Глава VIII. Реализация норм международного права 1 page

§ 1. Понятие, правовые основы и содержание процесса

реализации норм международного права

Под реализацией норм международного права понимается деятельность его субъектов, направленная на практическое осуществление их предписаний, воплощение норм международного права в поведении государств и других субъектов.

Для обозначения процесса выполнения международных обязательств наряду с термином "реализация" в международных актах используются также термины "применение", "имплементация" норм международного права. Эти понятия близки друг другу, хотя можно обнаружить в них определенные отличия. Так, термин "имплементация" (англ. implementation) - выполнение, осуществление, получивший распространение в литературе, по своему смыслу фактически охватывает весь комплекс мер по практическому осуществлению международных обязательств, принятых на себя государствами, включая деятельность по их осуществлению во внутригосударственной сфере.

Термин "применение" означает деятельность государств по обеспечению реализации норм в конкретных ситуациях, в частности в случаях правонарушения или спора о праве. В специальной литературе это понятие используется преимущественно в общем и широком смысле слова как осуществление норм в целом. Применение норм в международном праве имеет свои особенности, проходит через определенные стадии и завершается принятием правоприменительного акта. Акты применения норм международного права - это индивидуализированные акты органов государства или международных органов и организаций, принимаемые в коллективном порядке. Примером одностороннего властного применения норм международного права может служить решение государства о репрессалиях в отношении правонарушителя. К актам, принимаемым в рамках международных органов, относятся акты Совета Безопасности ООН, Международного суда ООН, международных арбитражей.

В международном праве используются и иные термины, такие как "выполнение" и "соблюдение". Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. использует эти термины как равнозначные и означающие реализацию норм.

Осуществление международного права и его норм имеет децентрализованный характер. Международный правопорядок характеризуется отсутствием правительственного аппарата, публичной власти, стоящей над государствами. В условиях отсутствия независимого централизованного органа, осуществляющего контроль за исполнением международных обязательств, каждое государство оценивает самостоятельно ценность и важность для себя тех обязательств, которыми оно связано, а также соответствие своего поведения принятым обязательствам. При возникновении спора по поводу нарушения государством его обязательства по договору такой спор может быть рассмотрен международным юрисдикционным органом (судом, арбитражем и др.) лишь при его согласии, и такой орган должен быть наделен сторонами соответствующей компетенцией для разрешения спора. На практике нарушение договора его сторонами чаще всего завершается осуждением нарушителя и требованием к нему устранить неблагоприятные последствия нарушения (репарацией, сатисфакцией). Возникший спор становится по существу спором по поводу ответственности государства, который сводится к замене нарушенного обязательства новым, а именно обязательством устранить последствия правонарушения <1>.

--------------------------------

<1> В такой ситуации, по мнению французских авторов книги по международному праву, государству оказывается весьма удобным "купить" право нарушить обязательство // Thierry Huber, Combacau Jean, Sur Serge, Vallee Charles. Droit International Public / Ed. Montchretien. Paris, 1975. P. 47.

Субъектами реализации норм международного права выступают государства, межправительственные организации, народы и нации, борющиеся за создание независимого государства, и другие - нетипичные субъекты международного права (вольный город, государствоподобное образование Ватикан).

Особенность реализации норм международного права состоит в том, что одни и те же субъекты - государства выступают создателями норм международного права и правоприменителями одновременно. В отличие от национальной правовой системы, где существует функциональная специализация органов государства для целей нормотворчества и применения норм права, в международно-правовой системе эти функции развиты недостаточно. Иначе говоря, в отношениях между государствами слабо развиты особые организационные отношения и учреждения, формирующиеся в ходе совместного создания и осуществления норм международного права <1>. На практике эта ситуация может привести (по крайней мере теоретически) к смешению названных двух функций (действия по созданию и действия по реализации норм права), в ходе которого функция применения норм международного права может легко перейти к результату, сходному с действием по созданию новых норм права.

--------------------------------

<1> См.: Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. С. 184.

Международные нормы осуществляются в значительной мере государственными органами, действующими в соответствии со своим национальным, а не международным правом. Однако органы, учреждения и должностные лица любого государства должны учитывать, что в той мере, в какой их действия затрагивают другие государства, эти действия рассматриваются последними как действия государства, от имени которого они выступают.

В реализации международного права значительную роль играют межгосударственные организации. Им принадлежит главная роль в координации усилий государств во имя обеспечения уважения общих, универсальных и региональных норм международного права. Стали реальностью многосторонние санкции, применяемые по решению международных организаций. Особое значение имеет рост активности в этой области Совета Безопасности ООН. Вместе с тем механизм реализации международного права формируется и совершенствуется пока довольно медленно.

