Принцип субсидиарности

Договор о Европейском Союзе ввел в право сообществ принцип субсидиарности, который ознаменовал принципиально новый подход к проблеме разграничения компетенции.

В основополагающих договорах этот принцип упоминается трижды. В преамбуле Договора о Европейском Союзе говорится о «решимости неустанно содействовать созданию все более тесного союза европейских народов, в котором решения принимаются максимально приближенно к гражданину, в соответствии с принципом субсидиарности». Этот принцип кратко упоминается и в статье 2 Договора о Европейском Союзе. Его подробная характеристика содержится в статье 5 Договора, учреждающего Европейское сообщество: «В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом». Кроме того, принцип субсидиарности стал предметом специального протокола к Амстердамскому договору.

Этот принцип вызвал острые дебаты среди специалистов, занимающихся проблемами ЕС.

В самом деле, в том виде, в каком он сформулирован в преамбуле Договора, он является чисто политической декларацией. Однако статья 5, напротив, представляет собой несомненную юридическую норму. Ее смысл состоит в следующем. Раньше в Договоре не проводилось различие между компетенцией и полномочиями. Коль скоро Договор наделял Сообщество компетенцией в определенной области, оно было свободно в выборе полномочий, необходимых для реализации этой компетенции. Принцип субсидиарности предусматривает, во-первых, четкое разграничение между компетенцией и полномочиями. Во-вторых, он явно ограничивает свободу Сообщества в выборе полномочий. Сообщество может обладать необходимой компетенцией, но может выбирать полномочия, которые оно считает необходимыми для реализации компетенции лишь в пределах, установленных принципом субсидиарности.

Противники интерпретации принципа субсидиарности как юридической нормы указывали на неизбежность чисто субъективной оценки оптимального уровня действий. Сторонники юридического подхода, напротив, настаивали на том, что принцип субсидиарности, хотя он и имеет по преимуществу политический характер, представляет собой неотъемлемую составную часть правового порядка Европейского Союза и в этом качестве должен быть подконтролен Суду ЕС. Точку в этом споре поставил сам Суд, который в нескольких своих решениях последнего времени четко высказал свою позицию относительно принципа субсидиарности как юридической нормы.

Условия применения этого принципа состоят в следующем:

Во-первых, он применяется лишь в тех сферах, которые не являются предметом исключительной компетенции Сообщества. Это логически вытекает из самого понятия исключительной компетенции. Сферой действия принципа субсидиарности являются преимущественно вопросы, которые составляют предмет конкурирующих компетенций Сообщества и государств-членов.

Во-вторых, принцип субсидиарности, как указано в Протоколе к Амстердамскому договору, может применяться в приложении не только к будущим действиям Сообщества (в этом вопросе нет никаких концептуальных трудностей), но и в отношении тех действий, которые были предприняты в прошлом (пункты 3 и 8 Протокола).

В-третьих, возможность осуществления Сообществом тех или иных действий поставлена в зависимость от двух критериев. Прежде всего необходимо, чтобы поставленная задача не могла быть удовлетворительно решена государствами-членами. Но этого недостаточно: Сообщество должно быть в состоянии решить данную задачу, и решить ее более эффективно.

В современной практике Сообщества принцип субсидиарности применяется главным образом априори. Главная ответственность возложена на Комиссию, которая должна доказать обоснованность каждого из своих предложений с точки зрения принципа субсидиарности и, в случае необходимости, представить необходимые качественные и количественные данные на этот счет. Совет и Парламент, со своей стороны, в рамках общего изучения предложений Комиссии обязаны исследовать и их соответствие принципу субсидиарности.