Преобразования в сфере собственности

Начало рыночной трансформации во всех постсоциалисти­ческих странах было связано, как правило, с проведением широ­комасштабных реформ в сфере отношений собственности¹. Это обуславливалось тем, что в первые годы строительства рыночной экономики была популярна идея о том, что лидирующее поло­жение частного сектора повысит эффективность экономики и ускорит рост производства.

Как было рассмотрено выше, эффективные институты по­являются в обществе, которое имеет встроенные стимулы к созданию и закреплению эффективных прав собственности. Создание института частной собственности в переходной эко­номике в условиях отсутствия сопутствующих ему институтов (конкурентных рынков, рыночного механизма регулирования цен, эффективных собственников, института банкротства и т.д.) изначально обрекало данную реформу на затяжное и не всегда успешное развитие.

Остановимся на основных институциональных причинах фиаско приватизационных реформ.

1.В переходных экономиках известны несколько основных моделей при­ватизации: массовая программа приватизации, модель инсайдеров, модель установления единовременного мажоритарного контроля. Особое место (практически во всех странах) занимает модель смешанного (частно-государс­твенного) контроля. Существуют также специфические для отдельных стран модели, такие, как модель «социально-ориентированной» собственности, мо­дель «стандартных продаж» по открытой подписке и модель «case-by-case».

Традиционно выделяют следующие этапы приватизации:

1этап — 1992-1994 гг. — ваучерная приватизация.

1 октября 1992 года в соответствии с указом президента «О введении в действие системы приватизационных чеков в Рос­сийской Федерации» любой гражданин РФ мог получить в отделении Сбербанка РФ ценную бумагу номиналом 10 тыс. руб. — государственный приватизационный чек, по польскому образцу окрещенный ваучером.

Фиаско реформы на данном этапе было обусловлено тем, что раздача ваучеров происходила в условиях отсутствия системы институтов, обеспечивающей их эффективное вложение. Речь идет о фондовом рынке, инвестиционных фондах (в том их понятии, которое они имеют в рыночной экономике, а не «мыльных пу­зырей»), наличии уже приватизированных предприятий нефте­добывающей, нефтеперерабатывающей, металлургической и др. высокоприбыльных отраслей. Кроме этого, не следует забывать об инфляционных процессах, происходящих в этот период (рост цен до 2500 %, что не могло не отразиться на стоимости ваучера). Перечисленные условия привели к тому, что ваучеры не стали гарантом равноценности долей собственности для всех граждан, что предусматривалось на данном этапе.

II этап — 1994—1996 гг. — денежная приватизация.

Характеризуется тем, что произошло фактическое закреп­ление прав собственности средних и мелких предприятий за директорами (большей частью бывшими «красными директора­ми»), которые получили возможность оформить юридически все права на их владение благодаря своим привилегиям в получении доступа к участию в приватизационных конкурсах (как прави­ло, на льготных условиях, то есть выкуп осуществлялся по цене в десятки, а иногда и сотни раз меньшей реальной стоимости покупаемого объекта).

На первых двух этапах приватизации остро проявилась проблема «инсайдер — аутсайдер», которая заключалась в том, что большая часть государственной собственности в России перешла не к аутсайдерам, способным финансировать рост и стать эффективными собственниками, а к инсайдерам¹. Здесь наглядно проявляется проблема «принципал—агент»: поскольку собственники не всегда являются менеджерами, возникает воп­рос, Выражает ли агент-представитель (назначенный менеджер) достаточно полно интересы собственника по максимизации прибыли? Отделение собственности от контроля привело к тому, что менеджеры, или управляющие, получили возможность ис­пользовать средства возглавляемых ими фирм в личных целях.

1.Трансформация экономических институтов в постсоветской России. Под ред. P.M. Нуреева. – Серия «Новая перспектива», выпуск14. – М.: Московский научный фонд, 2000. – с.43-45­

Структура акционерного капитала в переходных и зрелых рыночных экономиках заметно отличается как в количествен­ном, так и в качественном аспекте. В рыночных экономиках существует разветвленный набор институциональных механиз­мов как внутренних, так и внешних, дисциплинирующих пове­дение менеджеров в интересах собственников. В большинстве переходных экономик преобладающая часть из перечисленных средств контроля за поведением менеджеров развиты слабо или вообще отсутствуют. Особенно это касается внешних дисцип­линирующих механизмов¹.

