Специальные принципы международного права окружающей среды

Впервые принципы международного права окружающей среды были обобщены в Декларации Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей среды в 1972 г. в виде сформулированных 26 принципов.

Следующим шагом систематизации международно-правовых принципов охраны окружающей среды и регулирования природопользования была Всемирная хартия природы, которая одобрена Резолюцией от 28 октября 1982 г. Генеральной Ассамблеи ООН.

Принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды изложены также в Декларации по окружающей среде и развитию, принятой на Конференции ООН в июне 1992 г. в г. Рио-де-Жанейро (Бразилия). По правовому и смысловому значению декларируемые принципы охраны окружающей среды можно подразделить на девять групп: принципы, закрепляющие приоритет прав человека на благоприятную окружающую среду и устойчивое развитие; принципы, провозглашающие суверенитет государств на использование природных ресурсов; принципы, характеризующие обязанности граждан в области охраны окружающей среды; принципы, декларирующие ответственность в сфере охраны окружающей среды; принципы, устанавливающие приоритеты в использовании природных ресурсов; принципы, сориентированные на предотвращение загрязнения окружающей среды и других вредных воздействий на природу; принципы охраны окружающей среды; принципы, обеспечивающие право на информацию; принципы, устанавливающие обязательства охраны окружающей среды в случаях вооруженных конфликтов.

Неофициальная кодификация специальных принципов международного права окружающей среды была осуществлена МПОС в Международном пакте по окружающей среде и развитию 1995 г., в котором содержатся следующие принципы:

- принцип обеспечения конституционных экологических прав человека;

- принцип недопустимости нанесения трансграничного ущерба;

- принцип экологически обоснованного рационального использования природных ресурсов;

- принцип недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды;

- принцип защиты экологических систем Мирового океана;

- принцип запрета военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду;

- принцип обеспечения экологической безопасности;

- принцип международной правовой ответственности государств за ущерб, причиненный окружающей среде;

- принцип предосторожности или предосторожного подхода <1>.

--------------------------------

<1> Подробный анализ принципов МПОС представлен М.Н. Копыловым. См.: Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право: Учебное пособие. М.: РУДН, 2007.

Приведенный перечень специальных принципов международного права окружающей среды не является исчерпывающим в силу их развития. Различные авторы указывают и иные принципы международного права окружающей среды.

§ 4. Источники международного права окружающей среды

К основным международно-правовым источникам МПОС относятся:

- обычаи;

- международные соглашения;

- резолюции и решения международных организаций и международных конференций в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Важное значение играют нормы так называемого мягкого права, которые могут превратиться в договорные или обычные международно-правовые нормы (например, нормы содержащиеся в Стокгольмской декларации Конференции ООН по окружающей человека среде 1972 г., во Всемирной стратегии охраны природы 1980 г., в Декларации принципов Рио по окружающей среде и развитию 1992 г., в Повестке дня на XXI век и др.).

Стратегией глобального сотрудничества в сфере охраны окружающей среды для достижения устойчивого развития является Повестка дня на XXI век, принятая на Конференции в Рио 1992 г. Она содержит нормы "мягкого" права и определяет действия государств, международных организаций, населения, их вклад в решение этих проблем. Повестка содержит четыре раздела. Первый посвящен социально-экономическим аспектам (в том числе вопросам окружающей среды и развития в процессе принятия решений); второй - сохранению и рациональному использованию ресурсов в целях развития (включая защиту атмосферы, борьбу с обезлесением, опустыниванием, засухой и др.); третий - укреплению роли основных групп населения (женщин, молодежи, различных категорий трудящихся); четвертый - различным средствам осуществления (в том числе финансовым ресурсам и механизмам, организационно-правовым средствам решения проблем охраны окружающей среды).

На этапе становления данной отрасли широко применялись обычные нормы (например, один из признанных обычаев был основан на принципе непричинения ущерба окружающей среде соседнего государства).

В настоящее время право окружающей среды является преимущественно договорным. Процессы договорного сотрудничества осуществляются по двум направлениям:

- во-первых, принимаются договорные нормы, имеющие решающее значение в межгосударственном общении в сфере охраны окружающей среды и рационального ее использования;

- во-вторых, заключаются международные соглашения по объектам и компонентам окружающей среды, в глобальном регулировании которых заинтересовано все человечество.

В МПОС по сфере действия можно выделить:

- универсальные договоры (Конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г., Конвенция относительно вмешательства в случае аварий, приводящих к загрязнению нефтью 1969 г., Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц 1971 г., Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г., Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., Конвенция о предотвращении загрязнения с судов 1973 г., Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения 1973 г., Конвенция о запрещении военного и любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г., Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Конвенция о мигрирующих видах диких животных 1979 г., Конвенция об охране морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., Конвенция о защите озонового слоя Земли 1985 г., Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г., Конвенция о стойких органических загрязнителях 2001 г., Международное соглашение по тропической древесине 2006 г. и др.);

- региональные (локальные) договоры. В их числе: конвенции и соглашения о сохранении запасов анадромных видов рыб в северной части Тихого океана 1992 г., о защите Черного моря от загрязнения 1992 г., о защите морской среды района Балтийского моря 1974 г., о сохранении белых медведей 1973 г., по сохранению европейской живой природы и естественных сред обитания 1979 г., о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды 1992 г. и др.

В зависимости от предмета (объекта) регулирования выделяются договоры: по охране океана, водной среды, воздушной среды, околоземного и космического пространства, животного и растительного мира, по экологическим аспектам военной деятельности и т.д.

Среди решений международных организаций ряд важных резолюций природоохранного значения были приняты Генеральной Ассамблеей ООН. Особое место среди них занимает Всемирная хартия природы (Резолюция 37/7 от 28 октября 1982 г.), которая представляет собой свод принципов для руководства в ходе осуществления любой деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду. Положения Хартии впоследствии были закреплены в некоторых международных соглашениях и законодательстве ряда государств.

Национальное законодательство Российской Федерации в области охраны окружающей среды в настоящее время становится своеобразным продолжением международного сотрудничества в данной сфере, при этом связь международного и внутригосударственного права не является односторонней.

Общепризнанные принципы и нормы, а также международные договоры РФ в сфере охраны окружающей среды являются составной частью правовой системы России, а взаимодействие международного и национального права складывается по нескольким направлениям.

Во-первых, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г.) содержит положения, согласно которым международные договоры непосредственно регулируют внутренние отношения. Согласно п. 4 ст. 2 данного Закона "отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации". Данная формулировка призвана облегчить понимание и применение данного Закона. Но на самом деле договорные нормы регулируют внутренние отношения не непосредственно, а будучи законодательно включенными в правовую систему страны, действуют как часть этой системы. Это подтверждается и положением п. 1 ст. 82 Федерального закона "Об охране окружающей среды" о непосредственном применении международных договоров: "Международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора Российской Федерации".

