Совет Союза

В отличие от Европейского парламента и других институтов ЕС, которые по природе своей являются наднациональными, Совет служит тем звеном в системе Европейского Союза и Европейского сообщества, где полномочные представители национальных государств защищают свои национальные интересы и принимают решения, лишь в конечном счете воплощающие общий интерес ЕС.

Главная миссия Совета состоит в практической реализации Договора в сотрудничестве с Европейской комиссией и при участии Европейского парламента. Договор определяет компетенцию и порядок работы Совета. Он является рамочным документом, на основе которого Совет, действуя в качестве законодательного органа, принимает новые юридические нормы. Кроме того, Совет уполномочен координировать общую экономическую политику государств-членов.

Состав Совета. Совет состоит из представителей каждого государства на уровне министров, уполномоченных представлять данное государство.

Хотя Совет – один, его состав не является постоянным. Более того, этот состав обязательно меняется в зависимости от вопросов, которые рассматриваются и решаются на его заседаниях: общие вопросы; сельское хозяйство; экономика и финансы; охрана окружающей среды; транспорт и телекоммуникации; занятость и социальная политика; рыболовство; промышленность и энергетика; юстиция, внутренние дела и гражданская оборона; внутренний рынок; потребители и туризм; наука и техника; бюджет; культура; развитие; образование и молодежь; здравоохранение. В заседаниях Совета принимают участие министры, отвечающие за соответствующие направления в правительствах своих государств. Некоторые из составов Совета собираются на свои заседания редко, эпизодически; другие, напротив, заседают практически постоянно (например, Совет по общим вопросам в составе министров иностранных дел).

В тех случаях, когда рассматриваемые проблемы затрагивают компетенцию нескольких министерств, в заседаниях Совета участвуют несколько министров (например, министры иностранных дел, экономики и финансов). Роль координатора такого рода совместных заседаний возложена на Совет по общим вопросам.

Наряду с официальными заседаниями Совета, в последнее время все чаще практикуются неофициальные встречи министров с целью совместного осмысления стоящих перед Союзом проблем и свободного обмена мнениями.

Организация работы Совета. Работу Совета, как и Европейского совета, организует и направляет государство, председательствующее в Совете в данный момент. Каждые шесть месяцев происходит ротация председательства в Совете. После последнего расширения ЕС установлен следующий порядок ротации: Франция, Испания, Италия, Ирландия, Нидерланды, Люксембург, Великобритания, Австрия, Германия, Финляндия, Португалия, Франция, Швеция, Бельгия, Испания, Дания, Греция.

Формально полномочия государства, председательствующего в Совете, ограничены. Это созыв Совета по своей собственной инициативе, по инициативе Комиссии или одного из государств-членов; определение повестки дня; постановка вопроса на голосование и редактирование протоколов заседаний. Однако в рамках этих чисто технических функций государство, председательствующее в Совете, играет огромную политическую роль.

Государства – члены ЕС заранее готовятся к выполнению обязанностей председателя. Разрабатывается концепция работы, которая, согласно сложившейся практике, призвана наложить отпечаток на всю деятельность и дальнейшее развитие ЕС. Государства-члены соревнуются друг с другом в выдвижении стратегических идей, которые служат предметом рассмотрения Европейского совета в период их председательства. Государство, председательствующее в Совете, руководит работой всех вспомогательных органов, действующих в его рамках. Оно выполняет функции посредника при возникновении разногласий между национальными государствами и играет определяющую роль в поиске компромиссных решений. Государство-председатель представляет Совет в Европарламенте. В рамках общей внешней политики и политики безопасности государство, председательствующее в Совете, отвечает за осуществление внешнеполитических мероприятий и внешнее представительство Европейского Союза. Его представители выступают от имени Союза на международных совещаниях и конференциях.

Совету в его работе помогает Генеральный секретариат. Его возглавляет Генеральный секретарь, который является одновременно Высоким представителем Европейского Союза по вопросам внешней политики и политики безопасности. Практическое руководство работой Генерального секретариата осуществляет заместитель Генерального секретаря. Оба этих чиновника назначаются Советом: в настоящее время на основе единогласия, а после вступления в силу Ниццского договора на основе квалифицированного большинства.

