Форма правления: понятие, сущность

Форма государственного правления – это элемент формы государства, характеризующий организацию верховной государственной власти, порядок образования ее органов и их взаимоотношения с населением.

Верховной государственной властью являются глава государства (монарх или президент), законодательный орган, правительство. В зависимости от положения главы государства формы правления подразделяются на монархии и республики.

Монархия – это форма правления, при которой власть полностью или частично сосредотачивается в руках главы государства (короля, царя, шаха, императора и т.д.).

Признаки монархии – власть передается по наследству; осуществляется бессрочно; не зависит от воли населения.

Монархии могут быть неограниченными
– когда отсутствуют представительные органы власти и в которых единственным носителем суверенитета государства является монарх (Саудовская Аравия, Бруней), и ограниченными
(конституционными), в которых наряду с монархом носителями суверенитета выступают высшие государственные органы, ограничивающие его власть (Англия, Норвегия, Испания, Швеция, Япония).

Республика – это форма правления, при которой глава государства является выборным и сменяемым, а его власть считается производной от воли избирателей или представительного органа.

Признаки республики – выборность власти; срочность; зависимость от воли избирателей. В зависимости от того, кто формирует правительство, кому оно подотчетно и подконтрольно, республики подразделяются на президентские, парламентские и сме-шанные. В президентских республиках (США, Бразилия, Аргентина, Венесуэла, Боливия, Сирия и др.) именно президент выполняет эту роль, в парламентских (Германия, Италия, Турция, Израиль и др.) – парламент, в смешанных (Франция, Финляндия, Польша, Россия и др.) – соответственно президент и парламент.

В президентской республике президент избирается либо непосредственно народом, либо коллегией выборщиков. Он является одновременно и президентом, и главой правительства. Он сам назначает правительство и руководит его деятельностью. Парламент там не может вынести вотум недоверия правительству, а президент – распустить парламент. Парламент ограничивает власть президента через следующие механизмы – принятие бюджета, ратификацию международных договоров, принятие законов, а в ряде случаев может отстранить президента от власти (импичмент). Президент в свою очередь имеет право отлагательного вето.

В парламентской республике правительство формируется парламентом и ответственно перед ним. Парламент может выразить правительству вотум недоверия (или доверия) как в целом, так и отдельным его членам. Официально главой государства является президент, который избирается либо парламентом, либо коллегией выборщиков, либо прямым голосованием народа. В реальности президент занимает весьма скромное место в системе власти – его обязанности, как правило, ограничиваются представительскими функциями, а реальная власть сосредотачивается у главы правительства.

Характерной чертой смешанной республики является двойная ответственность правительства – перед президентом и парламентом. Как правило, в смешанных республиках президент и парламент избираются непосредственно народом. Главой государства является президент. Он назначает главу правительства и министров с учетом расклада политических сил в парламенте. Парламент имеет возможность контролировать правительство путем утверждения бюджета страны, а также посредством права вынесения вотума недоверия.

Форма правления — это способы формирования и организации высших государ-ственных институтов власти, а также распределения полномочий между ними. Различают две основные формы правления — монархию и республику. Монархия представляет собой форму правления, при которой глава государст ва получает власть в порядке наследования престола. Монархия подразделяется на абсолютную и конституционную.
Абсолютная монархия была наиболее распространена в период Средневеко вья. Для нее характерно соединение законодательной и исполнительной власти в руках одного лица — монарха. В настоящее время данная форма правления сохра няется в Саудовской Аравии, Катаре, Омане.
Конституционная монархия характеризуется ограниченностью власти монарха. Она, в свою очередь, подразделяется на дуалистическую и парламентскую.
При дуалистической монархии (Иордания, Кувейт, Марокко) возникает и функ ционирует институт парламента, которому формально принадлежат законодатель ные полномочия. Однако полномочия парламента ограничиваются правом мо-нарха назначать депутатов парламента, правом роспуска парламента и правом вето. Фактически парламент не играет сколь-нибудь значительную политическую роль в политической системе.
Суть парламентской монархии прекрасно отражается в фразе «король царст вует, но не правит». Наиболее влиятельным институтом, значительно ограничи-
вающим власть монарха, является парламент. Его нижняя палата формируется в процессе всеобщих выборов. Именно парламент формирует правительство, ко торое фактически несет политическую ответственность перед законодательным органом власти. Монарх выполняет представительные и церемониальные функ ции, он является скорее историческим и политическим символом, нежели поли тическим институтом.
Республика представляет собой форму правления, характеризующуюся избра нием высших органов власти или их формированием представительными инсти тутами. Большинство республик подразделяется на президентские и парламент-ские.
В президентской республике должности главы государства и главы правитель ства объединены. Глава государства избирается всеобщим голосованием и форми рует правительство, которое несет перед ним политическую ответственность.
В парламентской республике правительство формируется парламентом, а глава государства (если эта должность существует) избирается парламентом. Премьер- министром (главой правительства), как правило, становится лидер партии, на бравшей большинство голосов на выборах в парламент.
А. Лейпхарт формулирует три основных различия между президентской и пар ламентской республикой:
в парламентской республике глава правительства зависит от парламентского доверия, а в президентской республике, в которой глава правительства (прези-дент) всенародно избирается, глава исполнительной власти не может быть смещен с поста парламентским голосованием (за исключением импичмента);
в парламентской республике глава исполнительной власти избирается парла ментом в результате многочисленных внутрипарламентских торгов и перего воров, а в президентской республике — всенародным голосованием;
в парламентской республике исполнительная власть имеет коллективный и кол легиальный характер и зависит от законодательной, в то время как в прези дентской — персонифицированный и единоличный характер.
В политической науке не утихают споры о достоинствах и недостатках прези дентской и парламентской республик. Основные аргументы участников дискус сии приведены в табл. 8.2.
Таблица 8.2
Достоинства и недостатки президентской и парламентской республики Форма правления Достоинства Недостатки Прези-дентская 1. Подотчетность. Глава исполни-тельной власти несет всю ответст-венность за деятельность прави-тельства в течение всего срока
Идентифицируемость. Возмож-ность избирателя еше до оконча ния избирательной кампании пред видеть состав правительства и про-гнозировать его деятельность 1. Отсутствие гибкости. Президент может лишиться поддержки наро-да или иметь стойкую оппозицию в лице парламентского большин-ства. Следовательно, он может не иметь возможности осуществле-ния своих программ
Процедурная сложность объявле-ния импичмента

