к проекту федерального закона

«О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Проект федерального закона разработан во исполнение подпункта «а» пункта 2 перечня поручений Президента Российской Федерации от 26 октября 2012 г. № Пр-2869, данных по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации 9 октября 2012 г., пункта 1 раздела 2 Плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 1336-р и пункта 1 поручения Правительства Российской Федерации
от 18 сентября 2013 г. № ДМ-П13-6663.

Нормативно-правовое регулирование порядка предоставления земельных участков, в том числе в целях строительства, противоречиво и имеет множество пробелов, что создает условия для злоупотреблений со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.

Для приобретения прав на земельный участок частным лицам необходимо:

1) осуществить образование земельного участка;

2) обеспечить определение его разрешенного использования;

3) приобрести права на земельный участок в результате его предоставления одним из предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации
(далее – Земельный кодекс) способом.

Следует отметить, что различные отраслевые законы и кодексы в качестве основания для образования земельных участков требуют: проект межевания территорий (Градостроительный кодекс Российской Федерации), схему образования земельных участков на кадастровом плане территорий (Земельный кодекс), лесоустроительную документацию (Лесной кодекс Российской Федерации), проект организации и застройки (Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ
«О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»). При этом содержание указанных документов либо не установлено, либо установлено недостаточно четко, требования к содержанию и перечню документов в некоторых случаях могут пересекаться, так как это зависит от категории земель предоставляемых земельных участков, вида разрешенного использования, в том числе возможности их застройки.

Таким образом, необходимо уточнить документ, на основании которого осуществляется образование земельного участка, в том числе предоставляемого в целях строительства.

Противоречиво и не вполне последовательно урегулирован в законодательстве вопрос об установлении и изменении разрешенного использования земельного участка. С одной стороны, разрешенное использование должно определяться правилами землепользования и застройки (далее - ПЗЗ), с другой стороны, существуют случаи, когда оно устанавливается иным способом, в том числе для земель, в отношении которых градостроительные регламенты не разрабатываются или на которые их действие не распространяется. Особенно это касается земельных участков, на которых размещаются линейные объекты, - в настоящее время закон не регулирует порядок установления или изменения вида разрешенного использования такого земельного участка. При этом без строительства линейных объектов невозможно представить комплексное развитие территории.

Таким образом, необходимо установить порядок определения разрешенного использования земельных участков, предназначенных для размещения линейных объектов. Кроме того, следует определить, что линейные объекты (за исключением таких объектов, как автомобильная и железная дороги) могут быть размещены,
а проведение изыскательской и некоторых иных видов деятельности может быть осуществлено в границах любых территориальных зон и на земельных участках любого разрешенного использования.

Что касается порядка предоставления земельных участков для строительства, то статьей 30 Земельного кодекса предусмотрены два способа:

- с предварительным согласованием места размещения объекта (без торгов);

- без предварительного согласования места размещения объекта (на торгах: конкурсах, аукционах).

Следует отметить, что закон ограничивает перечень лиц и оснований, по которым предоставление земельных участков в целях строительства осуществляется без торгов.

Вместе с тем очевидны случаи, не предусмотренные действующим законодательством, когда земельный участок целесообразно предоставлять без торгов, например для строительства объектов государственного и муниципального значения, в том числе социально значимых объектов (детских садов, больниц, спортивных сооружений, и т.п.) либо в связи со спецификой предполагаемых к строительству объектов (объекты электроэнергетики, гидротехнические объекты, промышленные предприятия и т.п.).

В случае предоставления земельных участков без торгов обязанность предварительного согласования места размещения объекта целесообразно заменить обязанностью по подготовке документации по планировке территорий и образованию соответствующих земельных участков, которая будет исполняться заинтересованным в предоставлении земельного участка лицом. При этом исключается необходимость проведения целого ряда согласований.

Что касается так называемой «точечной застройки», осуществляемой в границах застроенной территории, то здесь необходимо уточнить сам порядок развития территории, а также перечень объектов, для строительства которых могут предоставляться земельные участки в указанных границах.

Кроме того, целесообразно установить возможность предоставления земельных участков в целях комплексного освоения не только для жилищного, но и иных видов строительства, в том числе социального.

При уточнении порядка предоставления земельных участков необходимо также закрепить обязанность органов государственной власти и местного самоуправления по опубликованию на официальных сайтах в сети Интернет информации о наличии свободных земельных участков, которые могут быть предоставлены для целей строительства и иных целей, данные о которых содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственном кадастре недвижимости.