Генеральный секретариат обеспечивает преемственность работы Совета и координацию различных ее направлений. Генеральный секретариат готовит протоколы заседаний Совета, которые затем подписываются представителем государства-председателя и Генеральным секретарем (или его заместителем).

Ключевую политическую роль в работе Совета играет Комитет постоянных представителей (КОРЕПЕР), основной задачей которого является подготовка проектов решений Совета. Он включает постоянных представителей (послов) государств-членов (КОРЕПЕР-2), которые занимаются политическими аспектами готовящихся решений, и их заместителей (КОРЕПЕР-1), осуществляющих техническую работу над текстами.

Все пункты повестки дня Совета (за исключением чрезвычайных) подлежат обязательному предварительному рассмотрению Комитетом постоянных представителей. Вначале послы свободно высказывают точку зрения своих государств по обсуждаемому вопросу, а затем, в случае возникновения расхождений, пытаются сблизить и согласовать позиции, запрашивая, если это необходимо, согласие своих правительств. В результате на рассмотрение Совета выносятся две группы вопросов.

Группа А включает вопросы, по которым нет ни политических, ни технических расхождений. В ходе заседания Совета председательствующий спрашивает своих коллег, есть ли какие-либо вопросы по каждому из текстов, входящих в группу А. Если никто не требует слова, текст считается принятым без обсуждения и голосования. Если какая-либо делегация выражает сомнение в обоснованности отнесения текста к группе А, он отправляется на новое рассмотрение в КОРЕПЕР.

Группа В включает тексты, в работе над которыми выявились политические или технические трудности, требующие решения на уровне министров. Эти тексты ставятся на обсуждение и голосование. Если министрам не удается прийти к согласию, вопрос передается на дальнейшую проработку на уровне экспертов.

Благодаря эффективной работе КОРЕПЕР 75-80% решений Совета принимаются без голосования.

Европейская комиссия (Комиссия европейских сообществ – КЕС)

Европейская комиссия является центральным элементом в системе интеграционных институтов, поскольку именно она представляет и защищает общий интерес Европейского сообщества. Комиссия является гарантом Договора: она контролирует его выполнение государствами-членами как в рамках Сообщества, так и в пределах их национальных территорий. Эта функция Комиссии подкреплена предоставленными ей широкими полномочиями: исключительным правом инициативы в законодательном процессе, правом контроля и правом наложения санкций.

Состав и структура Европейской комиссии. Согласно статье 213 Договора, члены Комиссии назначаются по признаку их общей компетенции. При назначении кандидаты обязаны представить доказательства своей независимости. Этому вопросу и в теории, и на практике придается большое значение. В статье 213 (2) говорится: «Для соблюдения общих интересов Сообщества члены Комиссии полностью независимы в выполнении своих обязанностей.

При выполнении своих обязанностей они не запрашивают и не принимают инструкций от какого бы то ни было правительства или от иного органа. Они воздерживаются от всяких действий, несовместимых с их обязанностями. Каждое государство-член обязуется уважать этот принцип и воздерживаться от попыток повлиять на членов Комиссии при выполнении ими своих обязанностей».

В течение всего срока своего пребывания на посту член Комиссии не может осуществлять никакой другой профессиональной деятельности как за вознаграждение, так и безвозмездно.

Председатель и члены Комиссии назначаются на свои посты сроком на пять лет с правом повторного назначения.

Отдельный член Комиссии может прекратить свою деятельность либо добровольно, либо вследствие освобождения от должности. Решение об освобождении от должности принимается Судом ЕС по просьбе Совета и Комиссии, если член Комиссии не отвечает более предъявляемым требованиям либо совершил серьезный проступок (статья 216). Члены нынешней Европейской комиссии, приступая к исполнению своих обязанностей, впервые взяли на себя обязательство добровольно подать в отставку, если председатель Комиссии обратится к ним с такой просьбой. Обращение председателя должно быть одобрено всей Комиссией. После ратификации Ниццского договора это положение приобретет характер законодательной нормы.

Комиссия в полном составе может прекратить свою деятельность в трех случаях:

· В связи с истечением срока полномочий.

· По решению Европейского парламента (чего не случалось ни разу с 1957 г.).

· В порядке добровольной коллективной отставки (как это произошло с Комиссией Жака Сантера в 1999 г.).

