Система екологічного права. Розвиток вітчизняного екологічного законодавства. Джерела екологічного права. Проблеми назви галузі права

Поняття "система екологічного права" включає в себе три значення: галузь права, правова наука, на­вчальна дисципліна.

Як галузь права екологічне право має, як уже за­значалось, свій особливий предмет правового регулю­вання і має певну систему. У ній виділяються норми загального характеру, що визначають основні поло­ження щодо організації охорони навколишнього при­родного середовища. Ці норми утворюють загальну ча­стину екологічного права. Норми ж, присвячені без­посередньо врегулюванню питань охорони та викори­стання природних ресурсів, забезпеченню екологічної безпеки в окремих сферах суспільного життя, утворю­ють особливу частину екологічного права.

Основу екологічного права складають еколого-правові норми. Як і інші правові норми вони мають наступні ознаки: являють собою загальне правило (ре­гулюють не поодинокі відношення, а типові види від­носин); містять положення, що розповсюджуються на певне коло осіб; розраховані на неодноразове застосу­вання (тобто мають застосовуватися невизначену кіль­кість разів, аби були юридичні факти, що є підставою для застосування відповідних норм). Як і інші правові норми еколого-правові норми мають структуру, елемен­тами якої є гіпотеза, диспозиція, санкція.

За змістом еколого-правові норми поділяються на: а) норми-принципи; б) норми пріоритети; в) норми-правила.

Норми принципи закріплюють засади охорони до­вкілля, визначають ключові, базові положення екологічної політики держави. Вони містяться в Конституції України й інших законодавчих актах. Зокрема, стат­тя 3 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" до основних принципів охо­рони навколишнього природного середовища віднес­ла: пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов'язковість додержання екологічних стандартів, нормативів і лімітів використання природних ресур­сів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров'я людей; запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього при­родного середовища; екологізація матеріального виро­бництва на основі комплексності рішень у питаннях охорони навколишнього природного середовища, ви­користання та відтворення відновлюваних природних ресурсів, широкого впровадження новітніх технологій; збереження просторової та видової різноманітності й цілісності природних об'єктів, і комплексів; науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства на осноеі поєднання міждисциплінарних знань екологічних, соціальних, природничих і технічних наук і прогнозування стану навколишнього природного середовища; обов'язко­вість екологічної експертизи; гласність і демократизм при прийнятті рішень, реалізація яких впливає на стан навколишнього природного середовища, фор­мування у населення екологічного світогляду тощо.

Норми-пріоритети встановлюють певні переваги щодо охорони окремих природних ресурсів. Так, зако­нодавством передбачено пріоритет охорони земель сільськогосподарського призначення, використання водних джерел, насамперед для задоволення питних і побутових потреб, охорони лісів, що мають кліматич­не, оздоровче, санітарно-гігієнічне значення, збереження генетичного різноманіття тваринного світу то­що.

Норми-правила містять вимоги, правила щодо охорони навколишнього природного середовища, за­безпечення екологічної безпеки. Ці норми поділяються на попереджувальні (спрямовані на запобігання вини­кненню шкідливих екологічних наслідків), заборонні (містять заборони щодо дій, які можуть заподіяти шкоду довкіллю), управомочуючі (визначають умови та порядок виникнення права природокористування та його реалізації), відновлювальні (визначають умови та порядок відшкодування шкоди природним ресур­сам шляхом відновлення в натурі або компенсацією витрат на ліквідацію шкідливих екологічних наслідків і відновлення природних ресурсів), каральні (передба­чають юридичну відповідальність за порушення еко­логічного законодавства), заохочувальні (регулюють порядок економічного стимулювання діяльності, по­в'язаної з охороною навколишнього природного сере­довища).

Зазначені еколого-правові норми об'єднуються в інститути, підгалузі права, які в сукупності й утворю­ють екологічну галузь права.

Під інститутом екологічного права розуміється су­купність правових норм, що регулюють вузьке коло подібних суспільних відносин (інститути права природо­користування, економіко-правового регулювання, здій­снення екологічної експертизи тощо).

Під підгалуззю екологічного права розуміється су­купність норм, що регулюють відокремлені суспільні відносини в межах екологічного права (земельне пра­во, водне право, лісове право, гірниче право тощо). і Як правова наука екологічне право призначено ви­світлювати тенденції розвитку галузі права, проблеми, які існують у даній сфері правового регулювання, шля­хи їх вирішення.

Як навчальна дисципліна екологічне право має таку ж структуру, зміст, що й галузь права, але додат­ково включає питання, пов'язані з вивченням історії розвитку галузі права, поняття галузі права, предме­та, методу правового регулювання тощо.

