Типы провалов в государственной политике

Провалы в политике могут быть объединены в четыре основных типа.

К провалам первого типа можно отнести искажения, вносимые в хорошо функционирующие рынки непродуманными действиями государства в сфере налогов, субсидий, распределения квот, нормативов, а также неэффективной работой государственных предприятий и реализацией крупных государственных проектов с незначительной экономической прибылью и значительным воздействием на окружающую среду. В этом случае можно сравнить государство со слоном в посудной лавке.

Ко второму типу провалов в политике относится неспособность государственных органов проанализировать и интернализовать побочные негативные последствия обоснованного государственного вмешательства.

К третьему типу провалов в политике относится государственное вмешательство, которое направлено на корректировку или смягчение рыночных провалов, но в конечном итоге приводит к еще более худшему результату - "думали как лучше, а получилось, как всегда". Необходимо еще раз подчеркнуть, что наличие провалов рынка не требует во всех без исключения случаев вмешательства государства с целью корректировки таких провалов, а лишь свидетельствует о том, что подобные вмешательства могут оказаться полезными.

Последним типом провалов в политике является бездействие государства при провалах рынка, когда явно ощущается необходимость такого вмешательства с целью улучшения функционирования рынка, и связанные с этим затраты будут полностью оправданы предполагаемыми выгодами.

Подводя итог, можно утверждать, что провалы в политике могут иметь место как в случаях, когда правительство вмешивается, но нет необходимости вмешиваться (или государственное вмешательство должно было осуществляться каким-либо другим способом), так и когда государство оказывается не способным осуществить корректирующие воздействия.

3.2.4. Примеры провалов в политике – Единая сельскохозяйственная политика Европейского сообщества (ЕС)

Единая сельскохозяйственная политика (ЕСП) ЕС является примером крупномасштабного государственного вмешательства в функционирование сельскохозяйственного сектора, которое привело к значительным, ранее не предполагавшимся, отрицательным воздействиям на окружающую среду. В последние годы были предприняты попытки внесения изменений в ЕСП с целью устранения некоторых из негативных последствий. Однако исправить ошибки оказалось достаточно сложным делом. Предоставленные в рамках ЕСП субсидии трудно отменить без серьезных политических и социальных проблем.

Единая сельскохозяйственная политика была разработана при формировании Европейских Сообществ в 1958 г. Она создавалась с целью увеличения производства сельскохозяйственной продукции в Европе, поскольку этот континент в то время был чистым импортером сельскохозяйственных товаров.

Главным инструментов увеличения производства продукции было выбрано установление повышенных по сравнению с мировыми европейских закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию, на что государства выделили средства, косвенным образом субсидируя фермеров. Более высокие цены, по которым государства покупали сельскохозяйственную продукцию у фермеров, побуждали последних увеличивать производство, помимо прочего, путем значительного увеличения объемов вносимых химических веществ (удобрений и пестицидов) и расширения площадей под сельскохозяйственное производство. Для стран, не членов ЕС, желающим продавать сельскохозяйственную продукцию на рынке ЕС, были введены высокие импортные тарифы. Это позволяло также "отгородиться" от импорта в страны ЕС большинства сельскохозяйственных товаров, которые можно было производить в странах ЕС.

Такая политика оказалась довольно эффективной с точки зрения достижения первоначальной цели – увеличения объема сельскохозпродукции. В настоящее время объем производства в Европе значительной части основных сельскохозяйственных продуктов более чем превышает объем их потребления. Важным фактором такого типа развития стали технологические инновации, которые позволили повысить эффективность производства большинства сельскохозяйственных продуктов. Они способствовали развитию животноводства, совершенствованию пестицидов и их применения, улучшению сельскохозяйственной техники. Научно-технические достижения превратилась в самодовлеющую силу, резко увеличив предложение сельскохозяйственной продукции, и, приведя в конечном итоге, к ее перепроизводству.

Эта ситуация изображена на рис.1, где приведена кривая предложения для пшеницы, которая соответствует классической кривой предложения, приведенной в модуле 2.1 и из анализа которой следует, какое количество заданного продукта будет производить товаропроизводитель при данной рыночной цене. На рисунке 1 показана цена пшеницы на мировом рынке. Без вмешательства (субсидий) ЕС производило бы (в количественном отношении) q_m тонн пшеницы в год, см. точку, в которой предельные производственные затраты будут равны предельным доходам от продаж (равным цене на мировом рынке). Однако, для того, чтобы стимулировать производство, ЕС обещало закупать пшеницу у европейских фермеров по цене ЕС, превышающей цену на мировом рынке. В результате производство пшеницы в ЕС возросло до уровня q*, который и поставило в качестве своей цели ЕС, определяя Единую сельскохозяйственную политику.

