Глава 5. Федеральное Собрание

Статья 94

Комментируемая статья является первой конституционной нормой, которая учредила парламент Российской Федерации, отвечающий основным требованиям парламента демократического государства. Порядок его формирования и деятельности показывает, что он является парламентом федеративного государства. Это и предопределило его наименование - Федеральное Собрание.

Данная статья Конституции РФ закрепляет Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган Российской Федерации.

Представительным органом Федеральное Собрание РФ является потому, что оно представляет интересы всего многонационального народа России. Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всего многонационального народа Российского государства в целом, но и специфические интересы наций и народностей всех субъектов Российской Федерации, всех социальных слоев российского общества, что создает необходимые условия для превращения Российской Федерации в демократическое, социальное государство.

Российский парламент построен на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Он не обладает никакими юридическими полномочиями для вмешательства в компетенцию и деятельность других федеральных органов государственной власти. Принцип сдержек и противовесов в организации системы высших федеральных органом проведен достаточно последовательно.

Парламент Российской Федерации закреплен как законодательный орган. Это означает, что он является федеральным органом государственной власти, который имеет право издавать федеральные нормативные акты, которые обладают высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции Российской Федерации. Федеральное Собрание принимает все виды федеральных законов, которые не могут противоречить федеральной Конституции и отдельным ее нормам.

Парламент России является единственным законодательным органом власти Российской Федерации. Следовательно, никакой другой федеральный государственный орган не имеет права издавать законы или иные нормативные акты, обладающие юридической силой закона. Законотворчество является основной функцией Федерального Собрания как парламента Российской Федерации. Деятельность всех государственных органов осуществляется на основе Конституции РФ и федеральных законов. Их правовые акты не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Федеральные законы также не могут противоречить Конституции РФ. Если такое противоречие обнаруживается, то по решению Конституционного Суда РФ эти законы или их конкретные нормы утрачивают свою юридическую силу.

Конституция РФ не закрепляет конкретных полномочий Федерального Собрания по осуществлению парламентского контроля за деятельностью различных федеральных органов государственной власти. Однако обе палаты Федерального Собрания обладают определенными контрольными полномочиями по отношению к другим федеральным органам государственной власти. Например, утверждение Указов Президента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения; назначение на соответствующие должности кандидатур, предлагаемых Президентом РФ, принятие федерального бюджета, принятие законов о федеральных налогах и сборах, ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации, отрешение Президента РФ от должности; дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, вынесение вотума недоверия Правительству РФ.

Статья 95

1. Комментируемая статья устанавливает двухпалатную структуру Федерального Собрания. Такая структура закреплена в ст. 11 первой главы Конституции, что означает недопустимость ее изменения в рамках действия настоящей Конституции.

Двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств мира.

Однако, хотя Россия была учреждена как федерация в 1918 г., ее высший представительный орган государственной власти до 1990 г. был однопалатным. Это объяснялось тем, что РСФСР входила в состав другой Федерации - СССР, высший орган которого сосредоточил в себе представительство всех не только союзных республик, входящих в СССР, но и всех автономных республик, автономных областей, автономных (в прошлом национальных) округов, входящих в состав всех союзных республик. Таким органом в СССР являлся Совет национальностей Верховного Совета СССР (а ранее ЦИК СССР). Только на основе Закона РСФСР "О внесении дополнений и изменений в Конституцию (Основной Закон) РСФСР" в 1989 г., которым, в частности, была учреждена новая система высших органов государственной власти в лице Съезда народных депутатов РСФСР и избираемого (позже - формируемого) им Верховного Совета, впервые последний стал состоять из двух палат - Совета республики и Совета Национальностей.

Конституция 1993 г. не только сохранила двухпалатную структуру, но и внесла в нее значительные изменения.

Новые принципы двухпалатной структуры и ее отличия от двухпалатной структуры бывшего Верховного Совета состоят в следующем.

1) Палатам придано новое наименование. Это вызвано тем, что наименование палаты Совет национальностей утратило свою логическую основу, т.к. субъектами Федерации стали не только национальные, но и территориальные образования - края, области, города федерального значения. Поэтому палата представительства субъектов получила наименование - Совет Федерации. В свою очередь это потребовало изменения наименования палаты общенационального представительства, для которой, учитывая российский исторический опыт, было принято наименование - Государственная Дума.

2) Палаты заседают раздельно (см. комментарий ст. 100). В Верховном Совете палаты заседали и решали все вопросы, как правило, совместно.

3) Не предусмотрено наличие Председателя Федерального Собрания (такого рода пост был присущ Верховному Совету).

