История правового регулирования земельных отношений в России

Земельные отношения всегда находились в центре внимания общественности. Они были и остаются актуальными для всех слоев населения – как обладающих, так и не обладающих земельными участками. Земельный вопрос, благодаря своей социальной остроте, является основой экономической политики государства.

Начиная с XI – ХII веков, в Древней Руси сложились следующие формы землевладения: общинное, княжеское, вотчинное, поместное и монастырское. Их особенности проявлялись, в основном, в различных ограничениях либо дозволениях использования в гражданском обороте.

В удельный период (XII – XIII века) происходило складывание феодального режима и обретение им устойчивых форм, выработка, преимущественно в обычном праве, решений, наиболее полно учитывающих реалии отношений между крупными феодалами и крестьянами.

В России возникновение частной собственности на землю имело свои особенности. Это было связано, прежде всего, с обширными пространствами и низкой плотностью населения, вследствие чего не было земельных споров. Сказалось также и положение отдельного лица, которое не рассматривалось в качестве субъекта права. Первоначально эту функцию выполняла община, и первая форма собственности на землю была общинной. С ослаблением общинных связей повысилась роль отдельной личности, создались предпосылки для возникновения частной собственности на землю. Подтверждением этому является упоминание в «Псковской Судной Грамоте» о давности как способе приобретения права собственности на недвижимость. Впоследствии все частные землевладения подлежали усиленной защите. Так, в ст. 34 «Русской Правды» Краткой редакции устанавливался высокий штраф за порчу межевого знака, что указывало на заботу Древнерусского государства об обеспечении устойчивости земельных отношений.

Изучение земель, их описание и учет начались в нашей стране еще с XIII века, когда была проведена первая монголо-татарская перепись земель. Однако описанием земель занимались и русские князья. Составлялись писцовые книги, представляющие собой сводные документы хозяйственных описаний, систематически проводившиеся в России в XV – XVII веках и служившие основанием для податного земельного обложения.

При Иване Грозном были описаны почти все земли России. Упоминалось владение «черездесятинное», «черезземельное», «через полосу», «полосное». В 1681 году было принято за правило межевать землю каждого землевладельца порознь, не оставляя двух или нескольких человек в общем владении. Впоследствии допускалось отступление: помещикам, которые владели землями через десятину без всяких ссор, дозволялось, по их желанию, оставаться не размежеванными, с отмежеванием лишь их участка от посторонних помещиков и вотчинников18. Таким образом, правительство узаконивало чересполосное владение.

В Московском государстве отношение частных лиц к земле выражалось в форме или поместного, или вотчинного права. Поместье представляло собой право пользования под условием отправления службы, что лишало его обладателя возможности распоряжаться поместьем. Право вотчинника было намного шире и практически являлось правом собственности. Во второй половине XVII века произошло сближение вотчины и поместья, были расширены права их владельцев. Однако открытая продажа поместий правительством не допускалась. В 1714 году Петр I объединил вотчины и поместья под одним именем недвижимых имуществ. В период правления Петра I происходило то ограничение, то расширение прав владельцев земли. В целях недопущения дробления земельных владений Указ «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах» предоставил дворянам право передавать по наследству землю и недвижимое имущество только старшему сыну, с последующим запретом продажи этих объектов и передачи их другим лицам под залог.

Развитие правового регулирования частной собственности на землю продолжилось при Екатерине II. С целью юридического закрепления права собственности на землю, находящуюся в фактическом пользовании, в 1754 году начались работы по Генеральному межеванию земель. В 1766 году были опубликованы «Генеральные правила» и «Наставления землемерам» по проведению межевания. Эти правовые акты более столетия играли основополагающую роль в организации и регулировании земельного кадастра в России.

В 1861 году наряду с отменой крепостного права была проведена земельная реформа. Именно в это время начались основные земельные преобразования в стране, которые радикально изменили ее земельно-правовой строй. Правовой основой данной реформы послужили принятый в феврале 1861 года «Манифест об отмене крепостного права»24, «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости». В результате проведения реформы крестьяне получали земельные наделы по соглашению с помещиком за выкуп, на что государство давало ссуды. Положением также было предусмотрено, что кроме физических лиц – крестьян – приобретать землю в собственность могло и сельское общество (как юридическое лицо), имеющее право распоряжения этими землями по своему усмотрению. Очень важной чертой реформы являлось то, что она вводила кадастровую дифференциацию категорий земель, то есть земля как полноценный объект гражданских прав получила свою оценку. Земля в 34 губерниях делилась на три категории – нечерноземная, черноземная и степная. Каждая группа делилась на несколько местностей с учетом качества почвы, численности населения, уровня торгово-промышленного и транспортного развития, что уже почти полностью совпадает с методами оценки земель в настоящее время. Таким образом, для каждой местности устанавливались свои нормы (высшая и низшая) земельных наделов.

