Правительство РФ: статус, полномочия, порядок формирования и роспуска

Исполнительная власть - важнейший элемент системы разделения властей. Государственная функция этой ветви власти - организационно-распорядительная деятельность по исполнению и реализации законов, принятых парламентом РФ, указов Президента РФ и пр. Систему исполнительной власти РФ составляют: Правительство РФ, иные федеральные органы исполнительной власти, к которым относят Министерства и Ведомства, Комитеты, агентства, надзоры и пр., органы исполнительной власти субъектов РФ.

Исполнительные органы власти субъектов РФ образуются в соответствии с их конституциями и уставами, а так же в соответствии с Федеральным законом от 1999 г. " Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации". Так, согласно Конституции Республики Карелия исполнительная власть в Карелии осуществляется Председателем Правительства РК и возглавляемым им Правительством РК. Исполнительные органы субъектов РФ самостоятельны в осуществлении своих полномочий в пределах собственного ведения. По предметам совместного ведения с органами исполнительной власти Федерации, органы исполнительной власти субъектов входят в единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации.

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, основные полномочия которого установлены ст. 114 Конституции РФ. К ним относятся:

• разработка и представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета
• обеспечение единой финансовой, кредитной и денежной политики РФ
• проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, путем разработки единых стандартов, единых программ и пр.
• осуществление управления федеральной собственностью
• осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью
• осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ.

Иные полномочия Правительства могут быть возложены федеральными законами, Указами Президента, а также следуют из положений Конституции РФ, например, обязанность давать заключения на проекты законов, которые представляются в Государственную Думу по вопросам, покрываемым за счет федерального бюджета, таких как (п.3 ст.104) введение или отмена налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и др.

В соответствие с ч.2 ст.110 Конституции РФ в состав Правительства входят: Председатель Правительства, заместители Председателя и федеральные министры.

Порядок формирования Правительства РФ начинается с назначения его Председателя, путем внесения Президентом РФ кандидатуры на должность Председателя Правительства на рассмотрение Государственной Думы.

Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюдать определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ.

Предусмотрены три основных случая с установлением соответствующих сроков внесения кандидатуры в Государственную Думу:

• не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства;
• в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Однако Государственная Дума тоже связана определенными сроками. Так в соответствии с ч.3. ст.111 Конституции РФ она обязана рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства. Дума может дать согласие на назначение, либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ.

По поводу назначения главы Правительства между Президентом РФ и Государственной Думой могут возникать разногласия. Их преодоление определено в Конституции. Так, согласно п. 4 ст. 111, после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председатель Правительства Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. В Конституции, не указывается должен ли президент РФ после отклонения первой кандидатуры вносить в следующий раз другую кандидатуру или он вправе предлагать одно и тоже лицо. Конституционный Суд РФ поддержал последнее.

В компетенцию Председателя Правительства РФ входит:

• внесение предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти (п.1. ст. 112)
• внесение на рассмотрение Президенту РФ кандидатур на должность заместителей Председателя Правительства РФ, и федеральных министров (п.2. ст.112)
• определение основных направлений деятельности Правительства РФ и организация его деятельности в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ (ст. 113)

В соответствии с ч.3 ст.92 Конституции РФ, во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, в том числе отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешение от должности, во всех случаях Председатель Правительства РФ принимает на себя обязанности Президента. Исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах, например, он не может распускать Государственную Думу, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий должны состояться выборы Президента РФ.

После назначения Председателя Правительства РФ им предлагаются кандидатуры на должности заместителей Председателя и федеральных министров Президенту РФ, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает. Этот процесс не является публичным.

Политическая система и форма правления в Российской Федерации не лимитирует жестко партийный характер Правительства РФ. В настоящее время руководители исполнительной власти стремятся иметь в составе Правительства РФ лиц исключительно по профессиональным данным, независимо от политических взглядов.

Как правило, общая структура федеральных органов исполнительной власти разрабатывается и принимается при формировании Правительства РФ после выборов Президента РФ, в дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя иногда и существенно.

Указами Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование. В соответствии с ними Правительство РФ устанавливает функции и полномочия, преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет положения о действующих органах в целях обеспечения или реализации государственной политики в установленных сферах ведения.

Таким образом, практически количество членов Правительства определено Президентом РФ. Количество заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие включаются, и первые заместители - общее их число определяется Президентом РФ по его усмотрению.

Министры осуществляют общее руководство деятельностью своих министров, несут персональную ответственность за выполнение, возложенных на министров задач. Министерство издает в пределах своей компетенции на основе и в исполнении законодательства Российской Федерации приказы и инструкции, а также дает указания для исполнения федеральными органами исполнительной власти.

Члены Правительства не могут занимать никакой другой должности в государственных органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной или творческой.

В Конституции РФ 1993 года не установлен срок полномочий Правительства РФ. Однако он обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ (ст.116). Таким образом, косвенно устанавливается максимальный срок полномочий состава Правительства в четыре года.

При этом, согласно п.5 ст.117 Конституции РФ, Правительство РФ в случае отставки или сложения полномочий по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.

Вопросы отставки Правительства РФ регулируются ст.117 Конституции РФ. В ней предусмотрены различные основания отставки Правительства в зависимости от того, кто был ее инициатором.

Одно из них - заявление Правительства об уходе в отставку. Обычно такое решение принимается на заседании Правительства в присутствии всех его членов. В этом смысле отставка является добровольной. Подобная отставка не означает автоматического прекращения деятельности Правительства, поскольку может приниматься или отклоняться Президентом. В связи с серьезностью такого шага ему обычно предшествуют предварительные консультации Правительства с Президентом. Поэтому случаи отклонения главой государства заявления Правительства о своей отставке бывают редки. Правительство уходит в отставку в полном составе.

Другое основание отставки Правительства - это инициатива Президента в принятии такого решения. Причины вынужденной отставки Правительства по решению Президента могут быть весьма разные, но, как правило, это - следствие обострения противоречий между ними.

Третье основание отставки Правительства связано с выражением недоверия ему Палатой Федерального Собрания - Государственной Думой. Вотум недоверия - один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство. Предложение о выражении недоверия Правительству, согласно Регламента Государственной Думы, вносится фракцией либо депутатской группой, численность которой составляет не менее одной пятой от общего числа депутатов этой палаты. Государственная Дума рассматривает этот вопрос во внеочередном порядке в недельный срок после его внесения.

При выражении недоверия Правительству Президент может не согласиться с решением Государственной Думы, а в случае если в течение трех месяцев Государственной Думой вновь будет поставлен этот вопрос, принимает решение либо об отставке Правительства, либо о досрочном роспуске Государственной Думы.

И последнее основание отставки - постановка перед парламентом вопроса о доверии Правительства РФ его Председателем..Это может быть связано с общим вопросом - одобрением его программы - либо с принятием конкретного законопроекта. Если Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Президента может быть двоякой: в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Как считают исследователи данного вопроса, трудно себе представить, чтобы Председатель Правительства РФ предпринял такую акцию без согласия Президента РФ, но тогда ясно и то, что она исходит из договоренности о принятии Президентом в случае вынесения Думой недоверия именно второго решения: роспуска Думы и назначение новых выборов.