Всеукраїнський референдум

В Україні референдуми є порівняно новою формою безпосе­редньої демократії. Всеукраїнський референдум передбачає голосування всіх громадян України з найважливіших питань загальнодержавного значення. Його результати мають імпе­ративний характер на всій території України.

Право на участь у референдумі — це природне право особи. Не випадково в частині першій ст. 21 Загальної декларації прав людини проголошується, що кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників. Здійснення влади наро­дом визначається в Конституції України як народне волеви­явлення. Причому за своїм змістом воно може стосуватися будь-яких сторін життя народу: соціально-економічного, полі­тичного, культурного. Конституція України встановлює (ст. 69), що народне волевиявлення здійснюється через вибори, рефе­рендум та інші форми безпосередньої демократії. В даній статті не дається вичерпного переліку цих форм безпосеред­ньої демократії, а лише закріплюються її пріоритет, провідні форми (вибори, референдум) та припускається можливість здійснення народного волевиявлення й через інші форми без­посередньої демократії.

Учасники всеукраїнського референдуму визначені право­вими нормами. Ці норми регламентують їх правосуб'єктність на кожній стадії підготовки і проведення такого референду­му. Кожній стадії відповідає особливе коло суб'єктів всеукра­їнського референдуму. Суб'єктів всеукраїнського референду­му поділяють на такі категорії: а) суб'єкти, які спрямовані ініціювати такий референдум; б) суб'єкти, що наділені пра­вом призначати всеукраїнський референдум; в) суб'єкти, на­ділені правом підготовки і проведення такого референдуму; г) суб'єкти, що мають право участі у голосуванні на всеукра­їнському референдумі.

Ініціювання всеукраїнського референдуму. Суб'єктами, що мають право вимагати проведення всеукраїнського рефе­рендуму, є: а) громадяни України, які наділені правом голосу, в кількості не менш як три мільйони; б) народні депутати України в кількості не менше половини конституційного складу Верховної Ради України, а в разі ініціювання консти­туційного референдуму чи референдуму з питань довіри (не­довіри) парламенту України та Президенту України — не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради та Президент України, якщо предметом всеукраїнського референдуму є законопроекти про внесення змін до першого, третього і тринадцятого розділів Основного Закону. Щодо все­українського референдуму з питання про зміну території України (ст. 73 Конституції України) Основний Закон, на жаль, не визначає суб'єктів його ініціювання. Не визначені й суб'єкти ініціювання консультативних референдумів (дорад­чих опитувань громадян України), що передбачено главою 6 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Ця проблема має бути розв'язана в новому законодавстві про ре­ферендум.

Призначення (проголошення) всеукраїнського референ­думу передбачає прийняття відповідного нормативно-право­вого акта, в якому визначаються дата проведення всеукраїнського референдуму, назва закону чи рішення та зміст питан­ня, що виноситься на референдум. Верховна Рада України призначає референдум шляхом прийняття постановила Пре­зидент України — шляхом прийняття указу. Так, Президент України прийняв Указ № 65/2000 «Про проголошення всеук­раїнського референдуму за народною ініціативою» від 15 січ­ня 2000 р.

До суб'єктів організації та проведення всеукраїнського референдуму належать: система виборчих комісій (Централь­на виборча комісія та територіальні виборчі комісії з всеукра­їнського референдуму) і суб'єкти, на яких покладається обо­в'язок сприяти вищезазначеним комісіям з референдуму у ви­конанні їхніх повноважень. До них відносять державні і громадські органи, підприємства, установи, організації, служ­бових осіб. Особливими учасниками всеукраїнського рефе­рендуму є суб'єкти, які наділені правом агітації щодо ініцію­вання всеукраїнського референдуму та його предмета. До них належать громадяни України, політичні партії, громадські організації, масові рухи та трудові колективи, яким згідно зі ст. 8 Закону «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» надається право безперешкодної агітації за (проти) пропози­цію про оголошення всеукраїнського референдуму, за (проти) прийняття рішення винесення на всеукраїнський референдум відповідного питання.

Суб'єктами, що наділені правом участі у голосуванні на всеукраїнському референдумі, є громадяни України, які до-сягли на день їх проведення 18 років. Отже, таке право визна­ється не за всіма особами, які проживають на території Украї­ни (наприклад, іноземці, особи без громадянства) на день про­ведення референдумів, а лише за громадянами. Причому право на участь у референдумах мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних та інших пе­реконань, статі, етнічного та соціального походження, майно­вого стану, місця проживання, мовних та інших ознак. Не мають права голосу, а відповідно і участі в референдумі гро­мадяни, які визнані судом недієздатними. Будь-яких інших підстав (цензів) позбавлення права голосу Конституція Украї­ни не встановлює. Це стосується і тривалості проживання (цен­зу осідлості), і освіти (освітнього цензу) тощо. Право громадян брати участь у всеукраїнському та місцевих референду­мах включає в себе не тільки право голосування, а й право ініціативи у збиранні підписів під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму; право громадян на ознайом­лення зі списками виборців і право на оскарження у зв'язку з неточностями або помилками у списку громадян, які мають брати участь у референдумі (статті 33, 34 Закону «Про все­український та місцеві референдуми»).

