ПредприниматЕлей: Международно-правовой аспект

§ 1. Международно-правое регулирование института уполномоченного по правам

предпринимателей

Бизнес-омбудсмен уже успешно зарекомендовал себя во многих зарубежных странах, как наиболее эффективный инструмент решения бюрократических проблем, с которыми сталкивается малый бизнес в процессе осуществления своей деятельности.

В санкционный период влияние данного института на внутренний рынок возросло в геометрической прогрессии, благодаря политике импорта замещения, проводимой Правительством Российской Федерации, сотни отечественных производителей получили реальный шанс выйти как на внутренний, так и на внешний рынок, увеличив тем самым рост деловой активности. Уполномоченный должен использовать все возможные инструменты и механизмы воздействия для сохранения и наращивания экономического потенциала страны. В связи с тем, что институт бизнес - омбудсмена в нашей стране ещё совсем молод и находится в процессе формирования, необходимо детально изучить зарубежный опыт с целью наиболее эффективного выполнения задач, возложенных государством на данный институт.

Несмотря на существование в различных странах большого количества институтов омбудсменов, только в США, Европейском Союзе, Англии, Грузии и Австралии имеется институт с четким мандатом по защите прав и интересов бизнес - сообщества от государственных институтов, в других же странах данный мандат закреплён за омбудсменом по защите прав человека. Правовое закрепление, административный статус бизнес - омбудсмена ранжируется в зависимости от правовой системы государства, что свидетельствует об отсутствии универсальной модели освещаемого института.

Следует отметить, что, несмотря на имеющиеся различия, данный институт основывает свою деятельность на всеобщих принципах, выработанных международным сообществом в 1990-х годах. Так, общие принципы функционирования института были сформулированы резолюцией ООН 48/134 «Национальные институты для продвижения и защиты прав человека», принятой Генеральной Ассамблеей 4 марта 1994 года^[4].

В резолюции закреплён ряд обязанностей национальных институтов, которые разделяются на пять категорий. Во-первых, институт должен проводить мониторинг любой ситуации нарушения прав человека, которой он решает заняться. Во-вторых, институт должен иметь возможность консультировать правительство, парламент и любое другое компетентное учреждение по поводу особых нарушений по вопросам, касающимся законодательства и общего соблюдения и выполнения международных договоров по правам человека. В-третьих, институт должен относиться к региональным и международным организациям. В-четвёртых, институт должен иметь разрешение на обучение и информирование в области прав человека. В-пятых, некоторым учреждениям дается квазисудебная сфера компетенции.

Резолюцией ООН 67/163 «Роль омбудсмена, посредника и других национальных правозащитных институтов по продвижению и защите прав человека», принятой Генеральной Ассамблеей 20 декабря 2012 года^[5], на государство дополнительно было возложено: во-первых, учредить независимые и автономные институты омбудсмена, во-вторых, обеспечить институт соответствующей законодательной и финансовой базой, в-третьих, информационно усилить значимость деятельности омбудсмена.

Также опубликованный в 2011 году Венецианской комиссией Совета Европы сборник «Обобщение института омбудсмена» внес существенный вклад в построение института уполномоченного в странах - участницах Совета Европы. Были выделены ключевые элементы, такие как: правовые гарантии института, иммунитет уполномоченного, выборы омбудсмена, критерий для службы, статус института по соотношению с другими государственными институтами, независимость от других государственных институтов, финансовая независимость, объём компетенции по мониторингу, полномочия по расследованию, отношение с судами, срок полномочий. Российской Федерацией, как страной - участницей Совета Европы, обобщённые рекомендации были активно восприняты.

§ 2. Анализ института бизнес-омбудсмена в правовых системах

Обратимся к зарубежному опыту и рассмотрим институт бизнес - омбудсмена США, Европейского Союза, Грузии и Австралии и расскажем исключительно об уникальных особенностях данного института в различных правовых системах.

