Последствия для регионов, федерализма и стратегий региональных элит

Если интегрировать оценки региональных элит и экспертов, полученные и ходе проведенных дискуссий двумя годами позже, то можно вполне обоснованно говорить о том, что вертикаль власти в 2006 г. воспринималась регионами уже как важная составляющая политической реформы, и ее обсуж­дение не сопровождалось отчетливо выраженным негативизмом, который был характерен в начале преобразований. Правда, прожив некоторое время по новым правилам, региональные элиты продолжали воспринимать вертикаль власти как весьма противоречивую конструкцию, оказывающую неодноз­начное влияние на состояние российского федерализма. Большинство и в 2006г. воспринимало вертикаль власти как неоднозначный политический феномен, однако в целом характер его восприятия стал более позитивен.

Большинство представителей действующей региональной власти вос­принимали созданную вертикаль скорее как позитивный шаг в реформиро­вании власти, признавая при этом, что такие изменения могут восприниматься большинством общества как отход от демократии. Эксперты же, в свою оче­редь, предупреждали, что подобная реконфигурация власти может иметь дале­ко идущие последствия, неблагоприятные не только для России, но и для самих региональных элит.

Среди негативных сторон подобной организации взаимодействия феде­ральных и региональных властей представители регионов отмечали неопре­деленность времени, на которое она задействована, а также, в качестве одного из главных результатов ее построения — резкое падение политической кон­куренции в регионах. Лояльность региональных элит была фактически выкуп­лена федеральным Центром за прошедшие два года: "Появились у Центра деньги - появилась возможность за счет финансовых ресурсом покупать лояльность регио­нов ", — так резюмировал произошедшее один из участников дискуссии.

При этом, по мнению экспертов, деньги, появившиеся у Центра, можно было бы потратить и более эффективно. Например, постараться вписаться в глобальные тенденции, решая тем самым не тактические, а стратегические

Задачи. Отсюда следует важный вывод. Замена стратегических задач на тактические оправдана, если бы предпринятые шаги помогали надеж­но решать внутренние российские проблемы, но похоже, что использование политического механизма, при котором власть строится по принципу иерар­хии, не обеспечивает продвижения в приоритетном направлении — не гаран­тирует сохранения России, хотя бы потому, что горизонтальные связи могут интегрировать Россию гораздо эффективнее.

Региональные элиты справедливо подчеркивают, что интеграция, построен­ная на административных ресурсах, делает вертикаль неустойчивой и зави­симой от "первого лица", а значит достаточно хрупкой. Но, вместе с тем, ука­зывают, что на определенном этапе она оказывается политически необхо­димой. По их мнению, вертикаль как политическая машина может отрица­тельно влиять на демократические процессы в стране, однако в период кар­динальной перестройки такой отход от демократии иногда просто неизбежен. При этом подобная политическая конструкция способствует достижению важ­ного политического результата — снижения напряженности в отношениях Цен­тра и регионов. "Хорошо это или плохо, когда нет напряжения в отношениях? Все молча подчиняются и стараются не перечить, чтобы денег было больше. Может быть, это опасно?" — задает свой вопрос участник опроса. Но ответа на него пока не может дать никто.

Если вспомнить оценки 2004 г., то тогда именно конфликтность отноше­ний более всего беспокоила участников опроса. Констатация 2006г. пока­зывает, как резко меняется эмоциональный фон восприятия вертикали вла­сти и других политических трансформаций, инициированных Центром.

Экспертные оценки относительно целесообразности/нецелесообразности вертикали достаточно противоречивы. Одни настаивают на том, что иначе управлять Россией просто невозможно. Другие убеждены, что подобный шаг был бы оправдан только в одном случае — при наличии модернизационного проекта. Третьи полагают, что наличие или отсутствие вертикали не столь принципиально для регионов, так как она нужна Центру для контро­ля за ситуацией на местах, хотя нельзя отрицать, что регионам и их элитам вертикаль также оказывается весьма выгодной. В 2006 г. элиты впервые при­ходят к осознанию прагматичности вертикали власти. Размышляя о целе­сообразности вертикали, участники дискуссии, однако, напоминают о серьезной экономической и даже политической дифференциации российских регионов, допуская, что предложенная политическая модель власти может работать в одних регионах и не работать в других.

Критика вертикали власти инициируется в первую очередь слабыми регионами, поскольку она хорошо работает в сильных и конкурентоспо­собных регионах с диверсифицированной экономикой и практически не рабо­тает в регионах со слабыми или не диверсифицированными экономически­ми и политическими ресурсами. В последних ведущую роль продолжают играть крупные корпорации, а вертикаль работает лишь номинально, как это было и прежде.