Согласно статье 213, по крайней мере один гражданин каждого государства – члена ЕС должен входить в состав Комиссии. При этом одно государство не должно быть представлено более чем двумя гражданами.

После каждого расширения ЕС общее число членов ЕС менялось. В Сообществе шести государств насчитывалось девять членов Комиссии, в Сообществе девяти – тринадцать, в Сообществе двенадцати – семнадцать, в Сообществе пятнадцати – двадцать. Пять крупнейших государств – членов ЕС имеют по два представителя.

В одном из приложений к Ниццскому договору установлен будущий порядок формирования Комиссии, который вступит в силу после завершения готовящегося ныне расширения Сообщества. В следующем составе Комиссии, которая приступит к своим обязанностям в январе 2005 г., все государства будут иметь по одному представителю. «Потолок» общей численности Комиссии составит 27 человек, он ни при каких обстоятельствах не может быть превышен. При подписании договора о присоединении к ЕС 27-го государства-члена будет принят порядок равноправной ротации при назначении членов Европейской комиссии, который будет применяться после того, как число членов ЕС превысит 27.

Председателю и членам Комиссии помогает в их работе аппарат КЕС, который насчитывает в настоящее время 22 тыс. служащих. Аппарат КЕС включает:

· Общие службы (Евростат, Бюро публикаций, Европейское бюро по борьбе с мошенничеством, пресс-служба, генеральный секретариат).

· Генеральные директораты, отвечающие за отдельные направления политики ЕС (экономические и финансовые вопросы, сельское хозяйство, общий центр исследований, конкуренция, образование и культура, занятость и социальные вопросы, энергетика и транспорт, предприятия, охрана окружающей среды, налоги и таможенный союз, юстиция и внутренние дела, внутренний рынок, рыболовство, региональная политика, научные исследования, здравоохранение и защита потребителя, информационное общество).

· Генеральные директораты, отвечающие за внешние сношения (торговля, развитие, расширение, «Евроэйд», Бюро гуманитарной помощи, внешние сношения).

· Внутренние службы (бюджет, финансовый контроль, кадровая и административная служба, общая служба устного перевода и конференций, служба письменных переводов, юридическая служба).

Суд ЕС

Суд ЕС выполняет три основные функции:

· Обеспечивает беспристрастное, свободное от политических соображений применение права сообществ.

· Играет роль арбитра в отношениях между государствами-членами, государствами-членами и институтами сообществ, между самими интеграционными институтами.

· Обеспечивает единообразное толкование и применение права сообществ в государствах-членах.

В состав Суда входят 15 судей. В Договоре ничего не говорится об их национальности. Поэтому теоретически членом Суда ЕС может быть и гражданин третьей страны. Однако на практике судьи назначаются с общего согласия государств-членов по одному от каждого государства. Число судей обязательно должно быть нечетным, для того чтобы обеспечивалось принятие решений большинством голосов. Поэтому если число государств-членов является четным, дополнительно назначается еще один судья.

Договором устанавливается, что Суд, как правило, заседает в полном составе. Однако он может создавать палаты из своих членов по три, пять или семь судей в каждой для проведения ряда предварительных мероприятий по подготовке судебного разбирательства или рассмотрения некоторых категорий дел в соответствии со специально разработанной для этих случаев процедурой.

Суду оказывают содействие девять юридических советников (или, как их еще называют, генеральных адвокатов). По сложившейся негласной традиции четыре юридических советника назначаются Германией, Францией, Великобританией и Италией, а остальные являются гражданами других государств-членов. Порядок назначения и освобождения от должности, служебное положение и вознаграждение юридических советников соответствуют уровню членов Суда ЕС.

Функция юридического советника состоит в том, чтобы, изучив вместе со своим юридическим секретарем дело, поступившее на рассмотрение Суда, подготовить полностью беспристрастное, независимое и мотивированное заключение. В судебном заседании после выступления сторон юридический советник представляет свое заключение. Оно не является обязательным для Суда, но судьи, естественно, чрезвычайно внимательно относятся к мнению юридического советника.

Члены Суда и юридические советники назначаются сроком на шесть лет «из числа независимых лиц с безупречной репутацией, которые обладают квалификацией, необходимой для назначения на высшие судебные должности в их странах, или являются юридическими экспертами высокой и общепризнанной квалификации» (статья 223). Каждые три года состав судей и юридических советников обновляется наполовину. При этом допускается повторное назначение должностных лиц, полномочия которых истекли. Председатель Суда избирается судьями из своего состава сроком на три года.

