Вступне слово

ПРОЕКТ РЕФОРМИ ДСНС УКРАЇНИ

Офіційний логотип Національної Служби Цивільного Захисту України

Official logo of the National Civil Protection Service of Ukraine
(на синьому фоні по колу за годинниковою стрілкою можливий напис жовтого кольору:

Національна Служба Цивільного Захисту України)

ЗАКОНОПРОЕКТ

ПРО

«СТВОРЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ СЛУЖБИ ЦИВІЛЬНОГО ЗАХИСТУ УКРАЇНИ»

Автори законопроекту ©: Андрій ГРИЦЕВИЧ та Олександр БОБРОВСЬКИЙ [1]

ВИСЛОВЛЮЄМО НАШУ ЩИРУ ВДЯЧНІСТЬ ЗА МОРАЛЬНУ ПІДТРИМКУ

ТА ЗА ВАГОМЕ СПРИЯННЯ У РЕАЛІЗАЦІЇ ДАНОГО ПРОЕКТУ

НАДЗВИЧАЙНОМУ І ПОВНОВАЖЕНОМУ ПОСЛУ УКРАЇНИ В ІТАЛІЇ

ПЕРЕЛИГІНУ ЄВГЕНОВІ ЮРІЄВИЧУ

м. Болонія-Верона (Італія)

Р.

ЗМІСТ

Вступ...............................................................................................................................ст. 3

Розділ І. Загальні норми...............................................................................................ст. 18

Розділ ІІ. Типології подій, компетентні органи та оперативні сили............................ст.19

Розділ ІІІ. Діяльність і завдання НСЦЗ України..........................................................ст. 19

Розділ IV. Надзвичайний стан, компетенція органів влади, запобіжні заходи та соціально-правові гарантії для волонтерів цивільного захисту................................ст. 20

Розділ V. Компоненти НСЦЗ України..........................................................................ст. 22

Розділ VI. Національна Рада Цивільного Захисту......................................................ст. 23

Розділ VII. Національна комісія з питань прогнозування та запобігання основних ризиків (На.Ко.П.З.О.Р)................................................................................................ст. 24

Розділ VIIІ. Оперативний Комітет Цивільного Захисту...............................................ст. 24

Розділ IX. Оперативні структури НСЦЗ України.........................................................ст. 25

Розділ Х. Компетенції облдержадміністрацій у сфері цивільного захисту та Регіональні Агенства Цивільного Захисту МЦЗ України............................................ст. 26

Розділ ХІ. Компетенції райдержадміністрацій у сфері цивільного захисту..............ст. 28

Розділ ХІІ. Роль губернаторів у сфері цивільного захисту.........................................ст. 29

Розділ ХІІІ. Компетенції та уповноваження мера населеного пункту у сфері цивільного захисту...........................................................................................................................ст. 29

Розділ XIV. Науково-дослідницькі групи (при університетах)....................................ст. 30

Розділ XV. Національна Служба Порятунку НСЦЗ України......................................ст. 30

Розділ XVІ. Національний Корпус Волонтерів Порятунку НСЦЗ України................ст. 44

Розділ XVІІ. Кваліфікації операторів та волонтерів порятунку НСЦЗ України, їх уніформи, логотипи та прапори...................................................................................ст. 45

Розділ XVIІІ. Фінансове забезпечення у випадках надзвичайних подій...................ст. 49

Розділ XІХ. Інспекційна Служба МЦЗ України та її функції.......................................ст. 49

Розділ XХ. Скасування несумісностей........................................................................ст. 50

ВСТУПНЕ СЛОВО

Оскільки мова у цьому законопроекті йтиме про особливу стратегічну службу державної та громадської користі західної моделі, якої в Україні ще ніколи не існувало, тому перш ніж перейти безпосередньо до даного проекту реформи та законопроекту, які містяться у цьому документі, вважаємо за необхідне пояснити українському законодавцю та держслужбовцям ДСНС України суть реформи ДСНС та цього законопроекту, чому Україні необхідні Міністерство Цивільного Захисту (-надалі МЦЗ) та Національна Служба Цивільного Захисту (-надалі НСЦЗ) України, яка роль НСЦЗ в державі Україна, що таке цивільна оборона та цивільний захист, яка між ними різниця, хто такі оператори та волонтери порятунку НСЦЗ України і яка роль НСЦЗ у контексті допомоги та захисту цивільного населення у різних ситуаціях, а не лише у надзвичайних ситуаціях.