В экономической литературе² достаточно широко представ­лена следующая позиция по этой проблеме: в странах с пере­ходной экономикой механизмы внешнего управления (такие, как внешняя конкуренция и рынок ценных бумаг), а также внутреннего (директорский корпус и рынок талантливых ме­неджеров), в значительной степени неэффективны и поэтому оптимизация структуры капитала в пользу аутсайдеров должна осуществляться под прямым контролем внешнего собственника; массовая приватизация также не обеспечивает оптимальной структуры корпоративной собственности, если не созданы адекватные механизмы управления, например, через инвести­ционные фонды.

1.Здесь нужно отметить, что роль менеджериальной собственности в пере­ходных и зрелых рыночных экономиках оценивается большинством запад­ных исследователей далеко неодинаково. В одном случае она оценивается как фактор, повышающий, в другом — как, понижающий эффективность. Объяснить такое расхождение в оценках можно только тем, что в переходных экономиках в большинстве сохранился старый управленческий аппарат, ко­торый, по сути, является носителем устаревшего человеческого капитала, не имеющий ни знаний, ни навыков, необходимых для успешной деятельности в новых рыночных условиях и не желающий их приобретать.

²См., например, Havrylyshyn О., McGettigan D. Privatization in Transition Countries: A Samplingof the Literature. IMF Working Paper, European II Department, January 1999. Элерман Д. Ваучерная приватизация как инструмент холодной войны // Вопросы экономики. — 1999. — № 8. — С. 99-111.

Преобладание в России собственности инсайдеров (когда контроль предприятий осуществляется внутренними акционерами) было связано с тем, что сама приватизация была возможна только под контролем инсайдеров. Глубокая же реструктури­зация, целью которой было стратегическое развитие, а не вы­живание в переходный период, требовала концентрированной собственности аутсайдеров, поскольку фирмы с собственностью инсайдеров не способны заработать или привлечь необходимый для реструктуризации капитал. Кроме того, интересы меньшинства аутсайдеров остались незащищенными¹.

III этап — 1996—2001 гг. — формирование института корпоративной собственности.

На данном этапе основными участниками в распределении и перераспределении собственности становятся крупные корпо­рации, целью которых является монополизация производства отдельных видов продукции, а зачастую и крупной доли отрасли. Положительный аспект формирования этого института—именно крупные корпорации являются носителями длительного плано­вого горизонта и потому могут явиться опорой стратегического планирования. Рациональный баланс между антимонопольными мерами, сдерживанием корпораций и их поддержкой является непременным условием успеха долгосрочной промышленной политики, помогающей избежать институциональных ловушек.

В настоящее время можно выделить IV этап — передел круп­ной корпоративной собственности, который стал возможен с принятием пакета документов в данной сфере².

¹В экономической литературе различают глубокую реструктуризацию, целью которой является стратегическое развитие, и неглубокую, реактив­ную, целью которой является выживание. (Трансформация экономических институтов в постсоветской России / Под ред. P.M. Нуреева. — Серия «Новая перспектива», выпуск XIV. — М.: Московский общественный научный фонд. 2000. - С. 39).

2.Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» №178 – ФЗ от 21 декабря 2001 года.

Федеральный закон «О государственных и унитарных предприятиях» №161 – ФЗ от 14 ноября 2002 года.

Институциональную среду, сформировавшуюся за годы реформ в сфере отношений собственности в России, можно охарактеризовать следующим образом:

- тяготение к мягким бюджетным ограничениям (кризис неплатежей, уход от налогов, дефицит бюджетов всех уровней);

- закрытость управления, финансовая непрозрачность, расширение масштабов теневой экономики, распространение не денежных форм расчетов, в том числе бартера, и т.д.);

- неработающая правовая база;

- многочисленные административные барьеры;

- отсутствие доверия (в финансовой сфере, к государственным институтам, между субъектами корпоративных отношений);

- несбалансированность интересов, полномочий, ответственности в модели корпоративных отношений.