Во-вторых, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" закреплены принципы международного сотрудничества РФ в данной сфере, которые соответствуют принципам международного права окружающей среды. Согласно ст. 81 Федерального закона "Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды".

В-третьих, в ряде законов имеются отсылки к международным договорам РФ, что свидетельствует о совместном применении национальных и международных норм. Например, Федеральный закон от 4 мая 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха" неоднократно ссылается на нормы международного права, имея в виду, в частности, их приоритет в области использования и охраны атмосферного воздуха (ст. 33), а также их особую роль применительно к обеспечению проведения мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (ст. 20).

В-четвертых, на федеральном уровне в России принимаются специальные акты о порядке реализации договоров. Например, постоянный представитель РФ при ООН В.И. Чуркин на неформальных тематических дебатах по климату в рамках Генеральной Ассамблеи ООН (Нью-Йорк, 31 июля - 1 августа 2007 г.) заявил: "Россия намерена выполнять... обязательства в течение действия Киотского протокола до 2012 г. Для этого у нас имеются все необходимые инструменты, включая соответствующую нормативно-правовую базу" (Федеральный закон от 4 ноября 2004 г. N 128-ФЗ "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата", Постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 332 "О порядке утверждения и проверки хода реализации проектов, осуществляемых в соответствии со статьей 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата", Приказ Минэкономразвития РФ от 14 октября 2008 г. N 331 "Об утверждении формы паспорта проекта, осуществляемого в соответствии со статьей 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата", Приказ Минэкономразвития РФ от 14 марта 2008 г. N 70 "Об утверждении перечня независимых экспертных организаций", Приказ Минэкономразвития РФ от 15 августа 2008 г. N 248 "Об утверждении типовых целевых показателей эффективности проектов и их предельных значений", Приказ Минэкономразвития РФ от 20 декабря 2007 г. N 444 "Об утверждении методических указаний по рассмотрению проектной документации" и другие документы).

В-пятых, международно-правовые нормы обязывают Россию восполнять пробелы в правовом регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды на национальном уровне и обеспечивают возможность защиты государством своей окружающей среды на международном уровне.

§ 5. Международные организации и их роль в сфере охраны

окружающей среды

Ведущая роль в развитии МПОС принадлежит международным организациям. Особое место занимает ООН в лице ее основных органов, вспомогательных органов и специализированных учреждений. В своей области занимаются вопросами охраны окружающей среды: Организация ООН по промышленному развитию (ЮНИДО); Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) (например, под эгидой ЮНЕСКО были разработаны два важнейших универсальных соглашения: Парижская конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия и Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях); Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ); Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ); Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО) и др.

Экологическая проблематика получила отражение в работе Комиссии международного права (вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН, одной из задач которой является содействие прогрессивному развитию международного права и его кодификации (ст. 13 Устава ООН)) в виде принятия:

1) проекта статей об ответственности государств (ст. 19 предусматривает намеренное и серьезное загрязнение окружающей среды в качестве наиболее тяжкого международного правонарушения);

2) проекта статей о предотвращении трансграничного ущерба от опасных видов деятельности;

3) проекта кодекса преступлений против мира и безопасности человечества (к числу военных преступлений ст. 20 проекта относит не оправданное военной необходимостью причинение обширного и серьезного ущерба окружающей среде);

4) проекта статей о международной ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом;

5) проекта статей по праву ненавигационных видов использования международных водотоков. На основании этого проекта под эгидой ООН в 1997 г. была заключена соответствующая универсальная Конвенция;

6) проекта статей по праву трансграничных водоносных горизонтов (Доклад Комиссии международного права на Шестидесятой сессии в 2008 г.). Члены Комиссии международного права не раз заявляли о своем намерении заняться правовым регулированием вопросов, связанных с природными ресурсами, в частности замкнутыми трансграничными грунтовыми водами, нефтью и газом. Юристы-международники взяли на вооружение постепенный подход, начав с грунтовых вод.

Особо заслуживает внимание Глобальный экологический фонд, который выступает в качестве международного финансового механизма, обеспечивающего ресурсную базу для оказания содействия государствам в осуществлении проектов, способствующих решению проблем окружающей среды общепланетарного значения. Данный Фонд был учрежден в 1991 г. по инициативе Всемирного банка, Программы развития ООН и Программы ООН по окружающей среде. Членство в нем открыто для любого государства - члена ООН или ее спецучреждений. В настоящее время членами ГЭФ являются 178 государств, в том числе Россия. С 1991 г. Фондом предоставлено в общей сложности 7,4 млрд. долларов в грантах и 28 млрд. долларов США совместно с другими организациями для поддержки почти 2 тыс. проектов в 160 развивающихся странах и странах с переходной экономикой.

На 10-й специальной сессии Совета управляющих Программы ООН по охране окружающей среды (ЮНЕП) / Глобального министерского экологического форума 21 февраля 2008 г. было отмечено, что по линии Фонда в настоящее время в России реализуются 24 проекта, в основном в сферах биоразнообразия, изменения климата, охраны трансграничных вод и защиты озонового слоя. Общая сумма финансирования по этим проектам составляет порядка 168 млн. долл. Россия также участвует в реализации 19 двусторонних и многосторонних проектов ГЭФ с общим объемом выделенных средств в размере более 100 млн. долл.

На региональном уровне заслуживает внимания деятельность Европейской экономической комиссии ООН, которая первой в системе ООН занялась рассмотрением экологических проблем (первое природоохранное соглашение под эгидой ЕЭК было заключено еще в 1958 г.). К числу наиболее значительных достижений ЕЭК относятся Женевская конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г. и др.

В области охраны атмосферы Конвенция 1979 г. явилась первым юридически обязательным документом, заключенным на широкой региональной основе. Более того, на сегодняшний день Женевская конвенция служит одним из редких примеров действенного природоохранного соглашения: с момента вступления в силу в 1983 г. она была расширена путем принятия протоколов, устанавливавших темпы и объемы сокращения государствами-участниками выбросов загрязняющих веществ. В результате, согласно данным на 1994 г., осуществление Конвенции оказало значительное воздействие на общее уменьшение выбросов серы и на стабилизацию выбросов оксидов азота в регионе ЕЭК.