У цілому західному світі служба цивільного захисту на відміну від служби цивільної оборони, є цивільною і універсальною. Цивільною вона є з огляду на те, що цивільний захист — це цивільна інституція. Універсальною вона є тому, що її інституційні завдання, на відміну від цивільної оборони, а також її діяльність є багатогранними. Цивільний захист - це щоденна допомога населенню у його потребах, прогнозування різних гіпотез ризику, реагування на надзвичайні події, здійснення запобіжних заходів у випадку загрози виникнення різних надзвичайних подій, здійснення рятівних заходів у емергентному стані і не лише у мирний, але і у воєнний час. Партикулярна діяльність цивільного захисту полягає у сприянні розвитку в суспільстві правової культури, яка випливає з культури цивільного захисту, що включає в собі цінності соціальної справедливості та правової культури громадян. Глибоке осмислення своїх цивільних прав і, зокрема, права на безпеку та захист життя, є фундаментальним питанням соціально-правової системи будь-якої правової держави. Саме тому культура цивільного захисту є природним вираженням цього права.

Читаючи різні наукові праці, статті в газетах чи в інтернеті, що присвячені тематикам цивільної оборони та цивільного захисту в Україні, ми зауважили, що багато хто з українців часто плутає цивільну оборону з цивільним захистом. Концептуальна проблема виникає не стільки по відношенню до термінів «цивільна оборона» та «військова оборона», які є основними компонентами національної оборони країни, скільки необхідна диференціація, тобто розрізнення сфери цивільної оборони зі сферою цивільного захисту. Відверто кажучи, проблематика концептуальної плутанини громадянами та держслужбовцями ДСНС України цих термінів та їх сфер, в основному залежить від того, що в Україні цивільна оборона вважається цивільним захистом і навпаки. А насправді ЦО і ЦЗ характеризують дві різні сфери, навіть якщо в собі вони містять наближене одне до одного поняття. Тому, щоб правильно розв'язати цю проблему, необхідно усвідомити, що мова йде про дві різні речі з огляду на їх цілі, заходи і оперативні структури, які є визначені цими термінами та їх залучення у випадку тієї чи іншої надзвичайної події.

Відмінність ЦО від ЦЗ пояснюється IV-ою Женевською Конвенцією від 1949 року про «Захист цивільного населення під час війни», І-им додатковим протоколом до Женевської Конвенції від 1977 року, який регулює захист населення у випадку міжнародного збройного конфлікту та міжнародне гуманітарне право (-надалі МГП). Ці три міжнародні документи чітко розрізняють діяльність цивільної та військової оборони від ординарної діяльності цивільного захисту у воєнний час, приділяючи особливу увагу таким оперативним структурам НСЦЗ як поліцейські сили, рятівні команди ЦЗ та волонтаріат (асоціації волонтерів порятунку цивільного захисту включно з операторами і волонтерами порятунку Червоного Хреста) в ході збройного конфлікту. У випадку міжнародного збройного конфлікту, Сторони повинні відповідати умовам, які викладені у вищезгаданих документах таким чином, щоб виконання діяльностей порятунку цивільного населення з боку НСЦЗ, а не НСЦО відбувались під спеціальним гуманітарним захистом. Що це означає? У випадку міжнародного збройного конфлікту, роль поліцейських сил (державна поліція, муніципальна поліція, фінансова поліція, пенітенціарна поліція, Державна Служба Охорони Лісів) є фундаментальною. Будучи однією з оперативних структур НСЦЗ, а не НСЦО, на поліцейські сили покладено обов'язок гарантувати правовий порядок в державі та сприяти операторам і волонтерам цивільного захисту, до яких відносяться оператори та волонтери Червоного Хреста, здійснювати заходи допомоги і порятунку ЦИВІЛЬНОГО НАСЕЛЕННЯ та сільськогосподарських і домашніх тварин. Натомість на НСЦО вищезгадані документи покладають завдання ОБОРОНИ ТЕРИТОРІЇ КРАЇНИ. Ось чому ЦО та ЦЗ необхідно розглядати виключно як два окремі компоненти сфери цивільної безпеки країни з урахуванням їх сфер діяльності, цілей, що на них покладено, їх заходів діяльності, їх відповідних оперативних структур, що визначені цими термінами та їх залучення у випадку тієї чи іншої надзвичайної події. Тобто мова йде про необхідність створення в Україні двох окремих дежавних служб, які водночас були б двома державними системи. Першою такою системою є Національна Служба Цивільної Оборони (-надалі НСЦО), яка доповнює спецвійська ЦО. Це необхідно для якісної оборонної здатності країни. Другою такою системою є Національна Служба Цивільного Захисту, яка забезпечує цивільному населенню гуманітарний та інший захист як у мирний так і у воєнний час у відповідності до вищезазначених міжнародних документів та власного законодавства.