Предметом всеукраїнського референдуму може бути за­твердження Конституції України, її окремих положень та внесення до неї змін і доповнень; прийняття, зміна чи скасу­вання законів України або окремих положень; прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів. На всеукраїнський референдум можуть виноситися питання, які згідно з Консти­туцією належать до відання України, тобто питання загально­державного значення. Виключно всеукраїнським референду­мом вирішується питання про зміну території (ст. 73 Консти­туції). Це положення закріплено в Конституції України з метою упередження винесення на місцеві референдуми пи­тань загальнодержавного і загальнонаціонального значення, до яких, безумовно, належить питання про зміну території держави. Тому проведення місцевих референдумів з питань мови, громадянства, території не матиме юридичних наслід­ків, оскільки ці питання загальнодержавного, а не місцевого рівня.

Використання референдуму як форми безпосереднього во­левиявлення народу, населення окремих адміністративно-те­риторіальних одиниць має бути зваженим. Органи державної влади не повинні виносити як на всеукраїнський, так і на міс­цеві референдуми питання, для вирішення яких потрібні про­фесійні знання, досвід та інші передбачені законом підстави. Виходячи з цього ст. 74 Конституції України встановлює, що референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.

На всеукраїнський референдум не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та помилування; про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров я та безпеки громадян; питання, пов'язані з обранням, призна­ченням і звільненням посадових осіб, що належать до компе­тенції парламенту України, Президента та Кабінету Міністрів України. Такі обмеження щодо предмета загальнонаціональ­ного та місцевих референдумів відповідають світовій практи­ці конституціоналізму. Так, згідно з Конституцією Італії (час­тина друга ст. 75) на референдум не виносяться закони про податки і бюджет, про амністію і помилування, про повнова­ження на ратифікацію міжнародних договорів.

Громадяни беруть участь у всеукраїнських та місцевих референдумах на рівних засадах. Кожний громадянин має один голос. Референдум є прямим: громадяни беруть у ньому участь безпосередньо. Голосування під час референдуму є та­ємним: контроль за волевиявленням громадян не допускаєть­ся. Громадянам, політичним партіям, громадським організа­ціям, масовим рухам, трудовим колективам надається право проводити агітацію за пропозицію про оголошення референ­думу, а також проти пропозиції про оголошення референду­му, прийняття закону чи рішення. Принципове значення має те, що для реалізації цього права заінтересованим особам і ор­ганізаціям надаються приміщення для зборів, забезпечується можливість використання засобів масової інформації. Винесе­ний на референдум проект закону, рішення обговорюється в межах України або тієї адміністративно-територіальної оди­ниці, де проводитиметься референдум. Діяльність державних і громадських органів, які беруть участь у підготовці і прове­денні референдуму, здійснюється відкрито і гласно. Всі рі­шення, що стосуються референдуму, а також проекти зако­нів, інших рішень, які виносяться на референдум, підляга­ють опублікуванню засобами масової інформації.

Демократичні засади підготовки і проведення референду­мів виявляються і в тому, що засоби масової інформації ви­світлюють хід підготовки і проведення референдуму, їх пред­ставникам гарантується безперешкодний доступ на всі збори і засідання, пов'язані з референдумом, і одержання інформа­ції. Хоча Конституція України 1996 р. на відміну від Основ­ного Закону України 1978 р. не закріплює принципу гласності в роботі державних органів і органів місцевого самоврядування, значення цього важливого політико-правового принципу в умовах побудови демократичної правової держави не змен­шується, а зростає. Важливо те, що він знайшов втілення в поточному конституційному законодавстві.

Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше ви­носилися на референдум, може бути проведений не раніш як через п'ять років, а місцевий референдум -- не раніш як че­рез рік від дня проведення попереднього референдуму з цих питань.

Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою або Президентом України відповідно до їхніх повно­важень, встановлених Конституцією. Протягом тривалого ча­су призначення всеукраїнських референдумів згідно з Конс­титуцією України 1978 р. і Законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» належало до повноважень тільки Вер­ховної Ради України. З запровадженням інституту Президен­та, принципу поділу влади відбулося розмежування на конс­титуційному рівні цих повноважень між парламентом і Пре­зидентом. До повноважень парламенту України належить призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначе­них ст. 73 Конституції України (п. 2 ст. 85 Конституції). Йде­ться про референдум з питань про зміну території України. Президент України призначає всеукраїнський референдум щодо внесення змін до Конституції згідно зі ст. 156 Конститу­ції України і проголошує всеукраїнський референдум за на­родною ініціативою (п. б ст. 106 Конституції). Всеукраїнсь­кий референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менше ніж у двох третинах областей і не менше ніж по 100 тисяч у кожній області. Конституція України 1996 р. на відміну від Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» передбачає ускладнену процедуру призначення всеукраїнського референдуму, оскільки закон не містив положення про необхідність зібрання по 100 тисяч підписів виборців у двох третинах областей України.