В США вопросами поддержки и защиты интересов предпринимателей занимается управление национального омбудсмена в структуре Администрации по делам малого бизнеса (SBA), которое действует на основании правового акта, Закон США 1996 года «О справедливом правоприменении в малом бизнесе» (SBREFA)^[6]. Учреждению Национального омбудсмена для малого бизнеса в США предшествовало исследование эффективности законодательства по защите малого бизнеса от чрезвычайных административных мер. Основной задачей Национального омбудсмена в США является поддержка малого и среднего бизнеса, как наиболее важного сектора экономики США. Национальный омбудсмен США является должностным лицом SBA и назначается Администрацией SBA. В связи с этим глава SBA имеет возможность отстранить Национального омбудсмена от должности, а также утвердить его бюджет. В конце каждого финансового года Национальный омбудсмен представляет отчёт о проделанной работе как в Администрацию SBA, так и в Конгресс США. Данный отчёт представляет собой рейтинг эффективности государственных учреждений. После официального представления отчет Национального омбудсмена размещается на сайте SBA. Пост национального омбудсмена с августа 2013 года занимает Брайн Кастро - юрист по образованию, работающий в сфере создания и защиты справедливых условий для бизнеса. Национальному омбудсмену не предоставлен иммунитет от уголовной, административной ответственности при осуществлении профессиональной деятельности.

Рассмотрев структуру Национального омбудсмена, можно выделить центральную Администрацию SAB, расположенную в Вашингтоне, и 10 региональных офисов, созданных на основании правового акта. Каждый региональный офис включает несколько штатов. Региональные офисы осуществляют сбор и распространение информации между центральной Администрацией SBA и региональным бизнесом. Региональные советы именуются, как «советы по справедливому правоприменению в малом бизнесе». Они состоят из пяти добровольцев из числа владельцев малого бизнеса, срок их полномочий исчисляется 3 годами. Полномочия по проведению расследования имеют общеустановленный характер. В отличие от омбудсменов Англии, Франции, Австралии, Грузии, Европейского Союза, Национальный омбудсмен исполняет роль бизнес-защитника, и рассмотрение дела заканчивается прямым ответом государственного органа. Национальный омбудсмен, взаимодействуя с федеральными агентствами, активно продвигает политику освобождения от административной ответственности за неисполнение предписаний закона или нормативно-правового положения субъектами малого бизнеса.

Должность комиссара по делам малого бизнеса в Австралии появилась в 2012 году, но к выполнению своих обязанностей комиссар приступил только в 2013 году. Марк Бреннан занимает пост комиссара по делам малого бизнеса Австралии с 2 января 2013 года. Комиссара назначает генерал-губернатор страны на срок, не превышающий 5 лет. Структура штата комиссара состоит из заместителя комиссара по делам малого бизнеса и четырех комиссаров в штатах Австралии (штат Виктория, штат Новый Южный Уэльс, штат Западная Австралия, штат Южная Австралия)^[7]. Деятельность института регламентирована как на федеральном, так и на региональном уровне отдельными нормативно-правовыми актами. Комиссар по делам малого бизнеса в Австралии реализует следующие полномочия: получает и рассматривает жалобы от малого бизнеса о проблемах коммерческих договоренностей с департаментами, государственными учреждениями и органами исполнительной власти стран Содружества наций, проводит расследование и, в случае необходимости, способствует решению возникших проблем; предпринимает меры, адекватные для целей содействия справедливому обращению с малым бизнесом в ракурсе коммерческих договорённостей с департаментами, государственным учреждениями или органами исполнительной власти стран Содружества наций, заключает договоры с уполномоченными (иными органами) иностранных государств с целью решения споров, имеющих национальное значение.

Комиссар по делам малого бизнеса Австралии, так же как национальный омбудсмен США, выполняет роль бизнес-посредника, но в отличие от модели США у бизнес-посредников на местах (штатах) круг полномочий значительно шире, что, на наш взгляд, способствует наиболее продуктивной деятельности института. В частности, в штатах Австралии бизнес-омбудсмен, во-первых, содействует принятию обоснованного решения правительством штата в отношении малого бизнеса, во-вторых, осуществляет посреднические услуги как между бизнесом и властью, так и между бизнес-субъектами, в-третьих, проводит расследование по недобросовестной рыночной конкуренции.

В 2011 году в Грузии в рамках фундаментальной реформы налогообложения Налоговым кодексом (статья 42) была закреплена должность бизнес-омбудсмена^[8]. Отличительная особенность данного института в Грузии заключается в том, что уполномоченный участвует исключительно в налоговых правоотношениях, что не позволяет объективно сравнивать его с аналогичными институтами в других государствах. В США, Канаде, Испании, Новой Зеландии и Пакистане действует налоговый-омбудсмен, который схож по правовой природе с грузинским институтом. Также хочется отметить, что не реализуется один из основополагающих принципов декларированный Резолюцией ООН 67/163 - это открытость института, что не позволяет оценить эффективность деятельности уполномоченного, так как единственный отчёт датирован 2011 годом.