Следует отметить, что в странах Европейского Союза институт предоставления земельных участков в том виде, в котором он существует в Российской Федерации, не существует по причине отсутствия так называемых «свободных» земельных участков.

Земельные участки для частного строительства, также как и для строительства объектов государственного или муниципального значения приобретаются исключительно на вторичном рынке по правилам, предусмотренным гражданским законодательством, т.е. по правилам договоров купли-продажи либо аренды.

Цели «предоставления» земельных участков, условия и порядок их застройки строго определяются градостроительными документами, разрабатываемыми, как правило, на уровне муниципальных образований, утверждаемыми на уровне субъектов (земель, кантонов, провинций), и которые в целом должны соответствовать требованиям центрального правительства.

Предоставляются исключительно «подготовленные» земельные участки. При этом «подготовкой» занимаются специализированные организации в лице инженеров-геодезистов и т.д., деятельность которых лицензируется.

Стоимость земельных участков также определяется специальными организациями на основании специальных методик, позволяющих оптимально приблизиться к «рыночной» стоимости земельного участка. При этом учитывается множество факторов, включая степень «подготовленности» земельного участка для строительства, его местоположение по отношению к другим объекта в соответствии с градостроительными документами, условия и сроки эксплуатации земельного участка и т.д.

Информация о земельных участках размещается на специальных сайтах в сети «Интернет».

В большинстве стран существуют специализированные организации, создаваемые, как правило, на уровне муниципалитетов, которые занимаются непосредственным «предоставлением», т.е. продажей или передачей в аренду земельных участков, которое может осуществляться в «on line» режиме.

Следует отметить, что в целях приобретения публично-правовыми образованиями земельных участков в европейских странах существуют специальные правовые институты, такие как «право первой руки», «право на экспроприацию» и др.

В США существует рынок «застроенных» земельных участков, передача прав на которые осуществляется по правилам гражданско-правового оборота, и так называемые «неоформленные (неподготовленные)» земли, находящиеся в собственности публичных образований, формирование которых осуществляется
«в целях» и «для конкретного лица».

Уполномоченное лицо специального публично-правового образования вправе принять решение о продаже земельного участка в случае, если земельный участок отвечает одному из следующих критериев:

- земельный участок по тем или иным причинам не может эффективно использоваться публично-правовым образованием;

- земельный участок был приобретен для целей, которые отпали;

- передача земельного участка из публичной собственности будет способствовать экономическому развитию муниципального образования, служить иным важным общественным интересам, что не может быть обеспечено иначе как за счет передачи земельного участка из публичных земель в частную собственность.

Продажа земельных участков из состава публичных земель обычно осуществляется путем проведения аукциона в установленном порядке. Однако по решению уполномоченного лица земельный участок может быть продан путем проведения торгов в особом порядке (среди определенного заранее круга лиц) с учетом нужд регионального или местного правительств и иных факторов или путем прямой передачи конкретному заявителю без проведения торгов в случае, если таким образом публичный интерес будет учтен в наибольшей степени.

Информация о продаже любого земельного участка из состава публичных земель вносится в специальный регистр и опубликовывается в местных средствах массовой информации. При этом договор о продаже должен соответствовать положениям документов планирования использования земель штатов и муниципальных образований.

Что касается распоряжения землями, в которых конкретное публично-правовое образование более не нуждается, то первоначально такой земельный участок предлагается иным органам, и в случае, если заинтересованный орган находится, то земельный участок передается ему. В случае если потребность в земельном участке у органов власти отсутствует, то он признается излишним.

Указанный земельный участок может быть передан по сниженной цене (даже бесплатно) в целях строительства жилья для нуждающихся; для целей, связанных со строительством или иным использованием в области образования, здравоохранения и т.д. Также он может быть продан штату или муниципальному образованию
по справедливой рыночной цене. В случае, если ни штат, ни муниципальное образование, ни иная некоммерческая организация не изъявили желания приобрести такую недвижимость, то она может быть выставлена на публичные торги, проводимые в форме аукциона или конкурса, в том числе в «on line» режиме. Информация о выставленных на торги земельных участках размещается в Интернете, местных газетах, на радио и телевидении.

