Визнання держав і урядів

У світі все змінюється, як говорили стародавні греки - panta rhei. Це повністю стосується і держав. Так, одні держави з об'єктивних і суб'єктивних причин припиняють існування (наприклад, НДР, СРСР, СФРЮ, Чехословаччина), інші з'являються на політичній карті світу (Україна, Білорусь, Росія, Словаччина, Хорватія, Чехія тощо). У зв'язку з цим держави, що вже існують, повинні вирішувати питання, як будувати свої відносини з новою державою? У міжнародно-правовій площині це означає необхідність визнання або не визнання новоствореної держави, а в деяких випадках і розв'язання проблеми правонаступництва.

Під визнанням у міжнародному праві розуміють акт вже існуючої держави, в якому вона виражає свою волю встановити певні відносини з новою державою як суб'єктом міжнародного права.

Інститут визнання включає поділ на види і форми визнання. Під видами визнання слід розуміти визнання держав; урядів; народів, що реалізують право на самовизначення, або національно-визвольних рухів; воюючої і повсталої сторони; організацій або рухів опору.

Необхідність визнання держави виникає, коли на міжнародній арені з'являється нове державне утворення. Рішення про визнання нової держави оформлюється офіційним актом вищих органів держави. Відповідно до п. 4 ст. 106 Конституції України, таке рішення ухвалює Президент України. Аналогічне положення діє і в Російській Федерації. Було б доречніше таке повноваження надати вищому колективному державному органу - парламенту або уряду, можливо, президенту, але за згодою парламенту. Пояснюється це тим, що акт визнання призводить до важливих політико-правових наслідків. Скажімо, нескладно спрогнозувати різке ускладнення відносин з КНР або Росією у разі ухвалення рішення президентом будь-якої держави про визнання Тайваню або Чеченської Республіки Ічкерія. Тому суб'єктивний фактор на акт визнання повинен впливати мінімально, а це можливо при колегіальному ухваленні рішення про визнання або невизнання будь-якої держави.

Новий уряд потребує визнання тоді, коли прийшов до влади неконституційним шляхом, найчастіше - шляхом військового заколоту, наприклад, у жовтні 1917 р. у Росії або у вересні 1973 р. у Чилі. Немає потреби у визнанні нових урядів, які змінюють попередні відповідно до конституційної процедури тієї або іншої країни. Подібне до цього виду визнання урядів у вигнанні або еміграції (екзилі), коли через військову окупацію уряд тієї або іншої держави змушений тимчасово емігрувати в іншу країну і звідти керувати боротьбою із загарбниками. Для ілюстрації можна послатися на досвід Другої світової війни, коли з указаної вище причини уряди Норвегії і Польщі були змушені емігрувати до Лондона і звідти здійснювати керівництво визвольною боротьбою в своїх країнах. Крім того, в роки Другої світової війни на окупованих фашистською Німеччиною територіях виникали організації і рухи опору, наприклад, в Греції, Італії, Франції, Югославії, які також отримали визнання з боку держав антигітлерівської коаліції.

У період боротьби народів Африки і Азії проти колоніалізму і створення власних незалежних держав також виникали національно-визвольні рухи й організації (Фронт національного визволення Алжиру, Народна організація Південно-Західної Африки, Народний рух за визволення Анголи тощо), які були визнані багатьма державами. Нині боротьбу за створення Палестинської держави веде Організація визволення Палестини. Такі рухи й організації як суб'єкти міжнародного права, отримавши широке міжнародне визнання, виступають на міжнародній арені як єдині законні представники своїх народів1. Після отримання незалежності національно-визвольні рухи та організації зазвичай трансформуються в політичні партії, багато з яких стають правлячими у своїх країнах.