Розвиток вітчизняного екологічного законо­давства. У розвитку екологічного законодавства слід виділити три етапи: перший - з часів "Руської правди" й до 1917 року; другий - з 1917 по 1991 р.; третій - з 1991 р. й до сьогодення.

Для першого етапу характерним був розвиток за­конодавства, яке забезпечувало охорону природних ресурсів, насамперед як об'єктів власності. Екологіч­ний аспект у правовому регулюванні використання природних ресурсів хоч і почав набувати певного зна­чення наприкінці цього етапу (зокрема, у 1888 році було прийнято Положення про збереження лісів), усе ж таки залишався другорядним, а тому в природокорис­туванні превалювали споживацькі тенденції. У період з 1917 до 1991 року здійснилося поступове формуван­ня екологічного законодавства. За цей період був пройдений шлях від прийняття розрізнених актів, що регламентували окремі аспекти природокористування, охорони довкілля від техногенних впливів, до запрова­дження комплексного підходу у регулюванні питань охорони природи, раціонального використання приро­дних ресурсів. Особливо тут слід зазначити прийняття Закону "Про охорону природи "Української РСР (1960), який уперше у вітчизняній практиці установив єдині правові засади охорони та раціонального використан­ня окремих природних ресурсів, яким були присвячені самостійні розділи. Суттєвий внесок у посилення екологізації законодавства зробили прийняті в наступні роки земельний, водний, лісовий кодекси, кодекс про надра, закони про охорону атмосферного повітря, про тваринний, які зв'язували охорону окремого природно­го ресурсу у взаємозв'язку з іншими природними ре­сурсами, навколишнім природним середовищем у ці­лому. З 1991 року розпочався сучасний етап розвитку екологічного законодавства. Початок йому було покла­дено Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища" (1991), який із врахування позитивного зарубіжного досвіду, попередньої вітчиз­няної законодавчої практики у вирішенні питань охо­рони довкілля сформулював основні базові положення щодо охорони довкілля, зокрема, передбачив запрова­дження економічних механізмів в управлінні природо­користуванням, приділив особливу увагу забезпеченню екологічної безпеки, встановив базові положення щодо екологічного моніторингу, екологічної експертизи, еко­логічного страхування, екологічної стандартизації та екологічного нормування, відшкодуванню екологічної шкоди тощо. Характерною рисою сучасного етапу роз­витку екологічного законодавства є забезпечення екологізації практично всіх сфер господарської діяльності, яка впливає на стан довкілля, пов'язана із споживан­ням природних ресурсів. Сучасний період характери­зується й посиленням уваги до міжнародно-правової охорони довкілля.

У вітчизняній правовій літературі зустрічається й інша періодизація розвитку екологічного законодавст­ва. Проте запропоновані етапи формування і розвитку національного екологічного законодавства більш реа­льно відображають тимчасові характеристики його становлення.

Джерела екологічного права. Джерелом екологі­чного права є нормативно-правові акти, що містять еколого-правові норми. Вони повинні відповідати пев­ним вимогам, а саме:

- нормативно-правовий акт, щоб бути джерелом права, має бути прийнятим уповноваженим на це ор­ганом у формі, що визначена законодавством (напри­клад, виключно законами, що приймаються Верхов­ною Радою України, мають регламентуватися питання, у тому числі з питань охорони довкілля, визначені у статті 92 Конституції України);

- нормативно-правовий акт має прийматися в установленій процедурі (зокрема, прийняття законів здійснюється за процедурою, що визначена Конститу­цією України та Регламентом Верховної Ради України; рішення Кабінету Міністрів України, який є колегіаль­ним органом, з відповідного питання приймається на його засіданні шляхом голосування; рішення Ради на­ціональної безпеки й оборони оформляються указами Президента України).

За юридичною силою всі джерела поділяються на закони та підзаконні акти.

До законів відносяться Конституція України, яка є Основним Законом держави, та інші закони, що приймаються на основі Конституції України єдиним органом законодавчої влади в України - Верховною Радою України (стаття 75 Конституції України).

Підзаконні акти приймаються, відповідно до зако­нів, у розвиток законів (кодексів), їх окремих положень уповноваженими на те органами. Це, зокрема, може бути Кабінет Міністрів України, інший центральний орган виконавчої влади у випадках прямо передбаче­них відповідними законодавчими актами. Так, відпо­відно до Закону України "про охорону навколишнього природного середовища" Кабінет Міністрів України має визначити:

- порядок здійснення державного моніторингу на­вколишнього природного середовища (стаття 22);

- порядок ведення державних кадастрів природ­них ресурсів (стаття 23);

- порядок ведення екологічних паспортів (стат­тя 24);

- порядок встановлення нормативів - плати і стяг­нення платежів за забруднення навколишнього приро­дного середовища (стаття 44).