Стосовно сфер ЦО та ЦЗ, а також діяльностей державних служб (що творять систему), які є до них закріплені, їх компетенцій, а також їх цілей, їх оперативних структур та їх залучення у випадку тієї чи іншої надзвичайної події, то між собою вони є абсолютно різними. У мирний час вони діють окремо у відповідності до своїх сфер компетенції, а у випадку воєнного часу НСЦО та НСЦЗ діють спільно. Єдиною оперативною структурою, яка входять і у НСЦО і у НСЦЗ є Національна Пожежна Служба.

До сфери ЦО належать ризики виключно техногенного та воєнного характеру. Саме тому до компетенції НСЦО відносяться наступні питання: оборона КРАЇНИ від зовнішніх загроз ворожої агресії проти себе та її нації. На відміну від української інтерпретації, діяльністю цивільної оборони вважаються заходи, які є спрямовані на запобігання різних ризиків техногенного та воєнного характеру. Партикулярність НС ЦО полягає у забезпеченні допомоги державній владі гарантувати економічну, виробничу і логістичну здатність та стабільність країни саме за рахунок заходів, які спрямовані на запобігання ризиків та оборони країни від зовнішніх загроз воєнного характеру, що можуть спричинити різні типи криз як для самої країни так і для її населення, а також виконання запобіжних та рятівних заходів цивільного населення у разі використання ворогом чи терористичними угрупованнями ядерної, бактеріологічної, хімічної чи радіоактивної зброї, виявлення та знешкодження вибухових пристроїв, бомб, профілактика та гасіння пожеж у будівлях житлового та нежитлового типу чи на підприємствах, ТЕС, АЕС і.т.п.

До сфери ЦЗ належать ризики природного характеру: гідрогеологічний, антропічний, сейсмічний та вулканічний, екологічного характеру: будь-який ризик, який може становити загрозу навколишньому природному середовищу, техногенного характеру: виключно пожежі в парках, лісах та на полях і воєнного характеру: гуманітарна допомога цивільному населенню в ході міжнародного збройного конфлікту. До компетенції НСЦЗ у відповідності до IV-ої Женевської Конвенції від 1949 року, І-го додаткового протоколу до Женевської Конвенції від 1977 року та МГП та міжнародної практики, як у мирний так і у воєнний час відносяться насупні питання: допомога населенню у його щоденних потребах, захист населення від стихійних лих чи інших надзвичайних подій природного, екологічного, техногенного та воєнного характеру, а також здійснення запобіжних заходів, порятунку НАСЕЛЕННЯ країни, а також виконання ліквідаційно-відновллючих робіт у пост-емергентний період. Слід усвідомити, що НСЦЗ є саме тим інструментом, що забезпечує цивільному населенню захист від будь-якого типу вищезазначених емергентних подій, які можуть завдати йому шкоди.