Продолжение табл. 8.2
Форма правления Достоинства Недостатки 3. Взаимные сдержки. Глава испол-нительной власти обладает пра вом вето, а законодательная власть - правом преодоления вето 2/3 голосов обеих палат, а также правом импичмента пре зидента. Однако президент не мо жет распустить нижнюю палату парламента, а парламент не мо жет отправить в отставку правительство 3. Неразрешимость глубоких кризи сов (президент не может распу стить парламент, а парламент фактически не может отстранить от должности президента)

Мажоритарные тенденции, т. е. диспропорциональность предста-вительства взглядов избирателей относительно состава исполни-тельной власти. Представительст во политических меньшинств
в президентских кабинетах имеет символический характер
Двойная демократическая леги-тимность. Соперничество претен-зий на демократическую легитим-ность законодательной и испол-нительной властей. У президента нет стимулов принимать мнение парламентского большинства,
а следовательно, возрастает веро-ятность возникновения политиче-ского кризиса
Сложности образования полити ческих коалиций
Падение демократии при прези дентской форме правления чаше, чем при парламентской форме (50% против 43,8%)
Институциональные проблемы сказываются и на экономическом развитии. Пример: Аргентина конца 1920-х гг. и сегодня - страна третьего мира Парла-ментская 1. Высокая степень представитель-ности правительства. Поскольку правительство формируется пар-ламентом, в нем представлены различные политические силы
Парламентская ответственность. Политическая ответственность исполнительной власти перед законодательной 1. Частая смена правительства. Ослабление подотчетности пра-вительства, особенно в тех случа ях, когда оно меняется незадолго до выборов
Более низкий уровень идентифи цируемости по сравнению с пре зидентскими республиками. (Исключение составляют: Швеция, Норвегия, Ирландия, Канада)

Форма правления Достоинства Недостатки Устойчивость демократии. В пе риод с 1973 по 1989 г. демокра тиями оставались 17 из 24 парла ментских республик (61 %)
и только 5 из 25 президентских (20%). Иными словами, уровень выживаемости демократии при парламентской форме правления втрое выше, чем при президент ской форме. В период с 1979 по 1989 г. в мире были 43 консоли дированные демократии. Из них 34 были парламентскими респуб ликами, 2 - полу президентские и 5 - президентские
Политическая стабильность.
До 1985 г. из более чем 40 режи мов, установленных в странах третьего мира на основе парла ментаризма, только 13 разрушен- ны в результате переворотов или революций Механизм взаимных сдержек зна чительно ослаблен
Уменьшение прочности традици онных партий и фракционной
дисциплины. Ослабление фракци онной дисциплины Чертами президентской и парламентской республики обладает смешанная форма — полупрезидентская республика, возникшая во Франции. Президент, избираемый всенародно и являющийся главой государства, назначает премьер- министром лидера самой большой парламентской фракции. В отличие от прези дентской республики глава государства обладает правом роспуска нижней палаты парламента. В истории Франции существовали периоды, когда лидерство осуще ствлялось сильным президентом и когда наибольшим политическим весом обла дал назначенный главой государства премьер-министр.
М. Шугарт и Дж. Кэри предлагают типологизировать формы правления (в их терминологии демократические режимы) по объемам президентских полномочий и степени раздельности источников поддержки. Первый критерий выражается в степени власти президента над кабинетом, второй (реальное выживание ассамб леи и кабинета) — в степени раздельности источников легитимности законода тельной и исполнительной власти (см. рис. 8.5).
Главный признак президентско-парламентского режима — главенство прези дента при зависимости кабинета от доверия парламента (Франция).
Главный признак премьерско-президентского режима — ведущая роль премьера гри наличии президента, наделенного существенными полномочиями (Франция).
Главный признак парламентского режима — зависимость кабинета от парла мента (Германия).
Главный признак ассамблейного режима — независимость исполнительной власти от парламента, следовательно, источники выживания властей максималь но раздельны (Швейцария).