В 1905 – 1916 годах была проведена Столыпинская аграрная реформа, идея которой состояла в насильственном разрушении общины и насаждении частной крестьянской земельной собственности (формирование хуторских хозяйств), создании условий переселения в Сибирь для освоения земель. В ноябре 1905 года был принят «Манифест об улучшении благочиния и облегчения положения крестьянского населения», уменьшивший выкупные платежи со всех категорий крестьян на 50 процентов, а с января 1907 года, вовсе их отменивший. В сентябре 1906 года указом «О передаче кабинетных земель в распоряжение Главного управления земледелия и землеустройства для образования переселенческих участков» начинается переселенческая политика правительства. Целью Столыпина было разрушение закостенелой формы общины, держащей крестьян путем круговой поруки в крепостной зависимости, в результате чего слабые нежизнеспособные общины прекращали существование, а жизнеспособные вместе с хуторскими хозяйствами продолжали деятельность.

Земельная реформа привела к расслоению и дифференциации крестьянского и помещичьего землевладения, стало причиной революционных преобразований после Октябрьской революции 1917 года, кардинальным образом изменивших земельно-правовой строй России. В результате революции, 26 октября 1917 года был издан Декрет «О земле», по которому право частной собственности на землю отменялось навсегда. Запрещались продажа, аренда, залог и другие способы отчуждения земли. Все граждане, желающие обрабатывать землю своим трудом, получали землю на праве пользования. Провозглашался принцип уравнительного распределения земли по установленной норме.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (далее – ВЦИК) 19 февраля 1918 года утвердил Декрет «О социализации земли». В Декрете были развиты и более детально сформулированы основные принципы и положения Декрета от 26 октября 1917 года. Новый акт подтвердил национализацию земель, недр, лесов и вод33.

Позднее, 20 августа 1918 года, советское правительство утвердило Декрет «Об отмене частной собственности на землю в городах». Если Декрет от 26 октября 1917 года имел в основном сельскохозяйственную направленность, то вновь принятый Декрет отменил частную собственность на все без исключения участки в пределах городских поседений.

Впервые об исключительной государственной собственности на землю было сказано в ст. 2 Земельного кодекса Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее – ЗК РСФСР), утвержденного 30 октября 1922 года и вступившего в силу с 01 декабря 1922 года. Все земли были объявлены собственностью государства. В последующем, вплоть до распада Союза Советских Социалистических Республик (далее – СССР, Союз ССР), не допускалось деление государственной собственности на землю на виды. Первая Конституция СССР 1924 года, отнесла к исключительному ведению Союзного государства установление общих начал землепользования и землеустройства, а равно пользования недрами, лесами и водами на всей территории СССР38.

Основной круг земельных отношений урегулировали утвержденные 15 декабря 1928 года «Общие начала землепользования и землеустройства», которые, в частности, определили цели и задачи земельного законодательства; установили, что субъектом права собственности на землю является СССР; разграничили компетенцию Союза ССР и союзных республик в области регулирования земельных отношений; подробно регламентировали землеустройство. Это был последний нормативный акт, который при всеобщем поощрении коллективных форм хозяйствования еще допускал свободу выбора форм землепользования и не исключал наемный труд в сельском хозяйстве.

Кодифицировано земельное законодательство в Союзе ССР было 13 декабря 1968 года – приняты «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик»41, в соответствии с которыми Верховным Советом (далее – ВС) 22 октября 1970 года был принят новый ЗК РСФСР42. Тем не менее, земельные отношения в своей основе оставались прежними. Новыми Основами43 законодатель разрешил Советам народных депутатов СССР (далее – СНД СССР) передавать землю не только в бессрочное и временное пользование, но и в аренду. Следующие «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле»44 были введены в действие с 15 марта 1990 года. В них утверждалось еще одно право на землю – пожизненное наследуемое владение, а также вводилась платность землепользования45.

В декабре 1990 года второй (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР принял ряд законов о развитии агропромышленного комплекса и ввел право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Правовой основой дальнейшей реформы явились два закона РСФСР: «О земельной реформе» 1990 года46 и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» 1990 года, в которых право частной собственности на землю (индивидуальной, коллективно-долевой и коллективной совместной) было впервые в России закреплено.

В 1990 – 1991 годах активно велась разработка нового ЗК РСФСР, который был принят 25 апреля 1991 года и стал основным законодательным актом, урегулировавшим общественные отношения нового земельного строя48. Итогами проведения земельной реформы стали: равноправие всех форм собственности; приоритет общественных задач перед частными в решении любых землеустроительных вопросов, но без ущемления всех категорий землепользователей, и прежде всего собственников; особая значимость земельного рынка как основного инструмента регулирования земельных отношений, завершающего механизма земельной реформы.