Практически во всех странах с переходной экономикой не­обходимо отметить такие проблемы, как связь приватизации с изменением властных отношений в обществе (в частности, проблема реституции), масштабы приватизации; отсутствие рациональной рыночно-конкурентной среды; огромные тех­нические сложности; необходимость идеологического выбора; отсутствие на стартовом этапе необходимой институциональной инфраструктуры; высокий уровень коррупции и иных крими­нальных явлений.

Высокий уровень инфляции, а также ситуация, которая сложилась в обществе в ходе проведения приватизационных мероприятий, создала неопределенность в сфере отношений собственности на приобретенное имущество, атмосферу от­сутствия стабильности, что послужило основным препятствием для притока инвестиций и дальнейшего восстановления эко­номики.

Анализируя результаты приватизации, можно сделать вывод о том, что передел собственности не способствовал эффективному ее использованию. Как это ни парадоксально, связь между из­менениями форм собственности и поведением экономических субъектов наблюдалась довольно слабая. Многие приватизи­рованные предприятия представляли собой гибридные формы, унаследовавшие не лучшие социалистические черты и модели поведения экономических агентов.

Согласно утверждению Р. Коуза, использование прав собс­твенности зависит от того, кто ими владеет, и от условий контракта, заключенного владельцем. Если права собственности обретены в результате рыночных трансакций, то они будут способствовать наиболее ценному использованию прав, толь­ко за вылетом издержек на осуществление этих трансакций. В процессе приобретения прав на определенную собственность возрастает ее стоимость. Дальнейшее перераспределение прав будет предпринято только тогда, когда издержки трансакций, необходимых для его достижения, меньше, чем возрастание ценности в результате такого перераспределения. Трансакционные издержки, таким образом, играют определяющую роль в выборе способа использования этих прав¹.

Аргумент Коуза о том, что произойдет быстрое перерас­пределение активов в пользу «эффективных собственников», оказался также не работающим в российских условиях. По мне­нию автора, российский вариант теоремы Коуза следующий: «В конечном итоге собственность досталась тому, кто оказался в нужное время в нужном месте».

Таким образом, сформировалась еще одна институциональная ловушка: оказавшись в руках неэффективного собственника, собственность не могла перейти к эффективному по причине отсутс­твия у последнего денег на покупку и дальнейшую модернизацию производства. Зачастую неэффективные собственники были бы «рады перепродать все предприятие целиком, но было некому» и собственность «разбазаривалась» по частям.

1.Коуз Р. Фирма, рынок и право. – М.: Дело ЛТД, 1993. – с.14

Считалось, что приватизация уменьшает степень монополи­зации экономики и за короткое время увеличивает эффектив­ность. В качестве основной послеприватизационной проблемы рассматривалась безработица. Оказалось однако, что привати­зация предприятий, объединенных вертикальными связями, приводит к усилению монопольного эффекта. В частности, если позволить разным собственникам распоряжаться разными участками газопровода, то монопольный эффект усилится. Как показала практика, в кратко- и среднесрочной перспективе при­ватизация сама по себе не обеспечивает роста эффективности. Важны не столько формы собственности, сколько стимулы к реструктуризации, замене менеджеров, увольнению избыточного персонала и т.д. Эти процессы имеют длительный характер что и определяет, в конечном счете, успех реформы¹.

Таким образом, следует выделить следующую институцио­нальную ловушку в сфере собственности: высокие трансакционные издержки переходного периода не позволили использовать данную собственность эффективно, поскольку производственная деятель­ность в реальном секторе попросту стала невыгодной.

Процессы, происходящие в переходной экономике в сфере собственности, логично объяснить в терминах теории «грабящей руки» государства.² Согласно этой теории, «безнадежно коррум­пированное» государство становится основным источником всех проблем, поскольку вмешивается в работу как государс­твенных компаний, так и «грабит» эффективно работающие частные фирмы. По заключению ряда экспертов, в частности, Европейского банка реконструкции и развития, программа при­ватизации в России не смогла обеспечить экономический рост и стабильность через улучшение экономических показателей предприятий. Этому во многом противодействовало отсутствие эффективных рыночных законов, стимулирующих конкурен­цию и подавляющих коррупцию³.