4) За каждой из палат закреплен самостоятельный перечень вопросов их ведения (см. комментарий к ст. 102 и 103).

5) В Конституции нет особой статьи, закрепляющей компетенцию, вопросы ведения Федерального Собрания в целом (как это было применительно к Съезду народных депутатов и Верховному Совету).

6) Каждая из палат образует отдельно свои комитеты и комиссии. Ранее в Верховном Совете были общие комитеты Верховного Совета. Палаты Федерального Собрания могут образовывать совместные временные комиссии для разрешения разногласий палат по федеральным законам.

7) Различны полномочия палат и в сфере законотворчества. Федеральные законы принимает Государственная Дума, а Совет Федерации их одобряет.

2. В ч. 2 ст. 95 предусмотрен состав Совета Федерации. Он характеризует палату как орган представительства субъектов РФ на основе следующих начал: а) равное число представителей от каждого субъекта независимо от вида субъекта, его величины и иных обстоятельств; б) учет принципа разделения властей, что обеспечивается равным представительством от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов.

3. В ч. 3 комментируемой статьи установлен численный состав депутатов Государственной Думы. Он является в целом оптимальным для представительного характера парламента. В прошлом Верховный Совет РСФСР (до 1990 г.) состоял из 975 депутатов, с 1990 г. - Съезд народных депутатов насчитывал 1068 депутатов. Практика деятельности названных органов показала, что такой большой состав не позволяет обеспечить должный уровень работоспособности и деловитости в деятельности органа.

Статья 96

1. Конституция РФ устанавливает срок полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ - 4 года и способ ее формирования - избрание. Такой срок полномочий парламентов или их нижних палат признается оптимальным во многих зарубежных странах и позволяет депутатам реализовать свои возможности по представлению интересов народа в законодательной деятельности и при исполнении иных полномочий.

Порядок выборов депутатов Государственной Думы определяется Конституцией РФ, Федеральным законом от 20.12.2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Федеральным законом от 12.06.02 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 04.07.2003 г.).

Депутаты Государственной Думы избираются гражданами РФ на основе принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обязательности (периодичности) выборов, альтернативности, законности, гласности в работе избирательных комиссий.

Выборы в Государственную Думу осуществляются на основе смешанной модели, сочетающей признаки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.

225 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ избираются по одномандатным территориальным избирательным округам (один депутат от одного округа). Эти округа формируются на основе единой нормы представительства, за исключением избирательных округов, созданных в субъектах РФ, где число избирателей меньше единой нормы представительства (закон предусматривает и другие случаи отступления от этой нормы). Другие 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями и избирательными блоками.

2. Совет Федерации Федерального Собрания РФ является палатой, обеспечивающей представительство субъектов РФ в законодательном органе государства. Согласно Федеральному закону от 05.08.2000 N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, Совет Федерации должен состоять из 178 представителей от 89 субъектов РФ.

В соответствии с законом членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным.

Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается его депутатами на срок полномочий этого органа. Если законодательный (представительный) орган субъекта РФ двухпалатный, его представитель избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Решение этого органа об избрании представителя в Совет Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением. В двухпалатном законодательном органе решение оформляется совместным постановлением обеих палат.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Это решение оформляется указом (постановлением). Такой указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного лица.

Полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) в соответствии с Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным законодательным (представительным) органом или высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом.

Установленный Конституцией и законодательством РФ порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ призван обеспечить интересы субъектов РФ при осуществлении законодательной функции и решении иных вопросов, относящихся к ведению этой палаты.

Порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, установленный Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", включает в себя несколько стадий: назначение выборов, образование одномандатных избирательных округов и избирательных участков, формирование избирательных комиссий, составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты, предвыборная агитация, голосование, подсчет голосов, определение результатов выборов, их опубликование.

Подготовка и проведение выборов депутатов Государственной Думы, обеспечение реализации и защиты избирательных прав граждан, соблюдения Конституции и законов при проведении выборов возлагаются на избирательные комиссии: Центральную избирательную комиссию, избирательные комиссии субъектов РФ, окружные, территориальные (районные, городские и другие) и участковые избирательные комиссии.

Финансирование выборов проводится за счет государственного бюджета и из средств избирательных фондов, которые обязаны создавать кандидаты в депутаты, политические партии и избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов. Закон содержит перечень допустимых источников пополнения избирательных фондов и перечень лиц, от которых запрещено принимать пожертвования в избирательные фонды.