Підзаконні нормативно-правові акти приймає й Міністерство охорони навколишнього природного се­редовища України (Мінприроди України). Приймають­ся вони відповідно до законів або з метою конкрети­зації положень постанов Кабінету Міністрів України. Прикладами тут можуть бути затверджені наказами Мінприроди України Положення про порядок оплом­бування або опечатування підприємств, окремих їх цехів (дільниць) і одиниць обладнання в разі обмежен­ня чи зупинення (тимчасово) діяльності підприємств і об'єктів (від 15 вересня 2004 р.), Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охо­рони довкілля (від 18 грудня 2003 р.), Положення про порядок надання екологічної інформації (від 18 грудня 2003 р.) тощо.

Підзаконні акти приймають й інші центральні ор­гани виконавчої влади з питань своє компетенції у га­лузі охорони довкілля.

Також підзаконний характер мають рішення, що приймають органи місцевого самоврядування про ви­рішення питань, що мають місцеве значення. Зокре­ма, відповідно до Закону України "Про місцеве само­врядування в Україні", органи місцевого самовряду­вання з урахуванням екологічних вимог затверджу­ють проекти планування та забудови населених пунк­тів, їх генеральні плани та схеми промислових вузлів, затверджують місцеві екологічні програми, прийма­ють рішення про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, об­меження у випадках загрози для здоров'я населення здійснення загального природокористування (напри­клад, встановлюють заборони на купання у водоймах) тощо.

За предметом регулювання всі джерела поділяють­ся на загальні та спеціальні.

До загальних відносяться ті, що регулюють не тіль­ки екологічні, а й інші суспільні відносини. Напри­клад, Конституція України містить норми як екологіч­ної спрямованості, так й інші норми, що регулюють широке коло суспільних відносин. До загальних дже­рел також відносяться Цивільний кодекс України,, Кримінальний кодекс України, Кодекс України про адміністративні правопорушення й інші нормативно-правові акти.

Спеціальні джерела мають предметом регулювання виключно (переважно) екологічні відносини. До таких джерел, зокрема, відносяться Закони України "Про екологічну мережу України", "Про екологічний аудит", "Про зону надзвичайної екологічної ситуації", "Про екологічну експертизу", "Про Червону книгу України", "Про природно-заповідний фонд України" тощо.

Джерела права поділяються також за часом дії (безстрокові, тимчасові), за територіальним масшта­бом Дії (на всю Україну чи окрему місцевість), - за колом осіб, на яких розповсюджується, спрямованістю свого регулювання та за іншими ознаками.

Проблеми назви галузі права. Галузь, що вив­чається, має офіційну назву - "екологічне право". Що стосується відповідної галузі законодавства, то її офі­ційна назва не збігається з назвою галузі права.

У науковій і навчальній літературі стосовно даної сфери вживалися назви "природоресурсне право", "природоохоронне право", "право охорони природи і раціонального використання природних ресурсів", "природоресурсне і природоохоронне право", "право навколишнього середовища" й ін.

Рішення про назву даної галузі екологічним правом ухвалене в другій половині 80-х рр. спочатку в науко­вих установах і навчальних закладах, у яких вона до­сліджувалася або вивчалася. Так, в Інституті держави і права АН СРСР сектор правових проблем охорони на­вколишнього середовища був перейменований у сек­тор екологічного права. У той же час була переймено­вана кафедра на юридичному факультеті МДУ. При цьому нова назва вказаних підрозділів і відповідно на­зва галузі не мала ні попереднього, ні подальшого нау­кового обґрунтування. Хоча в 1987 р. журналом "Віс­ник московського університету" був організований спеціальний "круглий стіл", присвячений концепції екологічного права, ніяких доводів на користь наймедгування галузі екологічним правом наведено не було.

Екологія - це галузь знання. Якщо раніше, прибли­зно в перебігу століття, і була галуззю біологічних знань, то в останні 20 років з'явилася соціальна еколо­гія, предметом якої стало вивчення взаємодії суспільс­тва і навколишнього середовища. Саме у зв'язку з роз­витком цього напряму відбулася трансформація в на­зві галузі права. Але поява і визнання соціальної еко­логії не може служити підставою для того, щоб галузь права була названа екологічним правом. Назва галузі повинна виражати об'єкт регулювання.