Порядок работы Суда способствует укреплению его независимости. Решения Суда имеют форму единого акта – оглашение особых мнений отдельных судей не практикуется. Каждый из судей присягает хранить тайну судебных совещаний. Поэтому то, как голосовали отдельные судьи, остается неизвестным.

Характерная черта Суда ЕС заключается в том, что он является судом первой и последней инстанции: его решения носят окончательный характер и не подлежат обжалованию. Это, естественно, налагает особую ответственность на его членов.

В 1989 г. в соответствии с Единым европейским актом при Суде ЕС был создан Суд первой инстанции. Цель этого шага состояла в том, чтобы уменьшить число дел, рассматриваемых Судом ЕС, и позволить ему сосредоточиться на делах, имеющих политическое или конституционное значение. Разграничение полномочий было установлено рядом решений Совета. В настоящее время юрисдикция Суда первой инстанции ограничена. Все иски, которые подаются государствами-членами, институтами Сообщества и Европейским центральным банком, а также запросы, поступающие в преюдициальном порядке, рассматриваются только Судом ЕС.

Ниццский договор (новая статья 225) существенно расширил полномочия Суда первой инстанции. После того как соответствующие положения Договора вступят в силу, Суд первой инстанции будет уполномочен рассматривать все иски, которые подаются в соответствии со статьями 230 (иски об отмене), 232 (иски о бездействии), 235 (иски о возмещении ущерба), 236 (споры между Сообществом и его служащими) и 238 (арбитражная оговорка), за исключением тех дел, которые согласно Уставу должны рассматриваться Судом ЕС. Суд первой инстанции получит также право решать некоторые вопросы в преюдициальном порядке.

В состав Суда первой инстанции входят 15 судей. Суд может заседать в полном составе или в составе палат из трех или пяти судей (в зависимости от характера рассматриваемых дел). В Суде первой инстанции нет юридических советников – дела рассматриваются непосредственно судьями.

Решения Суда первой инстанции могут быть обжалованы в Суде ЕС. Основания апелляции ограничены: отсутствие компетенции, процессуальные нарушения, нарушения права сообществ. Апелляции могут быть поданы либо стороной в процессе, либо государством-членом или институтом Сообщества, даже если они не являются стороной в процессе, но считают, что решение Суда первой инстанции прямо ущемляет их интересы. В случае, если Суд ЕС принимает апелляцию, он может либо сам вынести решение, либо вернуть дело в Суд первой инстанции на новое рассмотрение (в этом случае новое решение Суда первой инстанции является окончательным).

В Суд ЕС (включая и Суд первой инстанции) могут обращаться национальные суды, граждане и частные компании, государства-члены и институты Сообщества. Существуют следующие основные типы обращений:

· Просьба о рассмотрении дела в преюдициальном порядке.

· Прямой иск.

· Апелляция в отношении санкций, примененных в соответствии с правом сообществ.

· Иск по обеспечению принудительного исполнения.

· Просьба дать заключение по вопросу, относящемуся к истолкованию или применению нормы права сообществ.

С просьбами о рассмотрении дел в преюдициальном порядке, как уже отмечалось, могут обращаться лишь национальные суды. Такая необходимость возникает, если иск, поданный в национальный суд, по мнению суда, затрагивает право сообществ. Перед Судом ЕС могут быть поставлены вопросы трех типов: толкование норм права сообществ, влияние этих норм на национальную правовую систему или же легитимность того или иного акта Сообщества. О результатах рассмотрения Суд ЕС сообщает в соответствующий национальный суд. Мнение Суда ЕС является обязательным. Однако он не выносит решения по данному иску – решение принимается судом, в который данный иск подан. Мнение Суда ЕС принимается национальным судом как общая норма права, в соответствии с которой и разрешается находящийся на рассмотрении спор.