Сьогодні серед найбільших загроз для цілого людства є безперечно третя світова війна, оскільки роздільно вона вже в акті і яку провокує самопроголошена “Ісламська Держава” через здійснення нею воєнно-терористичних акцій, а також нова сметрельна епідемія, якою є Ебола. Якщо брати континентально, то воєнний конфлікт, який спровокувала в Європі Російська Федерація проти України — це теж один з ризиків, який може мати катастрофічні наслідки не лише для України, але й для країн ЄС та Європи загалом. Окрім цього, наслідком дій терористичних угруповань так званої “Ісламської Держави” може стати поширення міжнародної організованої злочинності, світового тероризму з подальшим розповсюдженням зброї масового ураження, а отже ще масштабніша світова нестабільність до якої можуть додатись і політичні кризи на тлі економічної нестабільності та браку політичної волі керманичів в окремих державах, а також ще більша залежність від енергетичних і продуктових ресурсів однієї країни від іншої. Отже зрозуміло, що в даному випадку мова йде про сферу цивільної оборони.

Серед не менш важливих ризиків є і нові хвороби, урагани, землетруси, виверження вулканів, зсуви земної поверхні, сходження снігових лавин, сильні морози, потужні снігопади, грози, зливи, «водяні бомби», спека, пожежі в парках, лісах та на полях, періодичні розливи річок, повені, розтоплення льодовиків, глобальне потепління, тощо. Тому тут варто звернути увагу на те, що всі ці загрози як і кліматичні та погодні феномени чи ті ж хвороби або/та епідемії, мають як безпосередній воєнний так і цивільний характер, які однак піддаються ліквідаціям як військовими так і цивільними методами і засобами. Те, на що сьогодні слід звернути увагу світовому і українському політикуму, так це на те, що всі ці загрози, однак, містять надзвичайно високий ризик загибелі величезного числа населення окремих держав чи планети загалом. Тому, щоб ефективно протистояти всім евентуальним ризикам та реальним загрозам, Україна, як і всі інші країни ЄС, повинна негайно створити сферу цивільної безпеки, яка включала б в собі дві державні системи: НСЦО, яка є мілітарною інституцією та НСЦЗ, яка є цивільною інституцією, а також сектор громадської безпеки.

ЦИВІЛЬНА ОБОРОНА. В українській інтерпретації, «цивільна оборона — це державна система органів управління, сил і засобів, які, (зверніть увагу), спрамовані на організацію і забезпечення захисту населення від НАСЛІДКІВ надзвичайних ситуацій екологічн ого, природного, техногенного та воєнного характеру. Тобто мова йде про змішані сфери ЦО та ЦЗ та виключно про пост-емергентний період без врахування необхідності виконання запобіжних та рятівних заходів! Дальше, «це галузь науки, яка вивчає теоретичні, науково-технічні, технологічні, економічні, екологічні, соціально-політичні проблеми, які викликають порушення нормальних умов життя та діяльності людей на окремій території (акваторії) або об'єктів на ній (об'єктів на морі), внаслідок аварій, катастроф, і (зверніть увагу) стихійного лиха або небезпечного випадку, що призвели або можуть призвести до неможливості проживання населення на зазначеній території або об'єкті, проведення там господарчої діяльності, загибелі людей або до значних матеріальних збитків». Ось таке визначення терміну ЦО дає Україна. Постає питання: що спільного з цивільною обороною мають ризики, які можуть спровокувати надзвичайні події природного та екологічного характеру і особливо стихійні лиха?! Для нас, рятівників-волонтерів НСЦЗ Італії це є абсолютно незрозумілим, оскільки стихійні лиха, а також надзвичайні події природного та екологічного характеру є сферою компетенції цивільного захисту, а не цивільної оборони!

Але повернемось до основної теми. З огляду на це, в Україні було створено і спеціальні органи управління та необхідні сили і засоби, тобто спеціальні війська ЦО, які з часом були навмисно розформовані. Пізніше цією сферою почало займатись МНС та її ДСНС.

Стосовно МНС України, то його було створено (зверніть увагу) «для ЛІКВІДАЦІЇ надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків ЧОРНОБИЛЬСЬКОЇ КАТАСТРОФИ». Тобто як самі ви бачите, місія такої структури насправді була і залишається дуже обмеженою, адже надзвичайні ситуації та ліквідації їх наслідків — це лише деякі моменти з багатогранної сфери діяльності цивільного захисту, якої Україна потребує вже сьогодні! Тому, вважати надзвичайні ситуації цілою сферою цивільного захисту — це примітивно і явно вказує на брак обізнаності українського законодавця у цій галузі.

