і відповідні ресурси в організації бюджетно­го процесу, на мою думку, мають бути домінантою у бюджетній політи­ці щодо державних видатків і бути основою для визначення обсягу з на­дання суспільних благ. З цих позицій важливо зберегти рівновагу по­треби і можливості держави в процесі розгляду та затвердження проек­ту Закону України «Про Державний бюджет України на відповідний рік», а особливо в процесі його виконання.

Суспільний вибір, зроблений Кабінетом Міністрів України, не завжди може бути підтверджений парламентською більшістю у визна­ченні пріоритетів бюджетної політики та формуванні доходів бюджету на відповідний рік. Уряд зобов’язаний подати проект Державного бюджету України на наступний рік, показники якого мають бути реальни­ми, а дохідна і видаткова частини бюджету збалансованими. Від того на скільки вдало уряд здійснить вибір пріоритетів у розподілі доходів на здійснення видатків за умов недостатнього їхнього обсягу, значною мірою залежатиме вибір у прийнятті рішень при затвердженні проекту закону. Зрозуміло, якщо парламентська більшість сформувала уряд, то в цьому випадку логічно виконувати ті зобов'язання, які були покладе­ні в основу програми діяльності Кабінету Міністрів України, затверд­женої парламентом, і певних політичних домовленостей у процесі її формування.

Провідне місце в системі регулювання економіки держави, створення сприятливого фінансового середовища для швидкого розвитку ринкових відносин, забезпечення макроекономічної рівноваги в економіці належить бюджету. Він є невід'ємною частиною ринкових відносин і одночасно важливим інструментом реалізації державної політики.

Дослідження проблем формування доходної частини Державного бюджету України завжди викликає інтерес. Саме бюджет характеризує рівень економічного розвитку країни, і завдяки правильному здійсненню бюджетного процесу забезпечується економічна і соціальна стабільність та належний життєвий рівень населення. Через державний бюджет органи державної виконавчої влади здійснюють реалізацію державної внутрішньої і зовнішньої політики, державне регулювання і стимулювання економіки, фінансування соціальної політики з врахуванням довгострокових інтересів країни. Збільшення асигнувань з державного бюджету сприяє зростанню сукупного попиту в економіці і, відповідно, збільшенню випуску продукції і зайнятості.

У своїх працях вчені відображають доходи бюджету як економічні відносини, що виникають у держави з юридичними і фізичними особами в процесі формування бюджетного фонду країни. Вони є частиною централізованих фінансових ресурсів держави, які врегульовані відповідними нормативними актами і необхідні для виконання її функцій[1, 81].

Основними проблемами у формуванні доходної частини Державного бюджету України є неузгодженість потреб у податкових надходженнях з можливостями їх отримання. Крім того, на сьогодні стоїть завдання досягти такого рівня надходжень до бюджету, щоб була можливість акумулювати ресурси у доходній частині державного бюджету.

Сьогодні Україна опинилась перед надзвичайно складними проблемами: спад виробництва, інфляція, перманентне збільшення затрат та низька конкурентоспроможність на фоні швидкого розповсюдження посередництва та збитковості підприємств, стрімке зростання прихованого безробіття, зубожіння переважної більшості населення, різке падіння купівельної спроможності та погіршення структури споживання. Найбільш гострою проблемою бюджету, яка спровокувала розвиток кризових явищ в інших секторах економіки та дестабілізувала загальноекономічну ситуацію, є проблема незбалансованості бюджетних ресурсів та бюджетних зобов'язань.

Важливою оцінкою в забезпеченні доходами державного бюджету є оцінка співвідношень між податковими і неподатковими надходженнями до бюджету й те, наскільки відбувається одночасна концентрація доходів бюджету за рахунок головних бюджетоутворюючих податків: ПДВ, податку на прибуток, податку на доходи фізичних осіб, акцизного збору. Наочно зображено на рис. 4.1 і 4.2.