Существенную роль в защите окружающей среды играет сотрудничество в рамках СНГ. Эта задача поставлена Уставом СНГ и подтверждена многими другими актами. В рамках Содружества приняты такие базовые соглашения, как Соглашение о взаимодействии в области гидрометеорологии (1992 г.), Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды (1992 г.), Соглашение о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (1993 г.), Соглашение стран СНГ о сотрудничестве в области экологического мониторинга (1999 г.), Соглашение о сотрудничестве в области обеспечения промышленной безопасности на опасных производственных объектах (2001 г.) и ряд других нормативных правовых актов.

Актуальной в странах Содружества является проблема обеспечения технологической и производственной безопасности, связанная с критическим износом основных фондов, размещением производств в непосредственной близости от населенных пунктов, устаревшими технологиями и т.д.

В целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется тесное и плодотворное взаимодействие министерств и ведомств стран Содружества в работе:

- Межгосударственного совета по чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера (организация системы экстренной помощи государствам СНГ в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, которые носят трансграничный характер);

- Межгосударственного совета по гидрометеорологии (взаимодействие в прогнозировании и предупреждении о циклонах, штормах, ураганах, грозовых шквалах, пылевых бурях, засухах, ливнях, наводнениях, внезапном понижении температуры воздуха, снегопадах, граде, снежных лавинах и т.д.);

- Межгосударственного совета по промышленной безопасности (технологическая и производственная безопасность, состояние производственных фондов);

- Межгосударственного экологического совета (природопользование и экологическая безопасность).

К приоритетным направлениям деятельности СНГ в области предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ликвидации их последствий, обеспечения гидрометеорологической и экологической безопасности относятся:

- совершенствование взаимодействия и повышения боевой готовности подразделений Корпуса сил СНГ для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, организации и проведения совместных учений и тренировок;

- создание научных основ, направленных на дальнейшее развитие взаимодействия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и смягчению их последствий;

- дальнейшее развитие взаимодействия органов отраслевого сотрудничества в области совместной деятельности по борьбе с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера;

- реализация Концепции гидрометеорологической безопасности государств - участников СНГ, предусматривающей принятие совместных мер по защите граждан и экономики стран Содружества от опасных природных явлений гидрометеорологического характера, глобальных изменений погодно-климатических условий, других неблагоприятных гидрометеорологических и гелиогеофизических процессов;

- взаимодействие в оценке и прогнозе возможных климатических изменений, которые имеют особую важность для разработки и принятия мер по предотвращению антропогенного воздействия на климат и адаптации экономики к его изменениям;

- консолидация усилий государств - участников СНГ в области трансграничного переноса вредных веществ;

- согласованное уменьшение негативного воздействия окружающей среды на здоровье человека;

- совместное решение глобальных проблем экологического характера в области природопользования, поддержание на территории государств - участников СНГ биологического разнообразия флоры и фауны.

Вопросы защиты окружающей среды все больше выдвигаются на первый план в деятельности ЕС. Значимым моментом является включение экологической политики и защиты окружающей среды в проект Конституции ЕС.

В ЕС выработана единая экологическая политика, которая, в свою очередь, является основой для разработки общеевропейского законодательства по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Ее начало было положено на Парижском совещании глав государств и правительств Европейского экономического сообщества в 1972 г., на котором была принята декларация, ставшая концептуальным обоснованием общей европейской экологической политики.

Экологическая политика ЕС характеризуется:

- своим динамизмом, учетом общественных потребностей и интересов его членов;

- тем, что она связана с принятием и реализацией программ действий по окружающей среде, на основе которых были подготовлены нормативные акты Европейского сообщества по охране окружающей среды, например Программа "Окружающая среда 2010: наше будущее, наш выбор". Она охватывает период с 2001 по 2010 г. и определяет следующие задачи:

- ослабление и замедление изменения климата и глобального потепления;

- защита среды обитания, дикой фауны и флоры;

- решение проблем, связанных с охраной окружающей среды и здравоохранением;

- сохранение природных ресурсов и утилизация отходов.

На протяжении всего времени действия этой программы и пяти предшествующих ей программ, когда в течение более чем 30 лет устанавливались стандарты, ЕС выработал комплексную систему охраны окружающей среды. Спектр разрешаемых проблем чрезвычайно широк: шумовое загрязнение, отходы, защита среды обитания, выхлопные газы, химические вещества, промышленные аварии, чистота питьевой воды, создание европейской информационной сети и системы взаимопомощи в случае чрезвычайных ситуаций (вступают в действие в случае природных катастроф, таких как разлив нефти или лесные пожары).

Вопросами охраны окружающей среды на уровне ЕС занимаются: Европейская комиссия, Европейский парламент, Европейский совет и Европейское агентство по окружающей среде (ЕАПОС), которое было организовано в 1990 г. Постановлением об учреждении ЕАПОС и Европейской сети экологической информации и наблюдений (ЕСЭИИН) предусматривалось, что данные организации будут функционировать в целях обеспечения получения объективной и достоверной информации для осуществления мер по защите окружающей среды, а также для надлежащего информирования общественности ЕС и государствами-участниками, а также странами, не являющимися членами ЕС. В деятельности данных организаций активное участие принимают: Европейский инвестиционный банк, Комитет регионов и Экономический и Социальный комитеты.

Следует отметить, что в настоящее время в мире насчитывается более 500 неправительственных международных организаций, включивших в свою деятельность природоохранные мероприятия. Главная роль в этой сфере принадлежит некоторым специализированным и зарекомендовавшим себя высокой активностью организациям, таким как Международный союз охраны природы (МСОП) и Всемирный фонд охраны дикой живой природы (WWF).

МСОП основан в 1948 г. по инициативе ЮНЕСКО, является старейшей и крупнейшей в мире независимой международной некоммерческой организацией. Издает Красную книгу, серийные выпуски, например "Список национальных парков и эквивалентных резерваторов". Высший орган - Генеральная Ассамблея. С 1979 г. официальный программный документ МСОП - Всемирная стратегия охраны природы (выработана в 1978 г.). Имеет консультативный статус при ЮНЕСКО, ЭКОСОС, ФАО. Союз объединяет 78 суверенных государств, 112 правительственных учреждений, 735 неправительственных организаций, 35 ассоциированных членов и примерно 12 тысяч ученых и экспертов из 181 страны мира.

МСОП содействовал в разработке и принятии многих международных природоохранных соглашений, например Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), 1972 г., Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. и т.д.

Одно из наиболее важных достижений - это вклад МСОП в национальное природоохранное законодательство. Бюро МСОП в Российской Федерации было открыто в 1994 г. в соответствии с Меморандумом о взаимопонимании, подписанным с Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов. В 1995 г. Бюро было реорганизовано в Офис МСОП в России.