В период с 1992 года по 2001 год Президент России осуществлял регулирование реформы своими указами. Период «указного» регулирования закончился с принятием в 2001 году ЗК РФ, и Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 2002 года.

Если ЗК РСФСР 1991 года не раскрывал содержание понятия земельных отношений, то ЗК РФ 2001 года определяет круг отношений, признаваемых земельными. К таковым относятся отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Под использованием земель понимается получение различными способами пользы от земельных участков для удовлетворения материальных и иных потребностей. Под охраной понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земли из оборота, защиту от вредных воздействий, восстановление продуктивности земель, повышение плодородия почв

10. Земельная реформа в Российской Федерации: этапы, сроки, содержание.

Середине 1980-х гг. глубокие противоречия в развитии земельных отношений. Бесплатный характер использования земли землепользователями имел своим последствием бесхозяйственность. Эти причины предопределили необходимость проведения комплекса экономических, правовых и иных мероприятий, направленных на коренное изменение земельного строя. Начало земельной реформе в Союзе ССР было положено принятием в 1990 г. Закона «О собственности в СССР»1, «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле». Этими нормативными актами была ликвидирована монополия союзного государства на землю; субъектами права собственности были признаны союзные и автономные округа, республики, автономные области и округа.

Земельная реформа в России получила развитие с принятием Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе»3. Указанным Законом и Республиканской программой проведения земельной реформы, утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г.4, был определен механизм ее проведения.

Земельная реформа была направлена на повышение эффективности использования земель, укрепление прав субъектов на землю, формирование эффективного механизма регулирования земельных отношений, создание условий для увеличения социального, инвестиционного, производительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста.

В содержании земельной реформы можно выделить несколько направлений земельных преобразований:

меры правового характера (принятие значительного массива нормативных актов, направленных на реализацию земельной реформы);

меры экономического характера (в частности, реорганизация колхозов, совхозов и иных сельскохозяйственных предприятий; ликвидация монополии государства на землю;

введение платы за использование земли, принятие мер материального поощрения рационального использования земель);

меры организационного характера (создание специального органа, осуществляющего проведение земельной реформы, — Комитета по земельным ресурсам и землеустройству; Земельного банка).

В соответствии с упомянутым Законом земельная реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РФ. В ходе реформы осуществляется наделение землей граждан, организаций с закреплением их прав на землю в порядке, установленном законодательством РФ.

Земельная реформа проводится поэтапно.

На первом этапе должно было произойти закрепление за местными органами прав по распоряжению землей, с одновременным уточнением административных границ, выявлением потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формированием специального фонда земель для их последующего перераспределения, установлением ставок земельного налога и цены земли.

На втором этапе осуществляются передача и закрепление земель в собственность, пользование, в том числе в аренду, владение граждан и юридических лиц.

В соответствии с положениями Земельного кодекса РСФСР 1991 г. в бессрочное (постоянное) пользование земельные участки предоставлялись:

· колхозам, сельскохозяйственным кооперативам, акционерным обществам (если в них не введена собственность на землю), совхозам, другим государственным сельскохозяйственным предприятиям, а также предприятиям, учреждениям и организациям;

· гражданам РСФСР — в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду для индивидуального жилищного строительства, а также в основном для целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства;

· гражданам РСФСР и других союзных республик — в пожизненное наследуемое владение или в аренду для строительства, предпринимательской деятельности и иных не запрещенных законом целей.

Иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое владение не передавались. Решения об изъятии и предоставлении земельных участков принимали местные Советы народных депутатов (с 1993 г. — местные администрации).

Право частной собственности на землю было впервые предусмотрено в Законе РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (основного закона) РСФСР». Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, возможны были только государству (в лице Совета народных депутатов), на территории которого расположен земельный участок. В течение 10 лет с момента приобретения прав собственности на земельный участок его купля-продажа не допускалась.

Земельным кодексом РСФСР 1991 г. было предусмотрено создание крестьянских (фермерских) хозяйств. Они стали создаваться путем выделения (без согласия трудового коллектива) колхозников и работников совхозов со своей земельной долей и имущественным паем. Кроме того, у колхозов и совхозов изымалась часть земель в районный фонд для создания других фермерских хозяйств. Был определен порядок их создания, наделения землей, выхода из хозяйств с земельными долями и имущественными паями.