Для характеристики приватизационных процессов в России можно воспользоваться понятиями, введенными У. Меклингом и М. Дженсеном. Они различают, с одной стороны, экзогенную институциональную среду, задающую внешние «правила игры» (по сути, это формальные «правила игры», установленные госу­дарством), и, с другой стороны, эндогенную конфигурацию прав собственности и контроля (неформальные нормы), определяю­щую внутреннюю «конституцию» каждой фирмы, частный «свод законов», по которому она живет. Если общий правовой режим в известном смысле «навязывается сверху» экономическим аген­там, то принципы структуры собственности и контроля внутри фирмы формируются на добровольных началах.

1.Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов// Эконо­мическая наука современной России. — 2001. — № 3.

2.ShIeifer A., Vishny R. The Grabbing Hand: Government Pathologies and Their Cures. — Cambridge, Harvard University Press, 1988.

3.EBRD. Transition Report, 1997.

Таким образом, функционирование экономической системы определяется взаимодействием как внешних, так и внутренних «правил игры». Переходная и рыночная экономика заметно отличаются именно экзогенной и эндогенной институциональной средой. Рассмотрим эти различия на примере системы разграничения и защиты прав собственности в переходной России.

1.Неполнота существующих пучков прав собственности (отсутствие частной собственности на землю). В результате определенные виды трансакций принимают «нерыночное» содержание (например, залоговые операции) и не настолько эффективны, как в рыночной экономике.

2.«Плохая» спецификация прав собственности создает условия для возникновения «трагедии общедоступности»: доступ а ценным ресурсам открыт одновременно множеству агентов, вступающих в конкуренцию за их использование. Это ведет к сверхэксплуатации ресурсов и подрывает стимулы к инвестиро­ванию в них. Однако сверхэксплуатация — всего лишь частный случай более обшей тенденции экономических агентов к пере­воду ресурсов из ситуации неисключительного (общего) доступа в ситуацию индивидуального (исключительного) доступа. Для переходной экономики важнее другая ее форма, а именно перекачка активов и денежных потоков предприятий в карманы менеджеров, чиновников, новых коммерческих структур и т.д. В России этот процесс шел с наибольшей интенсивностью в период так называемой «спонтанной приватизации». Но он не прекратился и после того, как приватизация приняла более упорядоченные, институционализированные формы.

3.Ненадежная защита прав собственности и заключенных контрактов, что приводит к низкой контрактной дисциплине. Достаточно вспомнить о масштабах кризиса неплатежей. Низкая эффективность официальных механизмов зашиты контрактов и прав собственности заставляет экономических агентов вступать в сделки по преимуществу с традиционными, «проверенными» партнерами, что значительно сокращает объем осуществляемых трансакций.

4.Отсутствие эффективной бюрократии, многочисленные «дыры» и противоречия в законодательстве и административных регламентациях, практически отсутствующий контроль обще­ства за чиновничеством — все это создает благодатную почву для деятельности, ориентированной на извлечение бюрокра­тической ренты. Чиновники на всех уровнях государственной иерархии получают в свое распоряжение широкие полномочия по фактическому распределению и перераспределению прав собственности. Это способствует тому, что подавляющее боль­шинство экономических агентов устанавливают контакты со «своими» чиновниками, способствуя институционализации процесса выплаты и получения бюрократической ренты.

В результате таких связей экономические агенты получают доступ к монопольным правам, льготам, определенным приви­легиям и т.п., а также противодействуют получению этих «благ» другими экономическими агентами. По существу, в переходной экономике складывается мощный рынок по торговле админис­тративными запретами и разрешениями.

5. Наконец, вся система прав собственности в переходной экономике остается чрезвычайно нестабильной. Отсутствуют надежные гарантии от новых широкомасштабных переделов собственности (так, в российскую Государственную думу ре­гулярно вбрасываются разного рода национализаторские и конфискационные законопроекты). Но чем менее стабильна общая правовая рамка экономики, тем краткосрочнее характер принимаемых экономическими агентами решений, тем менее привлекательной становится всякая деятельность, рассчитанная на длительную перспективу¹.

Можно возразить, что идеальной системы с абсолютно полным, однозначно определенным, надежно защищенным, стабильным и обладающим иммунитетом от погони за рентой набором прав собственности не существует и в развитой ры­ночной экономике, однако по всем перечисленным пунктам правовая рамка переходных экономик значительно уступает правовой рамке «зрелых» рыночных экономик.

1.Капелюшников Р.И. Экономическая теория прав собственности. — М.: ИМЭМО, 1990.