Всемирный фонд дикой природы (WWF) - одна из крупнейших в мире общественных благотворительных организаций, более 40 лет работающая для охраны природы на всей планете. Ежегодно WWF осуществляет свыше 1200 экологических проектов, привлекая внимание миллионов людей к проблемам охраны окружающей среды и их решению.

Бесспорную роль в правовом регулировании охраны окружающей среды играет Программа по окружающей среде (ЮНЕП).

§ 6. Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП).

Правовая природа, цели и задачи, структура

На XXVII сессии Генеральной Ассамблеи 15 декабря 1972 г. Резолюцией 2997 (XXVII) была учреждена Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) с местом нахождения в Найроби (Кения).

Учреждая ЮНЕП, Генеральная Ассамблея в своей резолюции не дала четкого определения Программы. Однако сегодня можно утверждать, что ЮНЕП имеет статус вспомогательного органа в системе ООН, максимально приближенного к статусу традиционных межправительственных организаций.

Исходя из поставленных задач к началу третьего тысячелетия определились следующие основные направления деятельности ЮНЕП:

- координация усилий государств и международных организаций по борьбе с загрязнением и иными видами ущерба окружающей среде;

- оказание научно-технического содействия развивающимся странам в решении проблем окружающей среды;

- координация деятельности в области международно-правового регулирования защиты окружающей среды.

На 25-й сессии Совета управляющих (Глобальный форум по окружающей среде на уровне министров в Найроби 16 - 20 февраля 2009 г.) ЮНЕП подтвердила приверженность названным направлениям деятельности.

ЮНЕП выполняет задачу по разработке проектов международных соглашений в области охраны природы и по обслуживанию международных договоров, в том числе и на уровне секретариатов: Секретариата Конвенции о мигрирующих видах диких животных, Секретариата Конвенции об изменении климата, Секретариата, обслуживающего Конвенцию о региональных морях, Секретариата Конвенции об опустынивании, Секретариата Роттердамской конвенции, Секретариата Конвенции о защите озонового слоя, Секретариата Монреальского протокола, Секретариата Базельской конвенции, Секретариата Конвенции по биологическому разнообразию, Секретариата Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения.

Система органов ЮНЕП состоит из Совета управляющих, Секретариата и добровольного Фонда окружающей среды, созданного в целях полного или частичного финансирования отдельных экологических проектов в рамках системы ООН.

Совет управляющих осуществляет общее руководство деятельностью ЮНЕП. Он формируется из представителей 58 государств, избираемых Генеральной Ассамблеей сроком на четыре года на основании принципа справедливого географического представительства. Начиная с 1987 г. Совет собирается раз в два года.

Для избрания в Совет установлены следующие квоты: 16 мест для африканских государств, 30 - для азиатских, 6 - для восточноевропейских, 10 - для латиноамериканских, 13 - для западноевропейских и прочих государств. Распределение мест в Совете свидетельствует об усилении влияния развивающихся стран как в Генеральной Ассамблее, так и в других органах ООН, а также показывает, какое значение придают развивающиеся страны проблемам окружающей среды, в первую очередь связанным с недостаточным экономическим развитием.

На Совет возложено осуществление таких функций, как:

- содействие развитию международного сотрудничества и предоставление рекомендаций относительно проводимой с этой целью политики в области окружающей среды;

- координация программ в рамках системы ООН;

- обзор и контроль за состоянием окружающей среды в мире;

- анализ периодических докладов Директора - исполнителя ЮНЕП о реализации программ окружающей среды в рамках системы ООН;

- координация деятельности по обмену знаниями и информацией в области окружающей среды;

- поддержка национальных программ;

- обзор использования ресурсов Фонда окружающей среды.

Секретариат - постоянно действующий административный орган ЮНЕП. Секретариат занимается постоянным оперативным и техническим обслуживанием Совета управляющих, подготовкой сессий Совета, докладов о состоянии окружающей среды в мире и других необходимых исследований, проводит технические консультации по вопросам, входящим в его компетенцию.

Во главе Секретариата стоит Директор-исполнитель, избираемый по рекомендации Генерального секретаря ООН Генеральной Ассамблеей сроком на четыре года.

Секретариат состоит из следующих основных организационных элементов:

- Канцелярии Директора-исполнителя;

- Бюро по вопросам программы;

- Бюро по вопросам Фонда окружающей среды;

- Администрации ЮНЕП.

В Канцелярию Директора-исполнителя входят:

- отдел планирования политики;

- отдел внешних сношений, который поддерживает связь с правительствами, подготавливает участие ЮНЕП в сессиях Генеральной Ассамблеи и ЭКОСОС и т.д.;

- бюро связи в Женеве и Нью-Йорке;

- региональные представители.

Фонд окружающей среды представляет собой весьма важный элемент организационной структуры ЮНЕП. На Стокгольмской конференции было принято решение о создании на добровольной основе такого фонда, общий размер которого составил от 100 млн. долларов в расчете на пятилетний срок деятельности. Фонд предназначен прежде всего для финансирования полностью или частично расходов, связанных с начинаниями в области окружающей среды, осуществляемыми в рамках ООН. Бюджет Фонда окружающей среды на двухгодичную программу и вспомогательные расходы на 2008 - 2009 гг. утвержден на 24-й сессии Совета управляющих (Глобальный форум по окружающей среде на уровне министров в Найроби, 5 - 9 февраля 2007 г.).

Взаимодействие ЮНЕП с Россией осуществляется на основе Меморандума о взаимопонимании в рамках сотрудничества по линии Глобального экологического фонда 2003 г. и программ о сотрудничестве ЮНЕП и Правительства Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Валеев Р.М., Гиззатуллин Т.И. Программа ООН по окружающей среде и ее роль в обеспечении экологической безопасности в XXI веке (к 30-летию ЮНЕП) // Российский ежегодник международного права. 2002.

§ 7. Роль международных конференций в международном

праве окружающей среды

Первая экологическая акция ООН датируется еще 1949 г., когда в Лейк-Саксессе (США) была проведена Международная научно-техническая конференция по охране природы.

Тем не менее поворотным пунктом в становлении МПОС можно считать состоявшуюся в 1972 г. в Стокгольме Конференцию ООН по проблемам окружающей человека среды. Стокгольмская конференция:

- создала основы сбалансированного и комплексного подхода к решению на глобальном уровне всего спектра экологических проблем;

- придала мощный импульс международному природоохранному сотрудничеству, предопределив стремительное развитие международного права окружающей среды и задав новые параметры экологической деятельности;

- оказала влияние на внутреннюю политику многих государств, в национальных приоритетах которых прежде отсутствовали вопросы охраны природы;

- предопределила разработку государственных экологических программ, а также и создание механизма для их реализации.

