Известно, что длительное время на Руси функции органов общественного призрения выполняли монастыри

Однако по мере укрепления государственности, расширения размеров страны все острее ощущалась потребность в государственном регулировании общественного призрения.

На необходимость подобной меры указывал еще Стоглавый собор, но к ее реализации государство приступило лишь при Петре I, когда было предписано во всех губерниях создать государственные структуры общественного призрения. На попечение Главного Магистрата и воевод была возложена обязанность “приступить... к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных и домов прядильных для праздношатающихся и им подобных.”

Всего Петр I издал около 20 указов, направленных на борьбу с таким социальным явлением, как нищенство. По сути этими указами закладывались основы государственной системы общественного призрения, создавались предпосылки для профессионализации деятельности в ее учреждениях.

Вместе с тем большинство указов Петра носило запретительный характер и не предлагало достаточно конструктивных способов решения проблемы нищенства. При этом запрещение подачи милостыни не имело практического успеха, поскольку, с одной стороны, противоречило исконным традициям русского народа оказывать помощь убогим именно таким способом, с другой стороны, противоречило учению Русской православной церкви и всей христианской традиции, предписывавшей не отказывать просящему, накормить голодного, одеть нагого.

С конца ХYIII века и до 1775 года, было издано около 70 указов по вопроϲам призрения, но на практике они не имели почти никакого положительного результата.

И только в 1775 году Екатерина II, одобрив “Учреждения для управления губерний Всероссийския империи”, тем самым ввела в состав губернских органов власти особые приказы общественного призрения. Именно тогда в России возникло понятие общественного призрения как “культурной формы благотворительности”, которая отличается от милостыни мотивами, организацией и целями.

Но российское законодательство в области общественного призрения нельзя было назвать удовлетворительным. Как уже говорилось выше, Учреждение о губерниях 1775 года поручало дело организованного благотворения приказам общественного призрения. В их ведении находились больницы, дома для умалишенных, богадельни, сиротские и воспитательные дома, фельдшерские школы. Но приказы общественного призрения не являлись непрерывно действующими органами, а работали, говоря современным языком, в сессионном порядке. В итоге по ряду причин, в том числе и по причине недостатка финансового обеспечения, деятельность приказов общественного призрения имела во многом декларативный, номинальный характер и фактически не отразилась на численности нищих в России.

Во второй половине ХIХ века с введением в действие Положения о земских учреждениях в тех губерниях, где создавались земства, приказы общественного призрения упразднили, их функции перешли к земским учреждениям. Согласно статье 2 Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. к делам, подведомственным земским учреждениям, относилось заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, а также вообще попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных, и оказание пособия нуждающемуся населению разрешенными законом способами.

При этом указывалось, что в необходимых случаях земские учреждения могут устанавливать сборы на нужды общественного призрения.

«Городовое положение» 16 июня 1870 года отнесло к предметам ведомства городского общественного управления устройство за счет города богаделен и больниц и заведование ими на основаниях, указанных для земских учреждений. В этом же году было принято положение об управлении благотворительными заведениями в западных губерниях. В этих губерниях не создавались земства, и поэтому в них учреждались Губернские и Уездные советы общественного призрения, подчиненные Министерству внутренних дел. В состав Губернских и Уездных советов входили вице-губернатор, управляющие казенных и контрольных палат, губернский медицинский инспектор, попечители больниц и других благотворительных заведений и т.д. Одним из источников средств служили постоянные пособия из казны.

Еще одним правовым документом, затрагивающим вопросы благотворительной деятельности, стало Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1861 г., которое возлагало на крестьянские общества, в числе прочих мирских повинностей, призрение престарелых, дряхлых и увечных членов общества, у которых нет родственников, а также сирот. Порядок и способы осуществления призрения при этом не определялись.

Благотворительность в среде духовенства регулировалась особым законодательным актом, а именно положением “О призрении бедных духовного звания” 1823 г., согласно которому учреждались епархиальные попечительства о бедных духовного звания. Епархиальные попечительства с разрешения епископов могли устраивать различные благотворительные заведения, источником средств для них служили кружечные сборы и часть дохода от продажи свеч. Еще одним важным актом стало Положение о церковно-приходских попечительствах от 2 августа 1864 г. Согласно данному положению, благотворительность являлась одной из задач приходских попечительств, а источником средств для нее служил сбор денег по церквам. Уголовное законодательство Российской империи запрещало нищенствовать и бродить в городах, селах, на дорогах для испрашивания подаяний. Городские и сельские общества обязывались содержать своих нищих и не допускать их до прошения милостыни. Лицам, из лени или праздности просящим милостыню, а также обществам, отпускавшим по паспортам или свидетельствам таких людей, грозило уголовное наказание. Для уменьшения нищенства в столицах воспрещалось выдавать билеты для проезда туда следующим категориям граждан: престарелым и увечным крестьянам, их женам и вдовам без взрослых сыновей, малолетним крестьянским детям, слепым и калекам из податного состояния.

Данные законодательные акты свидетельствуют о том, что правительство постоянно помнило про общественное призрение. Вместе с тем из них видно, что призрение организовано по сословному принципу, но этот принцип соблюдается непоследовательно.

Повинность общественного призрения лежит, в основном, на податных сословиях: сельском, мещанском, ремесленном. О порядке возмещения расходов на призрение иных сословий: почетных граждан, купеческого, дворянского - закон ничего не говорит, за исключением установленных земских сборов.

