Текущие меры

В свете указанной Программы, видимо, предполагается отменить все другие формы помощи, предусмотренные, между прочим, законом РФ Об Основах социального обслуживания населения и перейти на единое пособие по бедности, воз можно включающее в себя жилищную дотацию и пособие на детей для малообеспеченных семей.

Мощным фоном намечаемой реформы льгот является жилищная реформа с ее полноплатностью для среднеобеспеченных слоев (во многих регионах излишки площади у богатых уже оплачиваются по себестоимости), способная в один миг превратить в малообеспеченных пограничную по уровню доходов массу. Аргумент в пользу бедных здесь не состоятелен — большая часть населения трудится за цену рабочей силы, не включающую коммерческое жилье, и по-хорошему, надо бы утвердить принцип квартплаты и коммунальных тарифов по мере роста доходов без учета состоятельных слоев, как раз имея в виду не допускать роста нуждаемости в социальном пособии.

То же можно сказать и о провозглашении перехода к платности образования и здравоохранения, хотя для них введены некоторые амортизаторы налоговых льгот. Но проблемой является не столько получение скидки, сколько наличие значительной общей суммы, требуемой на учебу и допустимые цены, которые пока даже не пытаются регулировать. А если и пытаются, то своеобразным способом: так, в медицине дорогостоящие лекарства превратились в подлинное бедствие для пенсионеров, инвалидов, хронически больных и т.п., поскольку в списки жизненно важных лекарств с регулируемыми ценами и налоговыми скидками реально попадает самая дешевая отечественная номенклатура.

Понятно, что действующая система социальных льгот, а скорее социальных компенсаций низкого уровня жизни, нуждается в упорядочении. Но рассматривать социальное пособие, введенное законом РФ О государственной социальной помощи, как некую панацею — неразумно. Справедливее просто говорить о бюджетной экономии на социальные цели как способ экономического облегчения государственной финансовой нагрузки. Эта позиция в Программе Грефа явно просматривается в тезисе перехода от социального к субсидиарному государству, помогающему исключительно тем, кто не получает минимум жизненных средств собственными силами. Остальные оставляются государством в свободном плавании в условиях не столько рыночно-конкурентного, сколько, к сожалению, монопольно-бюрократического хозяйствования с его низкими шансами на свободную экономическую активность и адекватное ее вознаграждение.

Провозглашенный переход к приоритету адресного пособия по нуждаемости в общей системе социальной защиты означает радикальную реформу национального института самой социальной помощи в РФ, который на практике уже действует на местах.

Помощь в основном оказывается социально слабым категориям с низкими доходами. Из начала 52 региональных программ, поступивших в Минтруд (1997 г.) видно, что в 52 регионах оказывается помощь инвалидам I и II групп, в 49 регионах — одиноким пенсионерам и семьям одиноких пенсионеров, в 48 — многодетным семьям, в 45 — семьям с детьми-инвалидами и имеющим на попечении детей-сирот, в 32 — беременным женщинам, в 26 — хронически больным, в 19 — кормящим матерям и несовершеннолетним родителям, в 18 — студенческим семьям и т.д.; меньше всего используются выплаты социального пособия малоимущим.

В 1997-1998 гг. в Волгоградской, Воронежской областях и в Республике Коми в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации № 775-р от 4 июня 1997 г. на кредиты Мирового банка проводились пилотные программы по введению адресной помощи на базе финансирования из федерального и регионального бюджетов.

В концепции этого эксперимента сказано: «... на начальных этапах реализации программы предполагается использовать одну из форм социальной поддержки — пособие по нуждаемости (бедности). Вместе с тем, с учетом региональной специфики и по положениям администрации регионов разрешается содержание про граммы расширять за счет включения в нее элементов адресной социальной помощи беднейшим слоям — натуральная поддержка и другая». Однако на практике реализация пилотных проектов фактически свелась только к организации системы выплаты пособия.

Центральным вопросом эксперимента явилась проблема определения нуждающихся в помощи семей. Главная трудность здесь — в определении дохода как основания для возникновения права на помощь.

В пилотных проектах учет этот производится различно в методиках трех регионов:

• в Волгоградской области с помощью балльной методики определяются потенциальные потребительские расходы, которые более точно отражают материальное положение семьи, чем декларированные доходы;

• в Коми — на основе расчетов экономического потенциала семьи, который определяет вероятностный доход семей при использовании ею трудовых ресурсов, недвижимости и транспортных средств;

• в Воронежской области осуществляется специальное рассмотрение органом соцзащиты состояния личной собственности семей, подавших заявление (есть ли дополнительное жилье, дача, гараж, легковой автомобиль, вклады).

Несмотря на столь сложные подходы к оценке нуждаемости семей, социальное пособие нигде не было предоставлено в виде разницы между фактическими доходами и прожиточным минимумом. Такая задача даже и не ставилась.

Так, в Коми предельной величиной уровня нуждаемости является так называемый гарантированный денежный доход (ГДЦ), равный 50% прожиточного минимума и дифференцированный по зонам. В Волгоградской области принимались за явления от семей с душевым доходом также до 50% ПМ, что привело к массовому отсеву пенсионеров из числа бедных — минимальная пенсия с компенсациями, как известно, выше этого показателя. В Воронежской и Волгоградской областях на пилотных территориях роль ограничителя размеров назначенных выплат сыграли специальные шкалы, построенные в долях прожиточного минимума. К примеру, в Воронежской области пособие на одинокого нуждающегося составляет 10% ПМ, для семьи из двух человек — 15%, из 3-4 — 20%, из 5 и более — 30: ПМ. В Волгоградской области, шкала такова: при потенциальных потребительских расходах малообеспеченной семьи до 40% ПМ — 110 руб., от 40 до 60% — 80 руб., 60-80% — 50 руб., свыше 80% — минимальные 20 руб. в месяц на человека. В Коми фактором отсева заявителей предусмотрено определение дохода от имущества, независимо от его ликвидности.

Подобные ограничения привели к формированию весьма малого размера пособия по нуждаемости:

• в Воронежской области около 40 руб;

• в Коми — 85 руб;

• в Волгоградской — 68 руб. в месяц (данные за июль 1998 г.).

Малые размеры пособий и жесткие условия отбора нуждающихся семей привели к низкой численности получающих помощь: всего 2-6% населения, тогда как по данным Госкомстата на этих территориях среди населения 20 и более процентов граждан имели на период эксперимента доходы ниже прожиточного минимума.

В итоге эксперимент во многом послужил основой принятия закона РФ О государственной социальной помощи, который повторил его принципы: учет всех видов доходов из любых источников, включая подсобное хозяйство, оценки которого е всегда достоверны; учет земли и имущества, часто приносящих не доход, а расход, свобода местных органов в определении границы возмещаемых затрат на проживание и размеров выплат в зависимости от собственных бюджетных ресурсов; отказ по сути от денежных форм социальной поддержки; заполнение деклараций о доходах нуждающимся заявителем и т.д. В то же время указанный закон не сделал главного — не определил обязательный источник средств в виде специального норматива в федеральном и консолидированных бюджетах на эти цели.

Переход к заявительной адресной социальной помощи требует тщательного изучения имеющегося отечественного и зарубежного опыта. В частности, в отношении ожидаемого эффекта от введения социального пособия не следует забывать о выявленном западной практикой дестимулирующем его характере, так называемые «ловушки бедности». Люди нередко начинают предпочитают жить на пособие, а не активизировать собственные усилия на зарабатывание доходов и само обеспечения, что особенно неприятно для России с ее крайней потребностью в повышении всякой экономической активности населения для определения нынешнего кризиса.