Спустя двадцать лет после Стокгольма, в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялась Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Форум собрал рекордное число участников: 8 тыс. делегатов из 179 государств. В его работе приняли участие также 3 тыс. представителей неправительственных международных организаций. Знаменательно, что параллельно с межправительственной конференцией в пригороде Рио-де-Жанейро прошел Глобальный форум, который посетили более 20 тыс. частных лиц.

Одним из результатов работы конференции явилось:

- принятие Декларации по окружающей среде и развитию;

- принятие программы действий под названием "Повестка дня на XXI век".

На конференции в Рио-де-Жанейро были также открыты для подписания два важнейших глобальных соглашения:

- Рамочная конвенция об изменении климата;

- Конвенция о биологическом разнообразии.

Международная конференция на глобальном уровне была проведена в конце августа - в начале сентября 2002 г. в Йоханнесбурге (ЮАР) под названием "Всемирный саммит по устойчивому развитию. РИО+10".

В работе саммита приняли участие 21 тыс. человек, в том числе 9101 делегат, 8227 представителей неправительственных организаций и 4012 аккредитованных представителей СМИ.

Делегаты саммита достигли договоренности о масштабном плане деятельности, включающем конкретные цели и временные рамки в таких областях, как:

- водоснабжение;

- энергетика;

- здравоохранение;

- сельское хозяйство;

- сохранение биоразнообразия.

Саммит ознаменовал громадный шаг вперед в объединении государственного сектора, гражданского общества, деловых кругов и других ключевых акторов в глобальной борьбе против нищеты.

§ 8. Морская среда как объект международно-правовой охраны

Морская среда объектом международно-правовой охраны в международном праве окружающей среды стала одной из первых. Природный потенциал Мирового океана служит важнейшим источником продовольственных и энергетических ресурсов, не только находящихся в сфере юрисдикции прибрежных государств, но и являющихся общим достоянием человечества. В морской среде обитает 4/5 всех живых существ земного шара: 180 тыс. видов животных и 20 тыс. видов растений. В океанической воде содержится 90% всего животного белка. Вопросы защиты Мирового океана являются открытыми в деятельности международных организаций. Например, в октябре 2008 г. в Монако под эгидой ЮНЕСКО прошел симпозиум под названием "Океан в мире с высоким содержанием CO2" с участием 250 ученых из 32 стран мира, которые обсудили проблему окисления океана и последствия этого процесса в связи с попаданием в морскую воду диоксида углерода (CO2), а также определили приоритетные направления научных исследований в этой области.

Проблема освоения Мирового океана была включена в Повестку дня на XXI век как одно из основных направлений развития цивилизации, где изложена программа действий для обеспечения устойчивого развития океанов, прибрежных территорий и морей с помощью программных областей. Имеются в виду шаги по комплексному рациональному использованию и развитию прибрежных и морских районов (включая исключительные экономические зоны), охране морской среды, использованию и сохранению морских живых ресурсов открытого моря и морских вод под национальной юрисдикцией, укреплению международного (включая региональное) сотрудничества и координации.

На Всемирном форуме по устойчивому развитию в 2002 г. в Йоханнесбурге отмечалось, что океаны, моря, прибрежные территории и острова образуют неотъемлемый компонент земной экосистемы и имеют первостепенное значение для всемирной продовольственной безопасности, устойчивого экономического процветания и социального развития на локальном, национальном, региональном и глобальном уровнях. В Йоханнесбурге также была принята рекомендация обеспечить к 2010 г. повсеместное введение экосистемного подхода к управлению прибрежными и океаническими районами на национальном уровне, включая содействие прибрежным государствам в разработке морской политики и механизмов комплексного управления прибрежными районами.

Ключевые проблемы освоения Мирового океана обсуждались также на саммите по океанической политике (Португалия, 2005 г.) и Глобальной конференции по океанам, прибрежным зонам и островам (Франция, 2006 г.).

Основные документы, регламентирующие деятельность государств в Мировом океане, были разработаны и разрабатываются в рамках международных организаций системы ООН (Программа по окружающей среде, Программа развития), Всемирной комиссии по окружающей среде и развитию, Комиссии по глобальному соуправлению, Независимой всемирной комиссии по океанам, в рамках открытого процесса неофициальных консультаций ООН по вопросам Мирового океана и международного морского права.

Нормы по охране морской среды содержатся:

- в общих конвенциях по морскому праву (Женевских конвенциях 1958 г., Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.);

- в специальных соглашениях.

Конвенция ООН по морскому праву содержит ч. XII "Защита и сохранение морской среды". Государства обязаны защищать и сохранять морскую среду (ст. 192) и в соответствии со своими возможностями индивидуально или в зависимости от обстоятельств совместно обязаны принимать все меры, которые необходимы для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из любого источника, используя для этих целей практически применимые средства, имеющиеся в их распоряжении, и должны стремиться согласовывать свою политику в этом отношении (ст. 194).

Среди специальных соглашений следует выделить:

- Лондонскую конвенцию по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. (ОЙЛПОЛ-54). Депозитарием Конвенции стала Международная морская организация (ИМО). Главная цель Конвенции - защита морей и океанов от загрязнения нефтью и установление запретных зон для любого сброса на 50 миль от близлежащей земли. Конвенция ОЙЛПОЛ-54 с поправками 1969 и 1971 г. практически установила главные требования по предотвращению загрязнения моря нефтью, за исключением ответственности в случае аварий танкеров с разливом нефти.

В 1967 г. был учрежден Юридический комитет, по инициативе которого были созваны две международные конференции (Брюссель, 1969 и 1971), принявшие три международные конвенции:

- Конвенцию о вмешательстве в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью;

- Конвенцию о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью;

- Конвенцию об учреждении Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения.

Поскольку все принятые Конвенции касались вопросов, связанных только с загрязнением нефтью, то в 1973 г. по инициативе Ассамблеи ИМО была созвана Международная конференция, принявшая Международную конвенцию по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ-73), распространяющуюся на все виды судов. С принятием в 1978 г. Протокола к МАРПОЛ-73 практически закончилось формирование основного документа по предотвращению загрязнения моря, который получил название МАРПОЛ 73/78 (Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов 1973 г., измененная Протоколом 1978 г. к ней).

На Международной конференции по охране человеческой жизни на море 1 ноября 1974 г. была принята Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г. (СОЛАС-74).

Совместные действия государств по борьбе с последствиями загрязнения нефтью координируются согласно Конвенции по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г.

Захоронению в море экологически вредных веществ посвящена Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г.