В целом среди региональных элит, как это убедительно показывают результаты исследования 2006г., стремительно растет число сторонников вер­тикали, которые постепенно научаются извлекать из нее выгоду — эконо-

мическую и политическую – для себя и своих регионов. Например, некоторые представители региональной власти активно защищают вертикаль, полагая, что подобная схема позволила навести порядок и сделала власть на местах более эффективной. Властные элиты при этом полагают, что именно выстраивание вертикали власти способствовало притоку дополнительных финансовых средств, в частности на реализацию национальных проектов, а также и в другие дорогостоящие региональные проекты, поэтому отрицать ее

позитивное влияние на региональные процессы было бы неправильным. Более того, для представителей элит и населения Северного Кавказа властная вер­тикаль символизирует собой безопасность, и они даже согласны отказаться от принципов демократии ради достижения должного уровня спокойствия в своем взрывоопасном регионе.

Однако в оценках элит в 2006 г. по-прежнему присутствует неудовлетво­ренность отсутствием механизма обратной связи с Центром. Критически настроенная часть элиты продолжает настаивать на том, что подобную кон­струкцию власти нельзя назвать эффективной. Причина — в дефиците кадрового ресурса, нарастании закрытости власти, доминировании нефор­мальных правил попадания во власть над формальными. Особенно беспокоит элиты тот факт, что численность аппарата управления растет, а эффективность его деятельности падает.

Но дело не только в росте числа управленцев, как считают опрошенные, а в сужении каналов рекрутирования во власть, благодаря чему чиновниче­ство становится все более закрытой и привилегированной кастой в России. Сужение каналов рекрутирования и доминирование неформальных связей при назначении происходят на фоне кадрового дефицита, что заставляет власть нередко идти на использование нелегитимных практик ради формирования своего кадрового состава и делает вертикаль власти весьма неустойчивой.

Возникает вопрос: сохраняется ли сегодня в регионах скрытый потенци­ал неприятия данной реформы, хотят ли регионы реально отвоевать для себя часть прав у федеральных элит, вернуться в федеральное политическое про­странство, потерянное для них во время предшествующего путинского правления? Похоже, что простого ответа на этот вопрос нет. Оценки, полученные в ходе исследования, позволяют заключить, что в данный момент вряд ли можно говорить об отчетливо выраженном стремлении региональных элит "перетянуть на себя" политические и экономические ресурсы. И происхо­дит это не только потому, что Центр "выкупил" у элит вертикаль власти, но потому, что уровень поддержки действий Центра населением регионов относительно высок. Это заставляет элиты действовать "с оглядкой", хотя нельзя

утверждать, что лояльность элит по отношению к Центру безгранична.

Важным фактором сглаживания несогласия региональных элит с политикой Центра остается население: "В течение XXвека, когда государство было сильно централизовано и одновременно являлось участником экономических процессов, оно сформировало у значительной части людей, работающих в крупной промышленности, устойчивый менталитет — государство само должно управлять экономикой. И этот стереотип не был сломлен, он очень легко возродился сегодня, лег на благоприятную почву. По сути, население приветствует эту практику. И Кремль пришел к выводу, что это вполне можно делать..." — замечает участник дискуссии из Казани. Это дает основания предполагать, что ожидать резкого роста несогласия региональных элит с политикой дальнейшего упрочения вертикали вряд ли стоит. Центр использует для своих политических решений достаточно грамотные экономические решения, которые встречают поддержку у большинства населения.

Однако это не означает, что политика жесткой централизации принесет успех России в долгосрочной перспективе. И этому есть свое не только поли­тическое, но и экономическое объяснение: "Начавшаяся централизация это ничто иное, как наложение старых советских правил повсеместного контроля на рыночную ситуацию. Что важно, государство становится главным мене­джером тогда, когда экономика находится на стадии инвестиционного роста. Но это не вечно. С точки зрения стратегических интересов это ослабляет стра­ну и не имеет никаких перспектив'". Отвечая на вопрос, какова вероятность даль­нейшего усиления централизации, участники дискуссии склоняются к точ­ке зрения, что такая вероятность достаточно высока, потому что сторонни­ков этой идеи немало как среди элит, так и среди населения.

Итак, анализ последствий предпринятой централизации, как это видит­ся элитам и экспертам, позволил убедиться в том, что она имеет как крат­косрочные, так и долгосрочные последствия. Причем, если в краткосрочной перспективе элиты признают во многом позитивное влияние вертикали на региональную ситуацию, то в долгосрочной перспективе такая конструкция власти, по их же мнению, может оказаться не столь позитивной. Обращает на себя внимание существенное смягчение позиций региональных элит по отношению к вертикали, что вполне может объясняться возросшим праг­матизмом отношений Центра и регионов, а также "в одночасье" наступив­шим осознанием региональными элитами того факта, что быть лояльным к Центру выгоднее, чем находиться с ним в непрекращающейся войне. Эли­ты умеют подчиняться "сильной руке", однако возникает вопрос: кто в этой ситуации победитель и кто будет пожинать последствия подобной лояльно­сти игроков друг к другу?