Постепенно право частной собственности на землю расширялось. Указом от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»1 собственникам земельных долей было предоставлено право продавать свои доли до истечения десятилетнего срока: при выходе на пенсию, при передаче по наследству, переезде в другую местность и при вложении средств в местную перерабатывающую промышленность. Доли продавались членам колхоза (работникам совхоза) либо лицам, вступающим в члены колхоза или поступающим на работу в совхоз. 1 ВВС. 1992. № 14. Ст. 761.

Существенное значение в развитии правового регулирования земельных отношений имел Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», которым собственникам земельных участков были предоставлены широкие права по распоряжению участками. Конституция РФ 1993 г. закрепила частную, государственную, муниципальную и иные формы.

Основные направления государственной земельной политики на современном этапе были определены в Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999—2002 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июля 1999 г. № 6942. Правительство констатировало, что в России завершен только первый этап земельных преобразований. К январю 1999 г. в России произошли значительные изменения:

· ликвидирована монополия государственной собственности на землю;

· проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и совхозов, осуществлена приватизация 115,9 млн. га их земель, сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств;

· сельским и городским жителям бесплатно переданы в собственность миллионы гектаров продуктивных земель, в основном решена проблема обеспечения граждан земельными участками;

· собственниками приватизированных предприятий и иных объектов недвижимости выкуплено более 10 тыс. земельных участков под такими предприятиями и объектами;

· зарегистрированы права граждан и юридических лиц на большую часть земельных участков, документы выданы 35 млн. граждан и 672 тыс. юридических лиц и крестьянских (фермерских) хозяйств;

· введена плата за пользование землей, обеспечены поступления земельных платежей в бюджеты всех уровней;

· количество сделок с землей постоянно растет и достигло 450 тыс. в год.

В современный период происходит дальнейшее развитие изменений земельного строя. Так, по сведениям государственной статистической отчетности о сделках с землей только за 2006 г. в России было осуществлено 3921,4 тыс. сделок с государственными, муниципальными землями (105 214,8 тыс. га), более 623,7 тыс. сделок с частными земельными участками (1231, 8 тыс. га).

Наряду с положительными результатами заметно и то, что процессы реформирования в целом протекают непоследовательно, бессистемно и крайне медленно. В основном земельная реформа коснулась земель сельскохозяйственного назначения. Крайне медленная приватизация земли в городах не позволяет привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение городских земель в соответствии с требованиями рынка и развитием городов.

Для дальнейшего реформирования земельных отношений необходимо было принятие земельного законодательства, адекватно регулирующего сложившиеся общественные отношения. Для приведения устаревшего, противоречивого земельного законодательства в соответствие с новыми социально-экономическими и пнями, сложившимися в Российской Федерации, был принят Земельный кодекс, который вступил в силу с 30 октября 2001 со дня его официального опубликования. Федеральным Законом от 23 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» признаны утратившими силу многие нормативные акты, регулировавшие земельные отношения, в том числе и Земельный кодекс РСФСР 1991 г. Принятие Земельного кодекса РФ знаменует собой новую веху в развитии земельной реформы. Наличие значительного количества норм, позволяющих достаточно детально регулировать земельные отношения на федеральном уровне, не исключает и принятия нормативных актов по отдельным вопросам субъектами РФ ЗК РФ имеет несомненные достоинства, но также и целый ряд недостатков (в частности, противоречивые нормы, содержащиеся в нем, не всегда позволяют реализовать их правила на практике).

Понятие и содержание управления в сфере использования и охраны земель.

Понятие управления в сфере использования и охраны земель. Управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану. Правовой основой управления в рассматриваемой сфере является право территориального верховенства государства. Характер деятельности исполнительных органов государственной власти по организации рационального использования и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции РФ. Суть этого принципа заключается в разграничении сфер деятельности и полномочий государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власти.

Содержание управления в сфере использования и охраны земель. Содержание управления в сфере использования и охраны земель состоит в выполнении соответствующими органами управленческих функций. Функции управления — особые виды деятельности по специальным направлениям и характеру, необходимые для организации эффективного использования и охраны земель.

Характер функций управления определяется социальными, экономическими, экологическими и научно-техническими требованиями, предъявляемыми к организации рационального использования и охраны земель.

К числу функций управления относятся:

1) государственный земельный кадастр;

2) территориальное планирование использования и охраны земель;

3) предоставление и изъятие земель;

4) землеустройство;

5) мониторинг земель;

6) государственный контроль за использованием и охраной земель.

В качестве функции управления до последнего времени считалась деятельность по разрешению земельных споров, которые рассматривались главным образом в административном порядке. Порядок разрешения земельных споров изменялся. До начала 30-х гг. существовал судебный порядок разрешения земельных споров. После коллективизации сельского хозяйства и установления «социалистических форм землепользования» земельные споры приобрели иной характер.