Среди региональных соглашений следует выделить:

- Конвенцию о защите Черного моря от загрязнения 1992 г. и Протоколы к ней - охватывают как источники загрязнения с суши, так и с воздушного пространства, судов и морских буровых платформ. В Приложениях к Конвенции и Протоколах содержится широкий перечень веществ и материалов, сброс которых запрещен или ограничен и поставлен под контроль причерноморских государств. Меры по защите, сохранению и восстановлению среды Черного моря также предусмотрены Экологической программой по Черному морю (BSEP) 1993 г., Министерской декларацией по защите Черного моря 1993 г.;

- Хельсинкские конвенции по защите морской среды (района) Балтийского моря 1974 г. и 1992 г. Конвенциями установлен запрет загрязнения моря с суши и создана Комиссия по защите морской среды Балтийского моря (ХЕЛКОМ). Ее основная задача - разработка совместных мер по защите морской среды Балтики от всех видов загрязнений, а также обеспечение безопасной навигации в регионе. В 2007 г. странами - членами ХЕЛКОМ был принят План действий по Балтийскому морю (ПДБМ).

В ХЕЛКОМ входят все девять стран, расположенных на берегах Балтийского моря, а также Евросоюз. Попеременно каждые два года в ХЕЛКОМ председательствует один из ее членов. Россия возглавляет ХЕЛКОМ с 1 июля 2008 г. по 30 июня 2010 г.;

- Рамочную конвенцию по защите морской среды Каспийского моря 2003 г. (вступила в силу в августе 2006 г.). Она является международно-правовой базой регионального сотрудничества на Каспии в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования. Цель Конвенции - защита морской среды Каспийского моря от загрязнения, включая защиту, сохранение, восстановление, устойчивое и рациональное использование его биологических ресурсов. На второй сессии Конференции сторон Конвенции с 10 по 12 ноября 2008 г. в Тегеране (Иран) принята стратегическая программа действий сторон Конвенции. Участники обсудили вопросы сохранения биоразнообразия, оценки воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, а также вопросы защиты Каспийского моря от загрязнения из наземных источников и в результате осуществляемой на суше деятельности, сотрудничества в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, и другие вопросы;

- Конвенцию о защите Средиземного моря от загрязнения 1976 г.;

- Кувейтскую региональную конвенцию о сотрудничестве в области защиты морской природной среды от загрязнения 1978 г.;

- Конвенцию о сотрудничестве в области защиты и развития морской и береговой природной среды в Западном и Центрально-Африканском регионах 1981 г.;

- Конвенцию о защите морской природной среды и береговых районов юго-восточной части Тихого океана 1981 г.;

- Региональную конвенцию о сохранении природной среды Красного моря и Аденского залива 1982 г.;

- Конвенцию о защите и развитии морской природной среды Карибского бассейна 1983 г.;

- Конвенцию о защите, использовании и развитии морской и береговой природной среды Восточно-Африканского региона 1985 г.;

- Конвенцию о защите природных ресурсов и природной среды в южной части Тихого океана 1986 г.;

- Конвенцию о предотвращении загрязнения морей путем сброса отходов с судов и самолетов 1972 г.;

- Парижскую конвенцию о предотвращении загрязнения морей из наземных источников 1974 г.;

- Боннское соглашение о сотрудничестве в борьбе с загрязнением Северного моря нефтью и другими вредными веществами 1983 г.;

- Парижский меморандум о задачах государственной портовой инспекции в выполнении соглашений по безопасности на море и защите морской природной среды, а также по охране природы и рыболовству 1982 г.;

- Парижскую конвенцию о защите морской природной среды в Северо-Восточной Атлантике 1992 г. и др.

Особую роль играют нормы в сфере международно-правовой охраны морской среды от загрязнения радиоактивными отходами. Такие нормы содержатся в Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. и Протоколе 1978 г. к этой Конвенции (об эксплуатации судов с ядерными энергетическими установками), Международной конвенции о подготовке и дипломированию моряков и несении вахты 1978 г., Конвенции об ответственности в области морской перевозки ядерных материалов 1981 г. и других документах. Женевская конвенция об открытом море 1958 г., в частности, обязывает государства принимать меры для предупреждения загрязнения моря от радиоактивных отходов и загрязнения моря или воздушного пространства над ним в результате любой деятельности, включающей применение радиоактивных материалов. Государства обязаны сотрудничать с соответствующими международными организациями и учитывать все нормы и правила, которые могут быть выработаны такими организациями. Договор об Антарктике 1959 г. запрещает сброс радиоактивных веществ южнее 60-й параллели южной широты. В Приложении I к Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросом отходов и других материалов 1972 г. определены категории отходов, сброс которых запрещен (отходы с высоким уровнем радиации или другие радиоактивные вещества с таким же уровнем, которые компетентная в данной области международная организация определяет с точки зрения здравоохранения как недопустимые для сброса в море), в Приложении II - сброс которых требует особой предосторожности (все остальные радиоактивные отходы). Конвенция не регулирует порядок захоронения радиоактивных отходов, транспортируемых в качестве грузов.

Вопросы эксплуатации судов с ядерными силовыми установками и соответствующей защиты морской среды регламентируют: Лондонская конвенция по охране человеческой жизни на море 1960 г., Брюссельская конвенция об ответственности операторов ядерных судов 1962 г., Парижская конвенция об ответственности перед третьей стороной в области атомной энергии 1960 г. и дополняющая ее Брюссельская дополнительная конвенция 1963 г., Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г., Брюссельская конвенция о гражданской ответственности в области морских перевозок расщепляющихся материалов 1971 г., Лондонская конвенция об ограничении ответственности по морским требованиям 1976 г. Эти конвенции регулируют также вопросы ответственности за причинение ущерба в результате использования атомной энергии, в том числе в случае сброса радиоактивных отходов.

§ 9. Вода как объект охраны в международном праве

окружающей среды

Вода - как объект охраны в МПОС имеет важнейшее значение для сохранения биологического разнообразия во всех средах - от пресноводных озер и рек до горных районов, болот, эстуариев, прибрежных зон и океанов.

В мире насчитывается 261 международный речной бассейн. На их долю приходится 60% мирового стока пресной воды и 45% поверхности Земли в 145 странах.

Генеральная Ассамблея ООН объявила 22 марта Всемирным днем водных ресурсов (Резолюция 47/193 от 22 декабря 1992 г.). Целью проведения этого Дня является повышение осведомленности о том, в какой степени освоение водных ресурсов способствует повышению уровня продуктивности экономики и социального благосостояния.