Прямые иски классифицируются в первую очередь в зависимости от того, кто выступает в качестве ответчика – Сообщество или государства-члены. Существует множество причин, по которым возбуждаются иски против Сообщества. Это, во-первых, иски о рассмотрении дел в порядке судебного надзора, имеющие своей целью либо аннулировать акт Сообщества, либо обязать институт Сообщества принять акт, который не был принят им ранее (иски об отмене или в связи с бездействием). Такого рода иски могут подаваться одним из государств-членов, другим институтом Сообщества или (в некоторых случаях) частным лицом или фирмой. Во-вторых, это иски о возмещении ущерба при недоговорной ответственности. В-третьих, это иски в связи с контрактами, предъявленные частными лицами или компаниями. Иски, поданные частными лицами или компаниями, как правило, рассматриваются в Суде первой инстанции.

Иски по обеспечению принудительного исполнения подаются против государств-членов в случае, если они предположительно нарушили право сообществ. По Договору в качестве истца может выступать либо Комиссия, либо одно из государств-членов. На практике такого рода иски почти всегда предъявляются Комиссией.

Иногда институты Сообщества или государства-члены обращаются в Суд ЕС с просьбой дать рекомендательное заключение относительно толкования или применения норм права сообществ или соответствия этим нормам тех или иных проектов актов или договоров. Хотя постановления Суда, которые принимаются в связи с такого рода обращениями, носят рекомендательный характер, они имеют вполне определенные юридические последствия. Например, если, по мнению Суда, положения заключенного Сообществом договора противоречат праву сообществ, он может вступить в силу лишь при условии изменения соответствующих правовых норм.

Основополагающие договоры предоставляют Суду ЕС довольно ограниченную юрисдикцию. Однако с момента своего создания Суд ЕС расширительно толковал свои полномочия. Исходя из общего интереса Сообщества, он стремился своими специфическими средствами всемерно содействовать развитию европейской интеграции. Его усилия шли в трех основных направлениях: укрепление Сообщества, в первую очередь его наднационального начала; расширение сферы и повышение эффективности права сообществ; расширение полномочий интеграционных институтов. В русле этой деятельности Суд ЕС вышел далеко за пределы своей компетенции, установленной Договором. С этим молчаливо согласились институты сообществ и государства-члены. В результате параллельно с политическим шел юридический процесс развития интеграции, основные вехи которого наложили глубокий отпечаток на историю Европейского сообщества и Европейского Союза.

Счетная палата (или Палата аудиторов)

Счетная палата Европейских сообществ была создана Брюссельским договором 22 июля 1975 г. Необходимость учреждения такого органа была вызвана тем, что Сообщество получило в свое распоряжение собственные финансовые средства, а Европейский парламент приобрел бюджетные и контрольные права. Счетная палата приступила к своей деятельности в 1977 г. Ее штаб-квартира находится в Люксембурге. Маастрихтским договором ее статус был повышен: Счетная палата стала одним из институтов Сообщества, хотя, в отличие от других институтов, она не принимает участия в законотворческом процессе. Амстердамский договор еще более укрепил положение Счетной палаты, предоставив ей право защищать свои прерогативы в Суде ЕС.

Счетная палата имеет две основные функции: 1) осуществление контроля за финансовой деятельностью всех институтов, органов и организаций, входящих в систему ЕС; 2) предоставление своего мнения в рамках процедуры принятия регламентов финансового характера и по запросам других институтов Сообщества.

В состав Счетной палаты входит по одному представителю от каждого государства-члена. Их независимость должна быть вне всяких сомнений. Они назначаются единогласным решением Совета (после вступления в силу Ниццского договора – квалифицированным большинством голосов) после консультации с Европейским парламентом. Срок пребывания аудиторов на своем посту – шесть лет с возможностью продления.

Работа и выводы Счетной палаты носят строго коллегиальный характер. Решения принимаются простым большинством голосов. Вместе с тем для решения конкретных задач могут создаваться сектора. Счетная палата сама определяет порядок своей работы. Для руководства ею избирается председатель (на три года с возможностью продления срока).

Счетная палата проверяет отчеты о всех доходах и расходах Сообщества. Она устанавливает законность и правильность полученных доходов и их расходования, а также правильность управления финансами ЕС. Счетная палата информирует о своих выводах Европейский парламент. Ежегодно издается доклад Счетной палаты, который направляется другим институтам сообществ и публикуется в сборнике официальных документов ЕС.

Date: 2015-09-03; view: 315; Нарушение авторских прав