Нормы международного права взаимосвязаны, функционируют в системе других норм (института, отрасли, конкретного договора), и благодаря этому они наделяются соответствующей юридической силой. Соединяясь в системе, нормы обретают новые качества. Лишь как элементы системы они в состоянии выполнять свои регулятивные функции. Если в прошлом международные нормы существовали как некая сумма без необходимых связей друг с другом, то теперь они объединены в единую систему, опирающуюся на общие интересы и ценности. Важнейшими системообразующими факторами служат основные цели, принципы Устава ООН.

В связи с этим использование системного подхода представляется важным в процессе реализации норм международного права. Он дает возможность выявить степень согласованности многочисленных норм не только по их формальному смыслу, но и по реальному содержанию в процессе функционирования. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, 1970 г. закреплено положение, имеющее в этом отношении методологическое значение. Оно предусматривает, что все изложенные в указанной Декларации принципы будут одинаково и неукоснительно применяться при интерпретации каждого из них с учетом других.

Правовая основа реализации норм международного права. В современном международном праве постепенно расширяется нормативная и организационная основа реализации его норм. В договоры все чаще включаются положения относительно их осуществления, в частности в них предусматривается проведение встреч, консультаций, переговоров в целях проверки хода осуществления договора, создание специальных комиссий, международных органов и организаций. Так, Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний от 24 сентября 1996 г. <1> наряду с изложением основных обязательств по договору содержит детальное регулирование вопросов создания, функций и полномочий органов по осуществлению положений Договора. В целях осуществления контроля за соблюдением договора учреждается режим контроля, состоящий из международной системы мониторинга, консультаций и разъяснений, инспекций на месте и мер укрепления доверия.

--------------------------------

<1> См.: Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М., 1997. Т. 2. С. 339 - 365.

Ныне в международно-правовой системе сформировался комплекс основных целей и принципов, которые служат фундаментом всего правоосуществления. Реализация международно-правовых норм основывается на таких принципах, как суверенное равенство, невмешательство во внутренние дела, мирное урегулирование споров и др. Особую роль в процессе реализации норм права играет принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Он распространяет свое действие на все нормы международного права независимо от их значения и формы выражения. Каждое государство несет юридическую обязанность соблюдать и добросовестно выполнять свои обязательства по международному праву с целью достижения результата, на который рассчитывали создатели нормы.

Указанный принцип, как и другие принципы международного права, обязателен не только во взаимоотношениях между государствами, но и в сфере внутригосударственных отношений по реализации международно-правовых норм. Так, Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. содержит положение о том, что "участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения договора" (ст. 27). В соответствии с другим принципом - суверенного равенства - "при осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать свои законы и административные правила", государства должны сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву <1>.

--------------------------------

<1> Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. 1 августа 1975 г. // Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М., 1996. Т. 1. С. 74.

К числу важнейших международных актов общего характера, регулирующих вопросы реализации и применения договорных норм, относится Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г., ч. 3 которой регулирует вопросы соблюдения, применения и толкования договоров. В ст. 26 указанного раздела закреплено: "Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться" (pacta sunt servanda).

Существенная роль в комплексе норм, регулирующих процесс правоприменения, принадлежит уставам международных организаций. Являясь международным соглашением, устав организации является обязательным для государств - членов организации. Обязательными являются также принимаемые в рамках организации нормы так называемого внутреннего права организации (правила процедуры).

Рассматривая вопрос о правовых и организационных основах применения международного права, нельзя оставить без внимания внутригосударственное право. Осуществление международного права так или иначе происходит с помощью внутригосударственного права. Необходимо сказать, что национальная нормативная система становится все более важным инструментом реализации международно-правовых норм. Об этом свидетельствует то, что в прошлом конституционное право государств в общем обходило молчанием международное право, не содержало признания его юридической силы. Теперь положение изменилось. В послевоенный период конституции разных стран закрепили юридическую силу международного права, определили основы его соотношения с внутригосударственным правом. Также и Конституция РФ создала конституционную гарантию реализации норм международного права, признав их составной частью правовой системы страны и наделив приоритетным статусом в отношении внутригосударственных законов. Все это явилось важным шагом вперед к совершенствованию юридического механизма действия международного права. Таким образом, современное международное право содержит значительный правовой массив, регулирующий процесс реализации его норм: основные принципы международного права, соответствующие нормы международных договоров, уставы международных организаций.