Отправной точкой построения новых мировых отношений в сфере использования, восстановления и охраны водных ресурсов послужила Дублинская конференция 1992 г., на которой было принято Дублинское заявление по водным ресурсам и устойчивому развитию. Эти принципы получили свое развитие в главе 18 Повестки дня на XXI век, принятой в Рио-де-Жанейро, на второй (1994 г.) и шестой (1998 г.) сессиях Комиссии ООН по устойчивому развитию и на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1997 г.

Согласно Киотской декларации Всемирного форума по водным ресурсам 2003 г. проблема обеспечения запасов чистой пресной воды по причине опережающего роста спроса на воду и загрязнения озер и рек приобретет большую остроту. В декабре 2003 г. Генеральная Ассамблея ООН объявила 2005 - 2015 гг. Международным десятилетием действий "Вода для жизни", координатором которого является Механизм "ООН - водные ресурсы" как межучережденческий механизм, содействующий согласованию и координации деятельности ООН, нацеленной на реализацию повестки дня, которая была определена в Декларации тысячелетия (Резолюция 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 г.) и на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию в 2002 г., применительно к задачам в области водоснабжения и санитарии.

В своей Резолюции 59/228 от 22 декабря 2004 г. Ассамблея призвала систему ООН активизировать усилия, с тем чтобы на основе использования имеющихся ресурсов и добровольных взносов сделать это десятилетие десятилетием выполнения данных обещаний.

При осуществлении деятельности, которая оказывает или может оказывать трансграничное воздействие, международно-правовое регулирование использования трансграничных вод осуществляется Конвенцией ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер от 18 сентября 1992 г. и Конвенцией о праве использования международных водотоков, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 21 мая 1997 г.".

Общие принципы и факторы справедливого и разумного распределения трансграничных водных ресурсов, обязательства и процедуры взаимодействия по использованию, восстановлению и охране трансграничных водотоков определены в Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. (Водная конвенция 1992 г.) и в пересмотренном Протоколе по разделяемым водотокам СРЮА 2000 г. Водная конвенция 1992 г. стремится установить рамки сотрудничества в наблюдении и оценке, совместных исследованиях и информационном обмене между прибрежными государствами. На такие государства, согласно ее положениям, возлагаются основные обязанности по предотвращению, контролю и снижению экологических воздействий международного масштаба (особенно это относится к загрязнению воды) на совместно используемые водные ресурсы. Эти обязанности должны выполняться путем использования соответствующих приемов природопользования, в том числе планирования оценки экологического воздействия и планирования непредвиденных ситуаций, а также путем введения низкоотходных или безотходных технологий и снижения загрязнения окружающей среды из точечных и диффузных источников.

Протокол о гражданской ответственности и компенсации за ущерб, причиненный трансграничным воздействием промышленных аварий на трансграничные воды 2003 г. устанавливает режим возмещения экологического вреда в результате аварийного загрязнения пресных трансграничных вод. Особенностью Протокола об ответственности является то, что его разработка и принятие происходили под эгидой сразу двух "экологических" конвенций ЕЭК ООН: Водной конвенции 1992 г. и Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г. Последняя применяется в отношении предотвращения промышленных аварий, обеспечения готовности к ним и ликвидации последствий, имеющих трансграничный характер. Целью Конвенции является содействие международному сотрудничеству в деле защиты людей и окружающей среды от промышленных аварий путем предотвращения таких аварий, насколько это возможно, сокращения их числа и серьезности, а также смягчения их воздействия.

Значение для защиты и сохранения трансграничных вод имеют также:

- Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г. с Протоколом по стратегической экологической оценке 2003 г. Конвенция закрепляет обязательства участвующих в ней стран в отношении оценки воздействия на окружающую среду на ранних стадиях планирования. Она также содержит общие обязательства государств уведомлять и консультироваться друг с другом по всем крупным проектам при их рассмотрении, которые могли бы иметь значительное воздействие на окружающую среду, выходящее за рамки территориальных границ планирующего такую деятельность государства;

- Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, 1998 г. с Протоколом о регистрах выбросов и переноса загрязнителей 2003 г. Конвенция явилась первым международным соглашением, обеспечивающим права общественности на доступ к экологической информации и участие в принятии соответствующих решений и в то же время обязывающим участвующих в ней государств предусмотреть правовые и организационные гарантии для практической реализации такого рода прав.

Одним из международных инструментов, который регулирует совместное использование международных водных ресурсов, является Конвенция ООН о ненавигационных видах использования международных водотоков 1997 г., где определены два ключевых принципа совместного водопользования: "равноправное и разумное использование" и "обязательство не причинять существенный вред" соседям. Под водотоком понимается система не только поверхностных, но и подземных вод, образующих единое целое и обычно текущих к одному выходу. Международными являются водотоки, части которых расположены в разных государствах. Режим таких водотоков определяется соглашением государств, с территорией которых они связаны. Каждое такое государство обладает правом на участие в соглашении. Государства обязаны использовать водотоки таким образом, чтобы обеспечить им необходимую охрану. Они обязаны участвовать в охране водотоков на справедливой основе, сотрудничать для достижения этой цели.

В основу большого числа соглашений, включая Конвенцию ООН о несудоходном использовании международных водотоков 1997 г., легли Правила, разработанные и принятые неправительственной международной организацией - Ассоциацией международного права. Ассоциация разработала и приняла в 1966 г. Хельсинкские правила пользования водами международных рек. В последующие после принятия Хельсинкских правил годы Ассоциация выработала более 14 дополнительных рекомендаций, устанавливающих правила по различным аспектам охраны и использования международных водотоков. Все эти нормы были приведены в систему и представлены в едином документе Ассоциации под названием "Консолидация правил АМП относительно международных водных ресурсов" 1999 г. В августе 2004 г. на Берлинской конференции Ассоциации были приняты новые Правила, касающиеся водных ресурсов.

Комиссия международного права ООН в октябре 2008 г. передала на рассмотрение делегатов Шестого комитета Генеральной Ассамблеи ООН проект Конвенции о праве трансграничных водоносных горизонтов. В проекте Конвенции подчеркивается важность ресурсов грунтовых вод во всех регионах мира для жизни и развития человечества. В нем говорится, что каждое государство обладает суверенитетом над частью трансграничного водоносного горизонта или системы водоносных горизонтов, расположенной в пределах его территории. При этом предлагается использовать их в соответствии с принципами, изложенными в проекте Конвенции. В проекте также подчеркивается, что государства водоносного горизонта принимают все надлежащие меры для защиты и сохранения экосистем, которые находятся в пределах их трансграничных водоносных горизонтов или систем водоносных горизонтов или зависят от них, в том числе меры для обеспечения того, чтобы качество и количество воды, остающейся в водоносном горизонте или системе водоносных горизонтов, а также воды, высвобождаемой через их зоны разгрузки, были достаточными для защиты и сохранения таких экосистем.

