Компетенция Европейского сообщества

Одним из острейших вопросов теории и практики права сообществ является компетенция Сообщества и разграничение полномочий между Сообществом и государствами-членами. В Римском договоре эта проблема решалась двумя разнонаправленными статьями – 5-й и 308-й.

Согласно статье 5 Договора, учреждающего Европейское сообщество, «Сообщество действует в пределах своих полномочий, определяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями». Это означает, что компетенция Сообщества является «переданной» компетенцией. Все полномочия, которые не переданы Сообществу по Договору, остаются у государств-членов. Из этого можно было заключить, что сообщества обладают лишь «явной» компетенцией, ограниченной недвусмысленными положениями Договора, и не могут выходить за пределы этих положений.

На практике ограничительная интерпретация компетенции сообществ оказалась невозможной. В отличие от конституций федеративных государств, которые, как правило, детально регламентируют разграничение полномочий между центральной и местными властями, в Римском договоре не было каких-либо общих указаний относительно распределения полномочий. Круг компетенции Сообщества определен конкретными нормами материального права, касающимися отдельных секторов или направлений политики. Оказалось, что полномочия, зафиксированные в Договоре, в ряде случаев оказывались слишком узкими для решения поставленных перед Сообществом задач. Кроме того, жизнь выдвигала перед Сообществом новые проблемы, которые требовали действий, не предусмотренных Договором.

Для разрешения возникшего противоречия была выдвинута теория «скрытой» компетенции. Согласно этой телеологической теории, компетенция Сообщества определяется не только формальными положениями Договора, но и его предметом и целью. В самом деле, как в национальном, так и международном праве реализация отдельных норм невозможна, если ограничиться лишь самими этими нормами – они всегда связаны с более широким кругом правовых положений. Нормы, определяющие «явную» компетенцию Сообщества в отдельной области деятельности, не являются исключением из этого правила. Они имеют смысл лишь в том случае, если служат общей цели Договора и опираются на весь массив права сообществ («скрытая» компетенция).

Философия «скрытой» компетенции нашла отражение в знаменитой статье 308, которая гласит: «Если в ходе функционирования общего рынка возникнет необходимость в действиях Сообщества для достижения одной из его целей и если настоящий Договор не предусматривает необходимых полномочий для таких действий, Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом принимает надлежащие меры на основе единогласия».

Нетрудно заметить, что возможность расширительного толкования компетенции Сообщества, которая потенциально может быть источником разногласий между государствами-членами, поставлена в зависимость от четырех строгих условий.

Во-первых, целью действия, выходящего за пределы «явной» компетенции Сообщества, может быть лишь реализация одной из целей Сообщества, установленных Договором.

Во-вторых, предполагаемое действие должно быть необходимым для достижения поставленной цели. Это означает, что, хотя Сообщество располагает широким полем для маневра при выборе средств осуществления поставленных целей, их выбор является предметом возможного контроля со стороны судебной власти.

В-третьих, речь может идти лишь о действиях, которые не предусмотрены Договором. Иными словами, к статье 308 можно прибегнуть лишь в том случае, если поставленная цель не может быть достигнута теми средствами, которые уже предусмотрены Договором.

В-четвертых, статья 308 не дает права ставить новые цели, изменять уже существующие цели, затрагивать институциональную структуру Сообщества, модифицировать или отменять «явные» положения Договора. Именно этим обстоятельством было продиктовано, например, отрицательное мнение Суда относительно присоединения Сообщества к Европейской конвенции прав человека. Суд указал, что этот шаг означал бы включение Сообщества в иную международную институциональную систему и интеграцию всей совокупности положений Конвенции в правовой порядок Сообщества. Подобное изменение режима защиты прав человека на территории Сообщества оказало бы фундаментальное воздействие как на Сообщество, так и на государства-члены, потребовало бы изменений конституционного характера. Это, заключил Суд, явно выходит за рамки статьи 308.

Дополнительные гарантии интересов государств-членов дает и процедура применения статьи 308. Институты Сообщества по существу отстранены от принятия решения – оно осуществляется представителями государств-членов на основе принципа единогласия. Роль Европейского парламента ограничивается лишь правом высказать свое мнение в порядке консультации.

Вплоть до 1972 г. практическое применение статьи 308 ограничивалось второстепенными вопросами общей сельскохозяйственной и общей торговой политики. После Парижского саммита она стала использоваться более часто. Именно эта статья стала правовой основой для распространения компетенции Сообщества на сферу валютных отношении, научных исследований, охраны окружающей среды, защиты прав потребителя, энергетики и региональной политики.

Огромную роль в утверждении теории «скрытой» компетенции Сообщества сыграл Суд ЕС. Еще в рамках ЕОУС Суд занял позицию расширительного толкования компетенции Сообщества, которой он придерживался и в последующие десятилетия.