Визнання воюючої і повсталої сторони широко застосовувалося в першій половині XIX - на початку XX ст. у країнах Латинської Америки під час громадянських воєн, хоча не виключено використання цього визнання і сьогодні. Основним юридичним наслідком такого визнання є поширення законів і звичаїв війни, зокрема Гаазьких конвенцій 1907 р. і Женевських конвенцій 1949 p., на воюючі або повсталі сторони.

Окрім видів визнання, у міжнародному праві розрізняють три форми визнання: de jure (де-юре), de facto (де-факто) і ad hoc (ад хок). Відмінності між ними полягають в обсязі юридичних наслідків визнання.

Усі форми визнання є офіційними і тягнуть за собою певні правові наслідки у взаємовідносинах сторін, що визнаються, і які визнають. Визнання de jure є повним і остаточним визнанням. При цій формі визнання держав або урядів з ними встановлюються дипломатичні, консульські, торговельно-економічні та інші офіційні зносини, тобто настає весь комплекс юридичних наслідків. Ця форма визнання не може відкликатися назад у разі погіршення відносин між державами, що свідчить про її остаточний характер. Після визнання de jure, як правило, сторони починають активну співпрацю в політичній сфері, укладаючи двосторонні міжнародні угоди.

При визнанні de facto найчастіше сторони встановлюють консульські відносини і розвивають торговельно-економічну співпрацю. Така форма визнання є перехідною до визнання de jure, тому її часто називають "напіввизнанням". Визнання de facto може бути відкликано стороною, що визнала. Зазвичай ця форма визнання застосовується до нового уряду, коли немає повної упевненості в його стабільності.

У зв'язку з тим, що життя взагалі і міжнародне життя зокрема складні і не завжди передбачувані, іноді виникають ситуації, коли з новою невизнаною державою доводиться контактувати з економічних, спортивних або інших питань. Такі разові відносини при офіційному невизнанні називають визнанням ad hoc, або разовим визнанням. Часто такі разові контакти з конкретного питання супроводжуються заявою тієї або іншої держави про те, що такі відносини з новою державою не означають її визнання.

Професор М.В. Буроменський стверджує, що існуючі держави й інші суб'єкти міжнародного права не можуть ігнорувати міжнародну правосуб'єктність новоутвореної держави, але з політичних міркувань вони іноді утримуються від встановлення двосторонніх відносин або обумовлюють їх можливість виконанням певних вимог. Однак нормальний розвиток міжнародного співробітництва передбачає, що нова держава отримає в найкоротший строк визнання з боку інших держав і виступить повноправним учасником міжнародних правовідносин.

Визнання держави і визнання її уряду достатньо тісно пов'язані, але мають і серйозні відмінності. Щоб не ускладнювати розгляд цього питання, ми не проводитимемо між ними демаркаційної лінії.

В історії міжнародних відносин відомі випадки негайного визнання нових держав і урядів. Наприклад, США були визнані у XVIII ст. Францією в той період, коли вони ще не звільнилися остаточно від англійської залежності. Народжені в результаті революції, США виступили проти принципу легітимності. Т. Джефферсон писав Морісу - американському послу в Парижі в період Французької революції: "Наші принципи вимагають від нас визнання уряду, який утворився правомірно, з дійсно вираженої волі нації". Таку саму політику США проводили і при визнанні урядів, що утворилися в Південній Америці. "Уряд de jure, - говорив у 1829 р. державний секретар Сполучених Штатів Америки Бюрен, - дорівнює уряду de facto %.

Але з визнанням держави не можна пов'язувати її виникнення. Американський Інститут міжнародного права прямо вказує: "...Політичне існування держави незалежне від будь-якого визнання". Американський суддя Кардозо писав: "Уряд, не визнаний юридично, не може розглядатися як уряд. На практиці, проте, це не так, оскільки юридичні концепції рідко доводять до логічних меж, а підпорядковують їх самовстановленим обмеженням здорового глузду і справедливості, як цьому вчили суперечки, що витікали з нашої громадянської війни. У цих суперечках допускали застосування актів і ухвал уряду, який вважали таким, що відповідає публічному порядку". З деякими застереженнями він вважав за можливе застосовувати це до актів і ухвал невизнаного уряду.