Содержание процесса реализации. Реализация представляет собой процесс, когда соответствующие субъекты - адресаты нормы действуют в согласии с ее предписаниями. Характерным для сферы международного права является добровольное и добросовестное исполнение государствами и иными субъектами его норм.

В процессе реализации следует различать, во-первых, непосредственную фактическую деятельность государств и иных субъектов права, направленную на обеспечение выполнения норм международного права, достижение социально значимого результата, например уничтожение ракет в соответствии с Договором между СССР и США о ликвидации их ракет средней и меньшей дальности 1987 г. В результате такой деятельности субъекты достигают определенного состояния, приобретения, сохранения или уничтожения предмета. Следует отметить, что само поведение субъектов - адресатов права (правомерное или неправомерное) не входит в содержание права, поскольку поведение - вопрос факта, а не права, хотя и подлежащего в ряде случаев юридической оценке <1>.

--------------------------------

<1> См.: Черниченко С.В. Очерки по философии и международному праву. М., 2009. С. 586.

Во-вторых, следует различать действия правового и организационного характера, такие как издание дополнительных нормативных актов, включая правоприменительные, создание специальных органов (комиссий, комитетов, рабочих групп и т.д.), контроль за выполнением субъектами международных обязательств. Правовое и фактическое обеспечение деятельности субъектов права включает в себя правотворческую, контрольную и правоприменительную (правоохранительную) деятельность, и ее результатом является правовой акт - нормативный или иной. Следует отметить, что и сама правовая деятельность может быть непосредственно фактической реализацией, поскольку некоторые нормы обязывают государства принять правовые акты в целях их реализации (таковы нормы, обязывающие государства привлекать к ответственности нарушителей международного права по своим внутренним законам).

Вопрос о конкретных законодательных мерах, которые примет государство для выполнения своего обязательства, вытекающего из международного договора, выходит за пределы международно-правового регулирования. Только в том случае, если меры указаны в самом договоре, государство должно для выполнения своего обязательства осуществить именно их. Например, в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. говорится о том, что всякая пропаганда войны должна быть запрещена законом. Государства - участники Пакта обязаны в соответствии с этим предписанием иметь именно закон, запрещающий указанные действия. Если же предмет договора таков, что различие установленных им правил и правил внутреннего законодательства не отражается на выполнении договора, то для международного права это различие вообще не имеет значения. По мнению Я. Броунли, "из природы договорных обязательств и из обычного права возникает общая обязанность государства привести внутреннее право в соответствие с обязательствами по международному праву. Однако, вообще говоря, необеспечение такого соответствия само по себе не представляет прямого нарушения международного права. Нарушение налицо лишь тогда, когда то или иное государство не выполняет своих обязательств в каком-либо конкретном случае" <1>. К сказанному автором следует сделать одно добавление, а именно: противоправным следует квалифицировать также принятие законодательных мер, которые могут привести к нарушению договорных обязательств.

--------------------------------

<1> Броунли Я. Международное право: В 2 кн. М., 1977. Кн. 1. С. 71.

Что касается международных организаций, то в значительной мере их фактическая деятельность представляет собой деятельность по имплементации самого учредительного договора, включая и имплементацию общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных в разделе о целях организации. Акты, принимаемые в рамках международных организаций, имеют своим основным назначением координацию деятельности государств-участников по имплементации юридически закрепленных в их уставах целей международного сотрудничества в соответствующих сферах отношений.

Действие норм международного права, как и вообще правовых норм, не обязательно означает их применение на практике. Некоторые нормы могут действовать, но по тем или иным причинам не применяться.

Обычно нормы начинают применяться, когда имеет место тот или иной юридический факт (какое-либо событие, влияющее на межгосударственные отношения, действия отдельных государств, влекущие международно-правовые последствия, и т.д.). Например, нормы, касающиеся обращения с военнопленными, начинают применяться, когда возникает вооруженный конфликт между государствами. Возможны случаи, когда нормы международного права применяются и при отсутствии юридических фактов <1> (например, неприкосновенность помещений дипломатических представительств).

--------------------------------

<1> См.: Международное право: Учебник / Под ред. А.А. Ковалева, С.В. Черниченко. М., 2008. С. 51 - 52.

Реализация международно-правовых норм может происходить в рамках правоотношений или вне правоотношений. Чаще всего деятельность субъектов по реализации норм, содержащих международные обязательства, протекает в рамках правоотношений.