Правовой режим подавляющего числа международных рек регулируется договорами, заключенными между прибрежными государствами. Иное положение существует, когда такого регулирования на данный момент не требуется, поскольку та или иная международная река в силу своего незначительного хозяйственного значения или по иным причинам не используется в промышленных или сельскохозяйственных целях. Если же интересы прибрежных государств того требуют, каждое из них вправе и обязано договориться с другими заинтересованными государствами об урегулировании совместного использования вод данной реки (например, Бернская конвенция о защите Рейна от загрязнений 1963 г.).

Ресурсы пресной воды являются одним из приоритетных направлений работы в международных организациях. Например, в рамках деятельности, касающейся политики и стратегии в области водных ресурсов, ЮНЕП изучает проблемы неадекватности их объема, ухудшения их качества и недостаточного доступа к ним, а также способствует более глубокому пониманию взаимосвязи между вопросами ресурсов пресной воды, прибрежных районов и морской среды. К числу важнейших мероприятий, связанных с водными ресурсами, относятся следующие: Глобальная оценка международных вод; Глобальная программа действий по защите морской среды от загрязнения в результате осуществляемой на суше деятельности; Программа по качеству пресной воды, осуществляемая в рамках Глобальной системы мониторинга окружающей среды (ГСМОС/водные ресурсы); Проект по плотинам и гражданскому строительству.

§ 10. Охрана воздушной среды, климата и

озонового слоя Земли

Воздушная среда является общим достоянием человечества. В 1979 г. была подписана Конвенция ОБСЕ о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния. Существенный прогресс в регулировании выброса отдельных веществ в атмосферу был достигнут с подписанием Протоколов к Конвенции: о борьбе с подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном 1999 г., по стойким органическим загрязнителям 1998 г., по тяжелым металлам 1998 г., относительно дальнейшего сокращения серы 1994 г., об ограничении выбросов летучих органических соединений или их транспортных потоков 1991 г., об ограничении выбросов окислов азота или их трансграничных потоков 1988 г., о сокращении выбросов серы или их трансграничных потоков по меньшей мере на 30% 1985 г., касающегося долгосрочного финансирования совместной программы наблюдения и оценки распространения загрязнителей воздуха на большие расстояния в Европе (ЕМЕП) 1984 г. Трансграничным считается загрязнение атмосферного воздуха одного государства в результате переноса вредных веществ, источник которых расположен на территории другого государства.

С охраной атмосферного воздуха тесно связано человеческое воздействие на климат и погодные условия. Важным направлением является международное сотрудничество в противодействии нарастанию парникового эффекта, т.е. глобального потепления в результате насыщения атмосферы двуокисью углерода, основным источником которого являются автотранспорт и промышленность государств. В 1992 г. принята Рамочная конвенция ООН об изменении климата. Ее целью является стабилизация парникового эффекта на уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую среду. 11 декабря 1997 г. подписан Протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, названный Киотским протоколом. Основной целью Киотского протокола является достижение окончательной цели Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИИ), а именно "стабилизация концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему". Указанные в Киотском протоколе инструменты не только затрагивают природоохранную сферу, но и способны оказывать существенное влияние на социально-экономическое развитие государств, а также на их коммерческие и торговые взаимоотношения с другими членами мирового сообщества. К числу наиболее значимых положений Киотского протокола следует отнести те, которые конкретизируют процедуру и порядок торговли единицами сокращений выбросов парниковых газов.

На Конференции ООН по изменению климата в 2007 г. одобрена Балийская "Дорожная карта", которая является основой будущего всеобъемлющего соглашения, призванного заменить Киотский протокол после истечения его срока действия в 2012 г. Она содержит повестку дня будущих переговоров и отводит два года на их завершение. Главные вопросы будущего соглашения: адаптация к последствиям климатических изменений, сокращение выбросов парниковых газов, развитие чистых технологий и финансирование мер по адаптации и снижению эмиссий.

С охраной атмосферного воздуха на международном уровне связана еще одна проблема - сохранение озоновой оболочки Земли, расположенной в верхних слоях атмосферы на высоте примерно 15 - 20 км над земной поверхностью. В начале 70-х гг. XX в. мир впервые узнал о том, что выбросы химических веществ, именуемых "хлорфторуглеродами" (ХФУ) и применяемых при эксплуатации холодильников и кондиционеров и при изготовлении товаров в аэрозольных упаковках, наносят ущерб озоновому слою стратосферы. Истощение озонового слоя ведет к повышению уровня ультрафиолетового облучения, которое отрицательно сказывается на жизни людей, росте растений и состоянии морских экосистем. Под влиянием деятельности человека озоновый слой существенно истощился, над некоторыми районами появились озоновые дыры.

Согласно Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 г. государства принимают меры для защиты здоровья человека и окружающей среды от неблагоприятных последствий, вызванных изменениями озонового слоя. В этих целях участники Конвенции:

- осуществляют сотрудничество и исследования, обмениваются информацией о состоянии озонового слоя, воздействии на него деятельности человека и последствиях, связанных с изменением озонового слоя, для здоровья человека и окружающей среды;

- принимают законодательные или административные меры и сотрудничают в области контроля, ограничения, сокращения и предотвращения деятельности, наносящей урон состоянию озонового слоя;

- сотрудничают в разработке согласованных мер, процедур и стандартов в целях эффективного выполнения Конвенции.

В 1987 г. был подписан Монреальский протокол к Конвенции об охране озонового слоя 1985 г. относительно веществ, приводящих к истощению озонового слоя, направленный на повышение роли и значения Венской конвенции. В 1994 г. Генеральная Ассамблея провозгласила 16 сентября (день принятия Протокола) Международным днем охраны озонового слоя (Резолюция ГА 49/114).

В результате изменения климата и деятельности человека в настоящее время продолжается процесс деградации земли (опустынивания). В основе всех видов деятельности по борьбе с опустыниванием в международных отношениях лежит Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке, 1994 г. В ней делается акцент на улучшение плодородия, восстановление, охрану и рациональное использование земель и водных ресурсов. В Конвенции подчеркивается участие местного населения в создании "пригодной для обитания окружающей среды", чтобы оно своими силами смогло обратить вспять процесс истощения земель. В ней содержатся обязательства по подготовке и осуществлению подверженными опустыниванию странами национальных программ действий. В борьбе с опустыниванием оказывает помощь ряд учреждений ООН. Например, ПРООН финансирует деятельность по борьбе с опустыниванием через