Надалі все частіше почали визнавати цю позицію. У справі "James & Co v. Russia" доповідач суддя О'Брайєн, повторюючи Кардозо, говорив: "Ми ніколи не визнавали Радянський уряд, а його декрети тлумачаться як недійсні, окрім тих випадків, коли силу їх потрібно визнати для сприяння правосуддю і справедливості".

Міжнародні організації, у тому числі ООН, у статутних документах не містять положень про визнання нових держав як необхідної умови їх прийняття в організацію. Міжнародний Суд ООН у консультативному висновку "Умови прийняття держави в члени Організації Об'єднаних Націй (ст. 4 Статуту1)" від 28 травня 1948 р. підкреслив, що п'ять перерахованих у п. 1 ст. 4 Статуту ООН умов такі: кандидат повинен 1) бути державою; 2) бути миролюбним; 3) прийняти на себе зобов'язання за Статутом; 4) бути здатним виконати ці зобов'язання; 5) бажати зробити це. Ці умови є вичерпними, необхідними і достатніми. Проте позиція ООН щодо незаконних дій категорична: коли 28 червня 2009 р. у Республіці Гондурас відбувся державний заколот, Генеральна Асамблея на 63-й сесії ухвалила не визнавати жодного іншого уряду, який не сформований законно обраним президентом. Усі учасники дебатів виступили проти путчистів, які повалили демократично обраного президента Гондурасу Хосе Мануеля Селайю Росалеса.

Нові уряди не потребують визнання для заснування своїх представництв при міжнародних організаціях. Але слід підкреслити, що прийняття в міжнародну організацію нової держави не означає автоматичного визнання її з боку держав - членів цієї організації, оскільки інститут визнання та інститут членства в міжнародних організаціях е самостійними інститутами міжнародного права.

У науці міжнародного права є дві теорії визнання - конститутивна і декларативна. Перша теорія була вперше сформульована в декларації міністра закордонних справ Еквадору Тобара в 1907 р. Пізніше вона отримала схвалення президента США Вільсона, тому в деяких джерелах іменується як доктрина Тобара - Вільсона. Ця теорія надає вирішальне значення акту визнання в процесі конституювання нової держави як суб'єкта міжнародного права, звідси і назва теорії. Відповідно до цієї теорії, якщо є акт визнання, то є і новий суб'єкт міжнародного права, немає акту визнання - немає і нового суб'єкта міжнародного права.

Реакцією у відповідь на цю концепцію стала декларативна теорія визнання. Вона проголошує, що міжнародне визнання не створює нового суб'єкта міжнародного права: акт визнання е декларацією, що констатує факт появи нового суб'єкта міжнародного права, з яким вже існуючі держави бажають встановити дипломатичні та інші відносини. Іншими словами, держава стає суб'єктом міжнародного права через своє існування і наявність акту визнання (або його відсутність) не впливає на її міжнародну правосуб'єктність.

Конститутивна теорія визнання навряд чи може вважатися такою, що адекватно відображає стан речей на міжнародній арені, оскільки нова держава стає суб'єктом міжнародного права не через акт визнання з боку вже існуючих держав, а внаслідок свого існування. У зв'язку з цим декларативна теорія визнання в цілому правильно відображає ситуацію з міжнародним визнанням. Проте її слабким місцем є надання акту визнання значення декларації, інформаційного бюлетеня і не більше. Хоча насправді акт визнання є дуже важливим політико-правовим чинником, що дозволяє державі реалізувати потенційно властиві їй права суб'єкта міжнародного права за допомогою встановлення стабільних відносин з уже існуючими державами. Саме тому нові держави прагнуть бути визнаними якомога більшою кількістю держав і в найкоротші строки.