Правоотношение - это конкретная правовая связь субъектов <1>. Правоотношения - специфический юридический механизм действия правовых норм. В этом плане они могут рассматриваться как основной путь осуществления международно-правовых норм. Международно-правовые отношения имеют волевой характер. Если правоотношение возникает на основе общепризнанной нормы, то в нем сочетается общая воля государств с конкретной волей участников правоотношения; если же на основе нормы двустороннего договора, - то оно выражает только волю сторон. Однако и в этом случае воля не должна противоречить универсальным императивным нормам и, следовательно, соответствующей общей воле. Этот волевой механизм является важным моментом в аппарате согласования общего и особенного в системе международно-правового регулирования <2>.

--------------------------------

<1> Международно-правовые отношения, отмечает И.И. Лукашук, представляют собой международные отношения, которые выражают взаимосвязь вытекающих из международно-правовых норм прав и обязанностей субъектов (см.: Лукашук И.И. Механизм международно-правового регулирования. Киев, 1980. С. 106 - 107. О международных правоотношениях подробнее см.: Шуршалов В.М. Международные правоотношения. М., 1971).

<2> См.: Лукашук И.И. Механизм международно-правового регулирования. С. 106 - 107.

В ряде случаев субъективные права и обязанности могут переходить непосредственно в поведение участников международных отношений, минуя стадию правоотношения. Одной из форм реализации норм права вне правоотношений является воздержание от действий, запрещенных международным правом (например, воздержание одного государства от вмешательства во внутренние дела другого государства или применения силы в отношении его). Правовой запрет осуществляется в повседневной практике международных отношений, когда государства и иные субъекты не совершают действий, относительно которых в международном праве имеется соответствующее запрещение, воздерживаются от неправомерного поведения. Тем самым субъекты права сообразуют свою деятельность, поведение с требованиями международно-правовых норм. Правовые запреты не требуют для своей реализации активного поведения. Воздержание государства от вмешательства во внутренние дела другого государства, например, и будет осуществлением, применением принципа невмешательства. В определенной степени это можно сказать и о правовых дозволениях. К примеру, осуществление свободы судоходства в открытом море или освоение космического пространства не требуют принятия каких-то индивидуальных международно-правовых актов или наступления юридических фактов.

Государства свободны в определении средств и методов реализации своих международных обязательств. Однако эта свобода не является неограниченной. С одной стороны, избранные ими средства не должны противоречить международному праву. С другой - международное право функционирует на основе уважения суверенитета национального права и поэтому не требует от государства выхода за рамки его правопорядка при осуществлении международно-правовых норм.

Свобода выбора средств осуществления международных обязательств призвана обеспечить эффективность этого процесса с учетом природы международного права и его суверенных субъектов. Так, согласно Уставу МОТ (ст. 19) основная обязанность государства состоит в том, что государство, ратифицировавшее конвенцию, должно "предпринять такие меры, которые будут необходимы для того, чтобы сделать эффективными ее положения".

Свобода выбора средств осуществления права может быть ограничена также конкретными положениями договора, которые с большей или меньшей точностью определяют средства реализации. Причем развитие международно-правового регулирования ведет к тому, что в договорах все чаще определяются меры по его осуществлению.

Из принципа свободы выбора средств правореализации следует, что не может служить основанием для ответственности государств сам факт непринятия каких-либо специальных мер для реализации нормы, например непринятие закона, административных правил и т.п. Ответственность наступает лишь в том случае, если окажется, что государство не достигло результата, предписанного нормой <1>. Если международное обязательство исполняется субъектом с применением средств, методов и процедур, наносящих ущерб законным интересам других субъектов права, например путем вмешательства в их внутренние дела, то все это может вызвать негативную реакцию и ответные действия со стороны других участников соглашения. В конечном счете реализация целей соглашения и его норм может быть поставлена под вопрос, а результативность действия нормы сведена к минимуму. Поэтому важным условием эффективной реализации нормы международного договора (или обычно-правовой нормы) является ее осуществление в правомерных действиях, критерием оценки которых являются цели и общепризнанные принципы международного права.

--------------------------------

<1> Arechaga J. de. International Responsibility // Manuel of Public International Law. London, 1969. P. 545.

Реализация международно-правовых норм осуществляется посредством совместных действий всех или нескольких государств и посредством индивидуальных действий каждого государства в рамках договорных обязательств <1>.