Однако за прошедший с тех пор период произошли значительные технологические усовершенствования в выращивании пшеницы. Это отражено на рисунке 2 в виде сдвига вправо кривой предложения, что означает, что для каждого уровня затрат стало производиться большее, чем прежде, количество пшеницы (см. рис.2, на котором показаны кривая первоначального предложения и кривая нового предложения). Суммарный эффект от изменения цен (в результате вмешательства) и от внедрения технологических новинок находит свое отражение в новом уровне производства (см. q нов.), который выше, чем первоначально предполагали разработчики политики. В результате наблюдается перепроизводство пшеницы в размере:

(q_нов. - q*).

ЕС несло (и несет в настоящее время) значительные потери в результате перепроизводства сельскохозяйственной продукции. Прежде всего, пшеница по-прежнему закупается ЕС у фермеров по более высоким, по сравнению с мировыми рыночными, ценами. Во-вторых, ЕС не может потребить такое количество пшеницы и поэтому необходимо организовать ее хранение, во время которого часть пшеницы портится. Огромные партии этого излишка пшеницы поступают на мировой рынок по чрезмерно низким ценам, что создает трудности в сельскохозяйственном секторе других стран и ведет к политическим конфликтам. Отказаться от продолжения политики субсидирования оказалось достаточно сложным делом, прежде всего из-за сильного лоббирования своих интересов фермерами.

Рассмотренные выше издержки от проведения непродуманной сельскохозяйственной политики достаточно типичны. Что нетипично – это появление значительного экологического ущерба от перепроизводства. Когда фермерам предлагают более высокую цену за их зерно, то у них появляется заинтересованность в повышении производства. Это достигалось, как уже указывалось выше, путем внесения большего количества химических веществ и расширением площадей под сельскохозяйственную продукцию. Подобные меры негативно отразились на состоянии окружающей среды. Это отражено на рис.3, который соответствует рисунку в Подмодуле 2.2, иллюстрирующему экстерналии. По мере роста производства, как показано в верхней части рисунка, также возрастал и ущерб (это показано в нижней части рисунка). Такое возрастание экологического ущерба (на величину f) должно быть отнесено к провалу политики, в соответствии с которой сельскохозяйственному сектору были предоставлены предпочтительные условия.

Негативное воздействие на окружающую среду, обусловленное субсидированием цен в сельском хозяйстве, было признано повсеместно, и в 1993 г. условия предоставления таких субсидий были изменены. Одной из причин изменения условий также было стремление уменьшить негативные воздействия на окружающую среду. Как уже упоминалось, просто ликвидировать субсидии оказалось довольно трудным делом, поскольку фермеры утверждали, что не смогут выжить без них. Вместо этого пришлось изменить форму предоставления субсидий. Объем выделяемых субсидий стали рассчитывать, принимая во внимание площадь сельскохозяйственных угодий (в гектарах), которыми располагал фермер, а не на основании уровня производства (ценовые субсидии). В результате, фермеры по-прежнему получают субсидии, но их предоставление уже не связано с уровнем производства и поэтому не является стимулом использовать большее количество химических удобрений.

Приведенный выше практический пример единой сельскохозяйственной политики в странах ЕС позволяет выделить ряд важных моментов.

Первоначальная цель состояла в увеличении производства сельскохозяйственной продукции, чтобы обеспечить самодостаточность ЕС. Эта цель была реализована путем установлением более высоких цен для фермеров.

Более высокие цены (по сравнению с мировыми) привели к интенсификации производства, что обусловило появление побочных негативных воздействий на окружающую среду.

Внедрение технологических новшеств в течение ряда лет явилось причиной более высоких уровней производства, чем первоначально предполагалось. Это, в свою очередь, привело к перепроизводству сельскохозяйственных продуктов в ЕС.

Субсидированное перепроизводство обусловило появление значительных денежных потерь для ЕС, и оно также явилось причиной появления дополнительных экологических проблем (таких как эвтрофикация водоемов, появление нитратов в грунтовых водах, загрязнение пестицидами и т.д.).

Однако по политическим и социальным причинам практически оказалось невозможным снизить субсидии.

Было найдено решение, связанное с изменением критерия предоставления субсидий. Теперь их предоставление рассматривается в качестве стимула к получению прибыли, а не поддержки для роста объемов производства. В результате ослаблена мотивация к повышению излишне высокого и экологически вредного уровня производства.