Стосовно ДСНС України, яку український законодавець назвав “цивільним захистом”, то насправді вона є гібридною з огляду на її сферу діяльності, цілі та заходи, а її мілітарні силові структури та мілітарні уніформи, а також її підпорядкування міністру оборони [2], явно вказують на те, що мова йде про ЦИВІЛЬНУ ОБОРОНУ.

До речі, у 2004 році Верховна Рада України прийняла закон «Про правові засади цивільного захисту», який фактично поєднав у собі ЦО і ЦЗ, що в кінцевому результаті спровокувало і викривлену діяльність ДСНС. Іншою великою помилкою України, став один з документів, що був покладений у правову основу цивільного захисту згідно статті 2 Закону України «Про цивільну оборону України». Таким чином, термін «цивільна оборона», який є загальноприйнятим у світовій практиці як і термін «цивільний захист», був замінений єдиним терміном «цивільний захист», що спотворило базові концепти сфери ЦО і ЦЗ та все, що з ними пов'язано.

Різкий зріст різних міжнародних конфліктів та гіпотез ризику у світі, повинен спонукати уряд України до розробки двох національних стратегій, тобто оборони території країни та захисту населення, які знаходять своє місце саме у цивільній безпеці. Такі заходи як: запобігання та планування різних заходів у відповідності до різних сценаріїв надзвичайних подій у обидвох сферах, що спрямовані на оборону території чи на захист цивільного населення або його порятунку у мирний час, у випадку тієї чи іншої надзвичайної події повинні виконуватись відповідними оперативними структурами НСЦО або НСЦЗ України,а у випадку військової агресії спільно.

До речі, на Національні Пожежні Служби країн-членів ЄС, окрім їх ординарних щоденних заходів діяльності, є покладено завдання гарантувати цивільному населенню фаховий порятунок (через свої спецпідрозділи [3]) в разі небезпеки застосування ворогом ядерної, бактеріологічної, хімічної чи радіоактивної зброї. Саме для цих ризиків національні емергентні плани ЦО країн-членів ЄС містять у собі визначення чітких загроз, можливі сценарії, а також впровадження необхідних заходів порятунку цивільного населення, які виконуються операторами та волонтерами порятунку НСЦЗ, а не НСЦО! Окрім цього, національні плани ЦО та ЦЗ, які є директивою для розробки облдержадміністраціями на місцях обласних емергентних планів ЦО та ЦЗ, які у випадку тієї чи іншої надзвичайної події, передбачають також і залучення НСЦО або НСЦЗ. У випадку збройного конфлікту, цивільним населенням, тобто місцевим населенням, біженцями або/та переселенцями, а також порятунком сільськогосподарських і домашніх тварин займається виключно НСЦЗ і надає йому наступні послуги: евакуація населення, спрямування його у бомбосховища чи у інші відповідні структури цивільної оборони, які є обладнані всім найнеобхіднішим, забезпечує його засобами першої необхідності, харчами, водою, одягом, ліжками, освітленням, надає санітарну (домедичну) та медичну допомогу, тощо.

Стосовно терміну «захист населення від уражень», то мова йде про ЦО, тобто про захист населення від ураження зброєю або іншими засобами противника! Збройний захист населення від небезпек противника, що безпосередньо пов’язаний з веденням воєнно-терористичних дій є покладений виключно на Цивільну та Військову Оборону, а не на Цивільний Захист. Ось у чому полягає фундаментальна різниця між ЦО і ЦЗ!

В рамках своїх інституційних обов'язків у сфері цивільної оборони, всі оперативні структури Національних Служб Цивільної Оборони країн-членів ЄС, здійснюють наступні заходи: протистоять загрозам ворога у відповідності до національного та регіональних емергентних планів безпеки ЦО через посилену присутність своїх сил на території, проводять моніторинг і спеціальні контролі території для виявлення і знешкодження вибухових пристроїв, бомб і т. п., аналізують нетрадиційні ризики, що пов'язані з будь-якими військово-терористичними діями ворога, які можуть бути ним вчинені і завдати шкоду людям, їх майну чи державному майну через використання військової, ядерної, біологічної, хімічної та радіоактивної зброї. Ці заходи виконують як військові підрозділи збройних сил (війська ЦО) так і їх Національні Пожежні Служби.