С начала 1995 года институт омбудсменства функционирует и в Европейском Союзе. Его деятельность базируется на положениях Маастрихтского договора 1992 года. В дальнейшем в целях определения полномочий и порядка деятельности института были приняты дополнительные положения. Институт был образован в период формирования нового формата Европейского сообщества, которое с момента подписания Маастрихтского договора ставит перед собой не только экономические, но и административно-политические задачи. Европейского омбудсмена следует рассматривать в качестве инструментального института по содействию реализации основным целям, декларированным Маастрихтским договором.

Омбудсмен назначается после выборов Европейского парламента и действует до окончания срока полномочий парламента, т.е. на 5 лет с правом дальнейшего переизбрания. Процесс распределения ежегодного бюджета соответствует процедуре распределения бюджета в других органах Европейского Союза. Сотрудники Аппарата наделены статусом гражданского служащего Европейского Союза. Структура института омбудсмена включает национального омбудсмена, региональных омбудсменов и омбудсменов в странах - кандидатах. Аппарат омбудсмена состоит из 84 сотрудников, базирующихся в Страсбурге (Франция). Такое большое число сотрудников объясняется тем, что европейский омбудсмен работает с большим количеством дел, не связанных с вопросами бизнеса, принимая жалобы на 23 языках Маастрихтского договора, а также уделяет большое внимание информированию о праве субъектов предпринимательской деятельности и ведёт отчёт по количеству поступивших обращений со всего ЕС. С 1 октября 2013 года Эмили О’Рейм заняла пост европейского омбудсмена. Основной задачей, стоящей перед европейским омбудсменом, является рассмотрение обращений частных лиц, предприятий, ассоциаций и организаций, зарегистрированных исключительно в ЕС, а также принимает жалобы на действия (бездействия) по поводу злоупотребления властью институтами и органами ЕС. Вмешиваться в судебные разбирательства и сомневаться в справедливости решений судов ЕС запрещено. Европейский омбудсмен обладает правом рекомендательного решения, приемлемого для обеих стран «дружественное урегулирование», также дело может быть закрыто с «критическим замечанием» и рекомендациями, которые в дальнейшем представляются в Европейский парламент. По окончании финансового года представляется отчёт о проделанной работе в Европарламент и публикуется в свободном доступе на официальном сайте омбудсмена^[9]. В 2014 году максимальное количество жалоб поступило из Испании (15,4%), Германии (11,7%), Польши (10,6%). Эти страны на протяжении последних лет удерживают пальму первенства. Большинство рассмотренных жалоб относится к деятельности Европейской комиссии. В начале 2015 года Европейский бизнес-омбудсмен закончил расследование в отношении скандально известной аудиторской проверки Европейским Инвестиционным Банком (далее ЕИБ) медного завода «Мопани», находящегося в Замбии, подозреваемого в уклонении от уплаты налогов. ЕИБ был признан виновным в нарушении своего основополагающего принципа прозрачности и был обязан опубликовать полный аудиторский отчёт на официальном сайте^[10].

Набор основных проблем, которые решаются европейским омбудсменом, включает в себя споры по контрактам, задержке платежей, отказам в приёме документов, проблемам с участием в тендерах.

Проанализировав деятельность зарубежных бизнес-омбудсменов, следует отметить, что наиболее открытым и мобильным является Европейский бизнес-омбудсмен, который помимо перечисленных полномочий, выполняет такую специфическую обязанность, как привлечение инвестиций в МСП. Деятельность Европейского бизнес-омбудсмена, вызывает интерес ещё и потому, что она очень тесно взаимодействует с российским институтом уполномоченного по правам предпринимателей. Также в целях защиты прав предпринимателей совместно с ЕС и Советом Европы реализуется проект по защите прав предпринимателей в Российской Федерации от коррупционных практик - ПРЕКОП РФ. Проект стартовал с 1 января 2013 года и продлится в течение 3 лет. Проект полностью финансируется ЕС и СЕ, бюджет проекта составляет 1 300 000 евро^[11]. Единственным бенефициаром является РФ.

Рассмотрев зарубежный опыт, рассмотрим процесс становления института бизнес-омбудсмена в Российской Федерации.