Для проведення голосування і підрахунку голосів під час референдумів територія районів, міст, районів у містах, се­лищ міського типу і сільрад поділяється на дільниці для голосування. Ці дільниці утворюються з кількістю від 20 до 3000 громадян, які мають право брати участь у референдумі, а в необхідних випадках — з меншою або більшою кількістю громадян. Дільнична комісія з референдуму утворюється у складі 5—19 членів районними, міськими, районними в міс­тах, селищними і сільськими радами або їх головами не піз­ніш як за 40 днів до всеукраїнського і 15 днів — до місцевого референдуму. Ця комісія має такі функції: вивішує у при­міщенні дільниці текст проекту закону, рішення, що виноси­ться на референдум, надає громадянам можливість ознайоми­тися з ним під час підготовки до проведення референдуму і в день голосування; складає по дільниці список громадян, які мають право брати участь у референдумі; ознайомлює грома­дян зі списком, приймає і розглядає заяви щодо неправильності в списку і вирішує питання про внесення до нього відповід­них змін; сповіщає громадян про день проведення референду­му і місце голосування; забезпечує підготовку приміщення і скриньок для голосування; організовує голосування в день проведення референдуму на дільниці; створює лічильну групу для підрахунку голосів; проводить підрахунок голосів, пода­них на дільниці для голосування; розглядає заяви і скарги з питань підготовки референдуму та організації голосування і приймає щодо них рішення.

Для підготовки і проведення всеукраїнського референдуму в Україні утворюються комісії: а) Центральна комісія з всеук­раїнського референдуму; б) комісія Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму; в) обласні, районні, міські, районні у містах, селищні, сільські комісії з референ­думу; г) дільничні комісії з референдуму.

Голосування проводиться в день референдуму з 7-ї до 20-ї години. Про час імісце голосування дільнична комісія з рефе­рендуму сповіщає громадян не пізніше як за 10 днів до рефе­рендуму. Голосування проводиться в спеціально відведених приміщеннях. У день референдуму перед початком голосу­вання скриньки для голосування перевіряє, пломбує або опе­чатує голова дільничної комісії з референдуму у присутності членів комісії. Кожний громадянин голосує особисто. Голосу­вання за інших осіб не допускається. Бюлетені для голосуван­ня видаються дільничною комісією з референдуму на підставі списку громадян після пред'явлення громадянином паспорта або іншого документа, який посвідчує його особу. При одер­жанні бюлетеня для голосування у списку громадян, які ма­ють право брати участь у референдумі, громадянин ставить підпис. Бюлетені для голосування заповнюються голосуючим у кабіні або кімнаті для таємного голосування. Під час запов­нення бюлетенів забороняється присутність будь-кого, крім голосуючого.

Підрахунок голосів на дільниці для голосування здійсню­ється дільничною комісією з референдуму. На підставі бюле­тенів, що були у скриньках і конвертах, комісія визначає: за­гальну кількість громадян, які взяли участь у голосуванні; кількість громадян, які голосували за схвалення винесеного на референдум проекту закону, рішення, і кількість грома­дян, які голосували проти його схвалення; кількість бюлете­нів, визнаних недійсними. Визнаються недійсними бюлетені для голосування невстановленого зразка, а також бюлетені, які не містять точно висловленого рішення громадян. Резуль­тати підрахунку голосів розглядаються на засіданні дільнич­ної комісії з референдуму і заносяться до протоколу.

Результати всеукраїнського референдуму встановлюються і заносяться до протоколу на засіданні Центральної комісії на підставі протоколів обласних комісій з референдуму.

Проект закону, рішення вважаються ухваленими громадя­нами, якщо за них було подано більшість голосів громадян від числа тих, хто взяв участь у референдумі.

Прийняття Конституції України 1996 р. потребує суттєво­го реформування поточного законодавства щодо всеукраїнсь­ких та місцевих референдумів.

В Україні 16 березня 2000 р. відбувся всеукраїнський рефе­рендум, на який були винесені питання: 1) щодо можливості доповнення ст. 90 Конституції України новою третьою части­ною такого змісту: «Президент України може також достро­ково припинити повноваження Верховної Ради України, як­що Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість, або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовле­ного і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України»; 2) «Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народ­них депутатів України і вилучити у зв'язку з цим частину третю статті 80 Конституції України: «Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані?»; 3) «Чи згодні Ви із зменшенням кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов'язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів «чотириста п'ятдесят» на слово «триста», а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства?»; 4) «Чи під­тримуєте Ви необхідність формування двопалатного парла­менту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відпо­відних змін до Конституції і виборчого законодавства?». З усіх питань, винесених на всеукраїнський референдум, по­над 80 відсотків громадян, що взяли участь у голосуванні, відповіли «так». Але результати народного волевиявлення так і не були втілені в життя. Конституція України залиши­лася незмінною. При проведенні цього референдуму виникло чимало складних як теоретичних, так і практичних питань. Багато з них пов'язані з недоліками чинного Закону «Про все­український та місцеві референдуми», невідповідністю де­яких його норм Конституції України.