Якщо брати практику країн-членів ЄС, то юрисдикція у питаннях цивільної оборони переважно належить Міністерству Внутрішніх Справ (в Італії у відповідності до ст. 14 Законодавчого Декрету № 300 від 30 липня 1999 року), а також регіональним Префектурам, які здійснюють заходи цивільної оборони через Департамент Національної Пожежної Служби, Порятунку та Цивільної Оборони, який діє при МВС. Ось чому МНС та ДСНС України потребують докорінної реформи!

ЦИВІЛЬНИЙ ЗАХИСТ. Цивільний захист, на відміну від цивільної оборони необхідно розглядати як національну систему допомоги, захисту та порятунку НАСЕЛЕННЯ країни, навколишнього природного середовища та сільськогосподарських і домашніх тварин, яка є саме тим інструментом, що забезпечує їм захист від будь-якого типу ризиків природного, екологічного, техногенного чи воєнного характеру, які можуть завдати їм шкоду. Діяльністю цивільного захисту вважаються заходи, які є спрямовані на промоцію соціальної справедливості, прав людини і громадянина, прогнозування і запобігання різних ризиків природного, екологічного, техногенного та воєнного характеру, сценаріїв небезпеки, забезпечення цивільному населенню допомоги у його щоденних потребах, здійснення запобіжних заходів, а також заходів порятунку населення та сільськогосподарських і домашніх тварин, які стали жертвами стихійного лиха чи будь-яких інших надзвичайних подій і всі інші заходи, які є необхідними та невідкладними (ургентними) для збереження або/та врятування життя громадян, навколишнього природного середовища чи сільськогосподарських та домашніх тварин як у мирний так і у воєнний час.

Цивільний захист як і цивільна оборона є комплексами різних оперативних структур. Однак на відміну від НСЦО, діяльність НСЦЗ є сконцентрована на чотири функції:

- прогнозування різних гіпотез ризику;

- запобігання ризиків;

- рятівні заходи (допомога постраждалому населенню від надзвичайних подій, що пов'язані з природними явищами: стихійні лиха або/та катастрофи природного характеру або діяльністю людини та будь-які інші дії, які необхідні для подолання цих надзвичайних подій);

- відновлення нормальних умов життя населення у пост-емергентний період.

У 1992 році після проведення реформи цивільного захисту в Італії, Держдепартамент ЦЗ Італії [4] обрав собі ось яке гасло: «Цивільний захист — це також ТИ!» І це не просто так. Чому? Насправді, глибоке осмислення своїх цивільних прав і, зокрема, права на безпеку та захист життя, яке італійська держава гарантує своїм громадянам через Конституцію, є фундаментальним питанням соціально-правової системи будь-якої правової держави. Італія, на відміну від України, зробила значний вклад у вихованні та розвитку культури цивільного захисту та цивільної оборони населення. Починаючи вже з перших класів школи діти вивчають цивільний захист та цивільну оборону і поглиблюють свої знання у цих сферах впродовж свого формаційного вишколу. Окрім цього у деяких італійських університетах існують навіть окремі курси з цивільного захисту. Італійці знають, що територія на якій вони живуть, пов'язана з різним типом ризиків природного характеру: урагани, землетруси, виверження вулканів, зсув земної поверхні, сходження снігових лавин, спека, пожежі в парках та лісах, періодичні розливи річок, повені, і т. п. З огляду на це, починаючи від 1992 року населенню надаються відповідні знання у сфері цивільного захисту, а саме як себе поводити у випадках різних надзвичайних подій, а також в лісах, парках, в горах, на морі, на річці і навіть як врятувати себе та інших у тій чи іншій надзвичайній події (ситуації) різного характеру.

Чому це важливо? Коли громадяни мають культуру цивільного захисту, тобто відповідні знання, то значно дбайливіше ставляться одне до одного, до навколишнього природного середовища, до тварин, а самим рятівникам (волонтерам порятунку і пожежникам) [5] є значно легше працювати і виконувати рятівні роботи у разі лиха. Тому знання того, як слід себе поводити у тій чи іншій ситуацій, як врятувати себе та інших при тих чи інших обставинах, а також поширення культури цивільного захисту та цивільної оборони серед громадян України сьогодні є вкрай важливим.