Существовал еще ряд благотворительных учреждений, деятельность которых не регулировалась вышеупомянутым законодательством. Прежде всего, это Ведомство учреждений Императрицы Марии, возглавляемое Опекунским советом. Члены Опекунского совета назначались императором и не отчитывались за свои действия перед должностными лицами. В 1874 году было образовано Ведомство учреждений Великой княгини Елены Павловны, управлявшееся Особым советом. И, наконец, Императорское Человеколюбивое Общество (с 1802 г.), деятельностью которого руководил Совет общества. Совет общества утверждался императором и отчитывался перед ним лично.

В буржуазно-демократических государствах создание добровольных обществ, тем более благотворительной направленности, не является делом сложным, поскольку может происходить в соответствии с принципом: что не запрещено, то разрешено.

Царская Россия демократическим обществом не являлась, и потому действовал обратный принцип: разрешено только то, что утверждено законом. В связи с этим открытие добровольных благотворительных обществ требовало, во-первых, общего законодательного разрешения, и, во-вторых, специального указа, долгое время непосредственно царского.

Процесс создания добровольных благотворительных обществ во многом осложнялся традиционной бюрократией и волокитой (нередко ответ на прошение приходил через 2-3 года), а также постоянным страхом царского режима перед революционными организациями и революционной пропагандой.

Правовой основой деятельности благотворительных обществ служил Устав общественного призрения, представлявший собой кодификацию всего действовавшего законодательства в области призрения и благотворительности.

Согласно статье первой Устава, главное заведование делами общественного призрения принадлежит Министерству внутренних дел, а в Туркестанском крае и в областях поселения казаков - Военному министерству.

В последующих статьях говорилось, что заведование общественным призрением в губерниях и уездах поручается земским учреждениям, а там, где они не открыты - приказам общественного призрения либо органам, их заменяющим.

Призрение в городах принадлежит к предметам ведомства городских общественных управлений.

Меры общественного призрения крестьян относятся к ведению сельских и волостных общественных управлений, которые имеют право открывать за свой счет больницы и богадельни.

Статья 200 устанавливала, что неимущие лечатся в больницах системы общественного призрения бесплатно, а расходы на их лечение взыскиваются с тех ведомств или городских и сельских обществ, к которым они принадлежат. Плата за содержание и лечение в больницах нижних служителей различных казенных ведомств, арестантов, лиц, находящихся под надзором полиции и не имеющих собственных средств к содержанию, всех неспособных к личному труду нижних чинов производится из казны.

Общий надзор за всеми благотворительными заведениями принадлежит губернаторам и градоначальникам.

Особый интерес представляет глава 3 второй части Устава общественного призрения, поскольку она содержит нормы, регулирующие возникновение и деятельность частных благотворительных обществ.

Статья 174 гласит: “Частным людям, обществам, городам и селениям не возбраняется учреждать у себя благотворительные заведения или к учрежденным уже что-либо прибавлять, с тем однако же, чтобы то и другое сходствовало с общими, на сей предмет постановленными правилами.

Далее следует разъяснение, что частные благотворительные общества состоят под наблюдением Министерства внутренних дел и устройство благотворительных заведений позволяется только с разрешения правительства. При этом благотворительные общества учреждаются “с высочайшего разрешения. Учреждение же обществ для взаимного вспомоществования или с другой благотворительною и общеполезною целью предоставляется министру внутренних дел, по соглашению с подлежащими ведомствами.

Открытие нового благотворительного общества разрешалось лишь при условии, что общество уже имело все необходимые для своего содержания средства.

Согласно статье 443, Министерство внутренних дел утверждало уставы общественных и частных благотворительных заведений, и таким образом определяло порядок их деятельности и могло налагать на нее ограничения.

Все благотворительные общества, подведомственные МВД, обязаны были присылать в это министерство краткие годовые отчеты о своей деятельности, удостоверенные учредителями на предмет соответствия имеющимся документам.

В отчетах общество указывало размер своего капитала, доход, расход, имущество, количество заведений и число призреваемых в них.

Примечание к статье 175 запрещало частным благотворительным обществам испрашивать своим работникам право считаться находящимися на государственной службе и представлять их к правительственным наградам.

Кроме Устава общественного призрения, вопросы деятельности частных и общественных благотворительных учреждений регулировались гражданским законодательством (Том Х Свода законов), которое определяло порядок приема пожертвований с благотворительной целью, правила распоряжения пожертвованным имуществом в тех случаях, когда не представлялось возможным выполнить завещание жертвователя.
Анализ законодательства Российской империи по общественному призрению позволяет сделать вывод, что ни Устав общественного призрения, ни Положение о земских учреждениях, ни Городское положение не содержат норм, определяющих формы и пределы осуществления благотворительной помощи и призрения. Законодательство в принципе признавало обязательность призрения, но при этом призрение фактически оставалось факультативным, зависело от возможностей и добросовестности многих лиц. Огромное число мелких вопросов, в том числе и крупные пожертвования, требовало решения на самом высоком уровне. Несовершенство законодательной базы на определенном этапе стало тормозить развитие благотворительности, снижать эффективность проводимых в рамках системы общественного призрения мероприятий.

Неполное, не отвечавшее потребностям жизни законодательство восполнялось административной практикой.

Вместо законов издавались циркуляры МВД и других ведомств. Нередко практикам благотворения было крайне сложно отыскать эти циркуляры, поскольку они рассылались губернаторам и пылились в их канцеляриях среди груды других постановлений и распоряжений.