Характерным примером было данное Судом в 1971 г. определение компетенции Сообщества в области заключения международных договоров и соглашений. Римский договор включил в круг «явной» компетенции Сообщества заключение коммерческих и тарифных соглашений, необходимых для осуществления общей торговой политики, соглашений об ассоциации и установление отношений с международными организациями. Суд определил, что право Сообщества заключать международные договоры вытекает не только из явных положений Договора, но и, в скрытой форме, из других его положений. Это означает, что внешняя компетенция Сообщества вытекает из его внутренней компетенции.

После того, как Единый европейский акт, Договор о Европейском Союзе и последующие изменения основополагающих договоров существенно расширили сферу «явной» компетенции Сообщества, проблема утратила свою остроту, и в последнее время статья 308 стала применяться значительно реже. Тем не менее вплоть до последнего времени проблема четкого разграничения полномочий не была окончательно разрешена.

С точки зрения компетенции деятельность Сообщества распадается на четыре области: 1) вопросы, составляющие исключительную компетенцию Сообщества; 2) вопросы, являющиеся предметом конкурирующих компетенций Сообщества и государств-членов; 3) вопросы, являющиеся предметом параллельных компетенций Сообщества и государств-членов; 4) вопросы, относящиеся к исключительной компетенции государств-членов.

Понятие исключительной компетенции Сообщества было выработано Судом ЕС. К этой сфере относятся области, в которых Договор в «явной» или «скрытой» форме предусматривает полную и окончательную передачу полномочий Сообществу и исключает любые односторонние действия государств-членов. Круг исключительной компетенции Сообщества, согласно разъяснениям Суда, ограничен тремя областями: общая торговая политика, политика сохранения биологических ресурсов моря и денежно-кредитная политика.

Главной спорной проблемой в области исключительной компетенции Сообщества является возникновение ситуаций, в которых институты Сообщества проявляют бездействие, нарушающее общий интерес. В этих случаях Суд ЕС допускает принятие государствами-членами односторонних мер, но лишь в качестве защитников общего интереса. В этом качестве они обязаны проконсультироваться с Комиссией и проявить добрую волю в поисках ее согласия.

Действуя в сфере своей исключительной компетенции, Сообщество может передать осуществление некоторых из своих полномочий национальным государствам, которые в данном случае выступают в качестве представителей Сообщества на строго определенных условиях.

Большинство областей, на которые распространяются основополагающие договоры, являются предметом конкурирующих компетенций Сообщества и государств-членов. Эффект конкурирующих компетенций возникает, например, в том случае, если на отдельном сегменте Единого внутреннего рынка Сообщество не приняло мер гармонизации. В этом случае государства-члены сохраняют свою компетенцию в области установления правил производства и сбыта товаров или услуг. Другим примером такого рода является осуществление Сообществом своих международных функций вне сферы общей торговой политики.

Характерной особенностью режима конкурирующих компетенций является то, что государства-члены связаны в своих действиях рядом достаточно жестких условий, вытекающих из положений Договора и общих принципов права сообществ. В частности, абсолютно исключены действия, которые означали бы дискриминацию по признаку национальности или нарушали бы свободу движения товаров, капиталов, услуг и людей. В силу статьи 10 государства-члены должны в обязательном порядке избегать создания препятствий деятельности Сообщества и, в частности, принимать любые меры, которые могут в будущем затруднить вмешательство Сообщества. В одном из своих решений Суд ЕС определил, что предметом международной компетенции государств-членов не могут быть не только вопросы деятельности Сообщества, но и сами правила, на которых они основаны, даже в том случае, если эти правила не предполагают проведения общей политики.

Параллельная компетенция Сообщества и государств-членов возникает в нескольких случаях. Во-первых, если Договором четко определено разграничение полномочий. В результате возникают условия для сосуществования политики Сообщества и политики государств-членов (так, например, осуществляется политика конкуренции). Во-вторых, если Договором ясно установлено, что компетенция Сообщества ограничивается поощрением сотрудничества между государствами-членами и, в случае необходимости, принятием мер, дополняющих и поддерживающих действия последних. В этом случае любые меры по ограничению или гармонизации деятельности государств-членов исключены.

В рамках параллельной компетенции государства-члены сохраняют свою компетенцию в соответствующих областях. Однако они не полностью свободны в своих действиях: любые меры, следствием которых является дискриминация по признаку национальности или нарушение «четырех свобод», исключаются.

Вопросы, относящиеся к исключительной компетенции государств-членов, либо находятся вне компетенции Сообщества, либо зарезервированы за национальными государствами (например, торговля вооружениями).