--------------------------------

<1> Содержание норм международного права составляют международно-правовые обязательства. Они могут быть простыми и сложными. Простые состоят из одной обязанности какой-либо стороны и ей соответствуют права другой стороны. Как правило, они бывают сложными, т.е. состоят из комплекса взаимных прав и обязанностей сторон. Международные обязательства могут быть рассчитаны на однократное совершение каких-либо действий, например обязательство о передаче определенного имущества. Такие обязательства не составляют содержания какой-либо международно-правовой нормы, так как не носят общего характера. Хотя это не умаляет их юридической обязательности для сторон. Они составляют содержание индивидуально-правовых установок, и их выполнение означает их прекращение. В некоторых случаях государства берут на себя международно-правовые обязательства в одностороннем порядке. Они не составляют содержания какой-либо нормы международного права, хотя могут быть рассчитаны на длительное применение (например, обязательство государства не осуществлять ядерные взрывы) (см.: Международное право: Учебник. С. 54, 55. Автор главы - С.В. Черниченко).

Нормы международного права во внутригосударственной правовой системе осуществляются либо опосредованно, через государственные органы и национальное право, либо непосредственно, если они являются самоисполнимыми, т.е. обладают прямым действием. Так, Женевские конвенции 1949 г. принадлежат к таким редким международным договорам, значительное число норм которых обладает прямым действием.

Вместе с тем государство, независимо от способов осуществления международных норм во внутригосударственной системе права, обязано принять необходимые меры по согласованию своего внутреннего права с обязательствами по международному праву, а именно оно должно дополнить, изменить, отменить те внутригосударственные правовые акты, которые препятствуют выполнению его обязательств по международному праву, либо принять новые нормативные правовые акты в целях реализации международных обязательств.

§ 2. Имплементация норм международного права и обеспечение

взятых государствами международных обязательств

Для обозначения процесса исполнения норм международного права на международном уровне и внутри страны чаще всего используется термин "имплементация", означающий целенаправленную организационно-правовую деятельность государств, предпринимаемую индивидуально, коллективно или в рамках международных организаций в целях своевременной, всесторонней и полной реализации принятых ими в соответствии с международным правом обязательств <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. С. 62.

Особенностью функционирования механизма международно-правового регулирования является разделение стадии реализации правовых норм на два уровня - международный и внутригосударственный. В соответствии с этим различают внутригосударственный и международный уровень имплементации норм международного права. Каждому из них присущ свой (правовой и институционный) механизм реализации. Далее будут рассмотрены указанные механизмы.

Международный и национальный правовой механизм имплементации норм международного права. Реализация норм международного права в большинстве случаев сопряжена с применением дополнительных мер правового характера либо на международном, либо на национальном уровне. Это обусловлено, в частности, потребностью конкретизации и дополнительной детализации общих и программных норм, без которых их реализация не может быть достигнута.

Имплементационные меры правового характера в ряде случаев являются необходимой предпосылкой, первичной стадией фактической реализации общих норм международного права, средством их превращения в нормы специальные <1>. В качестве международно-правовых средств имплементации норм международного права, используемых в рамках международных связей, могут выступать межгосударственные и межправительственные соглашения, конкретизирующие более общие международные соглашения. Так, ст. 2 Устава ООН перечисляет принципы, которым должны следовать государства в своих взаимоотношениях. Конкретное же содержание их не раскрывается. Это было осуществлено путем принятия специальных документов - Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г., а также в Заключительном акте СБСЕ 1975 г. и в других документах.

--------------------------------

<1> См.: Гавердовский А.С. Указ. соч. С. 103.

Наименования международных соглашений имплементационного свойства чрезвычайно разнообразны: соглашения, рабочие соглашения, протоколы, согласованные планы сотрудничества, совместные планы и т.д. Все они по своей юридической природе являются международными актами имплементационного характера, принимаемыми во исполнение и развитие норм и других положений соответствующих международных соглашений.

Внутригосударственный правовой механизм имплементации. Подавляющее большинство норм, содержащихся в международных договорах, реализуется в рамках национальной юрисдикции. Задача государства состоит в организации деятельности конкретных структурных элементов собственного государственного аппарата по выполнению соответствующих предписаний международно-правовых норм. Национальное право служит одним из средств, используемых государством для организации выполнения (имплементации) норм международного права.

Правовые акты, обеспечивающие реализацию международного права на территории государства, могут быть различными <1>. К ним следует отнести Конституцию РФ, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (в ред. от 1 декабря 2007 г.) и другие акты, применимые ко всем видам международных соглашений. Также к ним следует отнести правовые акты, принимаемые для обеспечения реализации конкретного договора <2>, а также акты, определяющие компетентный орган <3> и порядок исполнения заключенного договора <4>. Особо следует сказать об акте ратификации, или утверждения, международного договора, являющемся выражением официального согласия государства на обязательность для него данного договора. Он служит важным звеном в координации норм международного права и национального законодательства, выступает в качестве исходного начала процесса реализации международно-правовых норм.

--------------------------------