Тому питання про найменування галузі права є ак­туальним. На некоректність назви вже зверталася ува­га в правовій науці. Перш за все на нього звернув ува­гу А.С. Тимопіенко, що брав участь у згаданому "круг­лому столі" на юридичному факультеті МДУ. Його по­зиція полягала в наступному: "Досвід формування і розвитку національної та міжнародної системи права показує, що за основу найменування... галузей береть­ся наочна сфера відповідних категорій правовідносин (для земельного права - земля, для водного права - во­да і т.д.). Якщо ж за основу назви галузі взяти назву природничонаукової дисципліни, що досліджує об'єкт відповідних правовідносин (у нашому випадку "еколо­гія"), то це суперечить юридичній практиці, що скла­лася, оскільки в цьому випадку ми мали б "гідрологіч­не", "ґрунтознавче¹", "геологічне" право і т.п.". На ко­ристь назви галузі правом навколишнього середовища на цьому "круглому столі" висловлювався так само А.С. Шестерюк. Позицію А.С. Тимопіенко поділяє Ю.С. Шемшученко.

Як об'єкт правового регулювання даної галузі ви­ступає не система знань про взаємодію суспільства і природи, що вивчається соціальною екологією, а при­рода або навколишнє середовище. І тому галузь права повинна називатися правом навколишнього середо­вища. Таке рішення відповідало б вітчизняним тради­ціям: основою назви служить об'єкт правового регулю­вання. Саме таким є підхід і зарубіжних юристів - у США, Великобританії та інших англомовних країнах

¹ Див.: Тимопіенко А.С. О понятий и содержании права окружаю-щей средм // Вєстник Моск. ун-та. Серия 11. Право. - 1987. - № 5. -С. 47-48.

дану галузь називають Епуігошпепіаі Іаш, у Франції -Бгоіі сіє Гепуігопптепі, Німеччині - Иптагеїггеспі, Іспа­нії та інших іспаномовних країнах - Бегеспо апіЬіепІаІ. Галузь міжнародного права носить назву Міжнародне право навколишнього середовища (Іпіег-пагіопаї епуігоптепі Іаш, Бгоіі ииегпаїіопаї сіє Гєпуі-гопптепі). Україна є членом ООН, а так само європей­ської наради, у рамках якої офіційно діє право навко­лишнього середовища, а не екологічне право. І коли готуються матеріали з питань екологічного права, при­значені для уявлення або використання за кордоном, то, як правило, у перекладі говориться про право нав­колишнього середовища.

У випадках, коли Україна входить у світовий пра­вовий простір, і в цілях гармонізації українського пра­ва зі світовим правом було б виправданим дати галузі адекватну назву, привівши його у відповідність до на­укової істини.

Питання для самоконтролю

1. Охарактеризуйте поняття системи екологічного права.

2. Як розвивалося вітчизняне екологічне законодав­ство?

3. Назвіть джерела екологічного права.

4. Окресліть основні проблеми назви галузі права.

Література

1. Про охорону навколишнього природного середови­ща: Закон України від 25 червня 1991 року //Відомості. -1991. - № 41. - Ст. 546 (з подальшими змінами і доповнен­нями).

2. Основні напрями державної політики України в об­ласті охорони навколишнього природного середовища, ви­користання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки. Затверджені ухвалою Верховної Ради України №188/98 від 5 березня 1998 року // Відомості. - 1998. -№ 38-39. - Ст. 248.

3. Перелік видів діяльності, які відносяться до приро­доохоронних заходів. Затверджений ухвалою Кабінету Міністрів України № 1147 від 17 вересня 1996 року //СП. -1996. - № 18. - Ст. 506.

4. Аграрне, земельне і екологічне право. Загальні час­тини навчальних курсів: Навчальний посібник / Під ред. проф. А.А. Погребного і доц. И.И. Каракаша. - X., 2000.

5. Алексеев Г.С. Теория права. - М., 1993.

6. Андрєйцев В. І. Екологічне право: Курс лекцій в схе­мах. -Донецьк, 1996.

7. Бобильов Л.І., Балашенко З.А. Питання загальної те­орії екологічного права. - Мінськ, 1991.

8. Бринчук М.М. Зкологическое право.- М., 1998.

9. Дубовик О.А. Зкологическое право: Учебник. - М., 2004.

10. Екологічне право України (загальна частина): Навча­льній посібник. -X., 1995.

11. Ерофеев Б.В. Зкологическое право. - М., 1992.

12. Костицький В.В. Екологічне право України: деякі проблеми теорії та кодифікації // Право України. - 1998.

13. Котюк В.О. Основи держави і права. - Донецьк, 1995.

14. Петров В.В. Зкологическое право России. - М., 1995.

15. Попов В.К. О понятиях зкологического права и пре-подавания его в вузах // Весник МГУ. Право, 1987.

16. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. - М., 1993.

17. Шульга М.В. Актуальні правові проблеми земельних відносин у сучасних умовах. - X., 1998.

18. Шемшученко Ю.С. Правові проблеми екології. - До­нецьк, 1981.

19. Яковлев В.Н. Зкологическое право. - Кишинев, 1988.

Розділ II

Право власності на природні ресурси

та право природокористування