Рис. 8.5. Двухмерная типология демократического режима. Источник: Шугарт М. С., Кэри Аж. М. Президентские системы // Сравнительная политология: Хрестоматия. М., 1999. С. 208
Главный признак президентского режима — осуществление верховной испол нительной власти президентом (США).
А. Лейпхарт полагает, что между двумя крайними формами республиканского правления (парламентской и президентской) могут располагаться еще шесть гиб ридных форм правления. Последние пока еще не существуют в реальном мире, но их возникновение в политической практике различных стран нельзя исключать. Свои выводы Лейпхарт представил в виде таблицы (табл. 8.3).
Таблица 8.3
Типология парламентской, президентской и гибридной форм правления в тридцати шести демократиях, 1945-1996 гг., по А. Лейпхарту Коллегиальная исполнительная власть Персональная исполнительная власть Зависит от парламент-ского доверия Не зависит от парламентско- Зависит от парламентско- Не зависит от пар-ламентского го доверия го доверия доверия Испол Парламентская Гибрид I Гибрид II Гибрид III нитель-ная Австралия власть Австрия* форми Багамские Острова руется парла-ментом Барбадос Бельгия Ботсвана Канада Дания Финляндия* Франция* (1986 1988, 1993-1995) Германия Греция

Коллегиальная исполнительная власть Персональная исполнительная власть Зависит от парламент ского доверия Не зависит от Зависит от Не зависит от пар- парламентско го доверия парламентско го доверия ламентского доверия Парламентская Гибрид 1 Гибрид II Гибрид III Исландия* Индия Ирландия* Израиль (1949-1996) Италия Ямайка Япония Люксембург Мальта Маврития Нидерланды Новая Зеландия Норвегия Папуа-Новая Гвинея Португалия* Испания Швеция Тринидад Великобритания Испол Гибрид IV Гибрид V Гибрид VI Президентская нитель-ная Колумбия власть Коста-Рика форми Франция* (1958- руется 1986, 1988-1993, голосо-ванием 1995-1997) Израиль (1996) Венесуэла * Полупрезидентская форма правления.
Источник: LijphartA. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven; London, 1999. P. 119.
Исследование форм правления может быть также связано с более детальным изучением соотношения прав и полномочий как парламента, так и президента и правительства, а также проблемы совместного/раздельного выживания прави тельства и парламента. На рис. 8.6 представлено положение 21 государства в соот-ветствии с двумя признаками: властью президента над правительством и раздель- іьм выживанием парламента и правительства. 5
g
х х ю
га
^
3
0) f
л
&
IS
с. CD J о Германия Хорватия L
Кипр Президентская Израиль (1996)?
США і Президентско- парламентская Украина о Белоруссия < Россия •? Западная Европа/Средиземноморские страны (США и Веймарская Германия представлены для примера).
О Восточная Европа/Евразийские страны.
Незаштрихованные символы показывают страны, в которых президент обладает правом вето, которое преодолевается двумя третями голосов. - Премьерско-президентская Австрия ^Финляндия
і о Португалия Литва
Молдова Парламентская Румыния
- франция? ф Македония ° Ирландия Польша Словения
і і і і і і і 1 2 3 4 5 6 7 8
Раздельное выживание парламента и правительства
Рис. 8.6. Сравнительная характеристика форм правления 21 государства. Источник: The Politics of The New Europe: Atlantic to Urals. London; New York: Longman. 1997. P. 241
Власть президента над правительством: 0 — назначение и роспуск правительства только парламентом; 0,5 — президент выдвигает кандидатуру премьер-министра, но парламент может предложить альтернативную; парламент может быть распу шен; 1 — президент выдвигает кандидатуру премьер-министра, который формиру ет правительство; парламент может быть распушен; 1,5 — президент формирует правительство; парламент может быть распушен; 2 — президент формирует прави тельство, но имеет ограниченное право роспуска; 3 — президент назначает пре мьер-министра с согласия парламента и может свободно отправлять членов пра вительства в отставку; 3,5 — президент формирует все правительство с согласия парламента и может свободно отправлять его в отставку; 4 — президент свободно назначает и отправляет в отставку членов правительства.
Раздельное выживание правительства и парламента: 0 — президент может распу стить парламент в любое время; неограниченный контроль парламента; 0,5 — пра во роспуска президентом парламента ограничено во времени; неограниченный контроль; 1 — президент может распустить парламент в ответ на действия парла мента; 1,5 — право роспуска парламента президентом ограничено как временем, так и ответными действиями парламента; неограниченный контроль парламента; 2 — президент не может распустить парламент без последующих собственных пе ревыборов; неограниченный контроль парламента; 3 — ограниченный контроль парламента; нет права роспуска; 4 — нет права контроля; нет права роспуска.

Понятие государственной политики. Основные направления современной политики российского государства.