Таким образом, зарубежное законодательство предусматривает несколько наиболее важных условий передачи земельных участков для целей строительства из публичной в частную собственность:

передача земельных участков осуществляется исключительно на основании градостроительных документов, порядок подготовки которых строго регламентирован;

«подготовка» земельных участков и мероприятия по их передаче из собственности государства или муниципалитетов осуществляется специализированными организациями;

предусмотрены случаи льготного (в том числе бесплатного) предоставления земельных участков;

информация о земельных участках, которые могут быть предоставлены в целях строительства, является максимально доступной, в том числе благодаря размещению соответствующей информации в сети «Интернет».

Учитывая изложенное, законопроектом предлагается следующее.

Цель законопроекта – усовершенствовать порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, сделав его максимально прозрачным и понятным, обеспечив равный доступ к земельным ресурсам для всех инвесторов, сократить избыточные согласования.

Законопроект исключает возможность предоставления земельных участков без проведения торгов, за исключением закрытого перечня случаев, непосредственно установленных законом. Предоставление участков без проведения торгов предлагается осуществлять для целей строительства важных инфраструктурных объектов, отдельным категориям граждан для жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и в ряде других
случаев. При этом в качестве начальной цены земельного участка на
аукционе Законопроектом предлагается брать кадастровую стоимость
земельного участка.

Законопроект вводит обязанность органов государственной власти и местного самоуправления выставлять на торги свободные земельные участки на основании заявлений граждан и юридических лиц, за исключением случаев, когда такие участки зарезервированы для государственных или муниципальных нужд, ограничены в обороте и т.п. Устанавливается закрытый перечень случаев отказа в предоставлении земельных участков.

Законопроект направлен также на решение ряда социально значимых задач.
В частности, законопроектом предусмотрено предоставление земельных участков
в безвозмездное срочное пользование для индивидуального жилищного строительства работникам бюджетной сферы, а также гражданам для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства. В случае, если указанные земельные участки использовались в соответствии с разрешенным использованием более 4 лет, граждане вправе бесплатно получить их в собственность. При этом перечень муниципальных образований, где допускается такое предоставление земельных участков, будут установлены законами субъектов Российской Федерации, что призвано поощрить переселение граждан в местности, нуждающиеся в людских ресурсах.

Законопроектом вводится возможность предоставления участков для ведения дачного хозяйства, огородничества и садоводства в индивидуальном порядке, а не только через некоммерческие объединения граждан.

Законопроектом устраняется существующая коллизия законодательства
и предусматривается возможность получения земельных участков без торгов гражданам, для которых в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации предусмотрено право внеочередного (первоочередного) предоставления земельных участков.

Законопроект создает стимулы для муниципалитетов к завершению разработки правил землепользования и застройки: поселения, утвердившие такие документы, получают полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, с одновременным прекращением таких полномочий у муниципальных районов. Для органов государственной власти и местного самоуправления вводится возможность обмена земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности. Такая возможность часто необходима для реализации крупных проектов по развитию территорий и уменьшает необходимость изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Законопроект распространяет процедуру предоставления земельного участка для комплексного освоения территорий на все виды строительства, а не только в отношении жилищного строительства, как это предусмотрено сегодня. Данная процедура позволяет более гибко разделять обязанности по планировке территории, строительству инженерной, социальной и транспортной инфраструктуры между частным инвестором и государством, быстрее осуществлять строительство бизнес инкубаторов и технопарков.

Упрощена процедура предоставления земельных участков без проведения торгов, в том числе для строительства инфраструктурных объектов. В частности предусмотрено, что при наличии утвержденного проекта планировки и проекта межевания территории отсутствует необходимость в подготовке акта выбора земельного участка. Если проект планировки и проект межевания не утверждены, вместо акта выбора готовится проект образования земельного участка. При этом законопроектом четко прописаны требования к такому документу и закрытый перечень его согласований. В целом, максимальное время, необходимое для предоставления земельного участка без торгов, должно сократиться от трех лет до трех месяцев.

В связи с предлагаемым Законопроектом упрощенным порядком предоставления земельных участков сокращаются расходы бюджетов всех уровней, связанные с подготовкой земельных участков к продаже. Кроме того, упрощение порядка предоставления земельных участков будет способствовать обороту земельных участков и, соответственно, значительному увеличению доходов соответствующих бюджетов.

Принятие законопроекта устраняет многочисленные пробелы и противоречия законодательства по вопросу предоставления земельных участков в целях строительства и, таким образом, создает необходимые условия для эффективной работы органов государственной власти и местного самоуправления, устраняет излишние административные барьеры при взаимодействии с заинтересованными в предоставлении земельных участков лицами, создает необходимые условия для реализации инвестиционных проектов, в том числе в сфере жилищного и иных видов строительства.