Кандидаты в депутаты Государственной Думы могут быть выдвинуты непосредственно, а также в составе федерального списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, а также путем выдвижения политической партией, избирательным блоком. Выдвижение кандидатов в составе федерального списка кандидатов может быть осуществлено политическими партиями, избирательными блоками. В одномандатных округах в поддержку кандидата должно быть собрано не менее 1% подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа, но не менее 1000 подписей, а по федеральному избирательному округу политическая партия или избирательный блок должны собрать в поддержку своего списка кандидатов не менее 200 тысяч подписей, причем на один субъект РФ должно приходиться не более 14 тысяч подписей. Закон допускает внесение избирательного залога вместо сбора подписей.

Выборы депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, избираемого по одномандатному избирательному округу по мажоритарной избирательной системе, признаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее 25% избирателей, зарегистрированных по данному округу.

Избирательное объединение или блок, выдвинувшее список кандидатов по федеральному избирательному округу, допускается к распределению депутатских мест в случае, если за список проголосовало не менее 5% избирателей, принявших участие в голосовании. При наличии установленных законом условий к распределению депутатских мандатов могут быть допущены и избирательные объединения и блоки, получившие менее 5% голосов избирателей.

Количество депутатских мандатов, полученных каждым избирательным объединением или блоком, допущенным к их распределению, пропорционально количеству поданных за данное объединение голосов избирателей, поэтому такая избирательная система называется пропорциональной.

Сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ позволяет обеспечить, с одной стороны, представительство в парламенте РФ всего народа России, всех его социальных слоев и групп, всех регионов, с другой - представительство политических сил, пользующихся поддержкой избирателей.

Статья 97

Комментируемая статья посвящена пассивному избирательному праву гражданина при проведении выборов в Государственную Думу. Положения этой статьи содержат определенные условия, наличие и соблюдение которых позволяют гражданину реализовать свое пассивное избирательное право, т.е. быть избранным депутатом Государственной Думы.

Предъявление и соблюдение конкретных требований в отношении депутата Государственной Думы создает необходимую конституционно-правовую основу, позволяющую такому лицу - избранному представителю народа - осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия согласно законодательству Российской Федерации ч. 2 статьи 1 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 июля 1999 г.*(46) в редакции Федерального закона от 10 января 2003 г.*(47) (далее - Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы).

В части 1 статьи 97 перечислены три основополагающих условия. Во-первых, лицо, претендующее на участие в выборах депутатов Государственной Думы, должно быть гражданином Российской Федерации независимо от оснований и времени его приобретения. Следовательно, по смыслу этой нормы иностранец и лицо без гражданства не может пользоваться таким пассивным избирательным правом. Однако это положение не распространяется на гражданина Российской Федерации, имеющего также иное гражданство, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом (ч. 1 статьи 6 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации".)*(48).

Второе условие, закрепленное в ч. 1 статьи 97, - это достижение гражданином определенного возраста, а именно 21 года. Это положение Конституции Российской Федерации нашло отражение в ч. 8 статьи 4 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(49) (далее - Закон о выборах депутатов Государственной Думы).

Можно предположить, что установление разного возрастного ценза - 18 лет и 21 год, соответственно, при реализации гражданином активного и пассивного избирательного права обусловлено, несомненно, сложным и трудоемким характером деятельности депутата Государственной Думы.

Во многих зарубежных государствах возрастной ценз, установленный для реализации пассивного избирательного права, существенно отличается от аналогичного ценза, предусмотренного Конституцией Российской Федерации. Например, возраст для депутата нижней палаты парламента Франции - 23 года, верхней палаты парламента Италии - 40 лет.

Третье условие, предусмотренное ч. 1 статьи 97, носит "адресный" характер (содержание), поскольку в нем идет речь о гражданине, имеющем право участвовать в выборах в Государственную Думу.

Рассматриваемое условие находится в прямой зависимости от положений, содержащихся в ч. 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, из которых следует, что не имеет права быть избранным гражданин, признанный судом недееспособным, а также содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Отмеченные выше положения Конституции Российской Федерации в более широком смысле (объеме) представлены в ч. 3 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(50), в частях 4-7 статьи 4 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

Ограничения подобного рода носят временный характер, а потому и пассивное избирательное право гражданина подлежит восстановлению в полном объеме, соответственно после отбытия наказания в виде лишения свободы по приговору суда и признания гражданина дееспособным по решению суда.

Нормы ч. 2 статьи 97 устанавливают запрет для депутата Государственной Думы совмещения им мандата депутата Государственной Думы с одновременным исполнением обязанностей либо члена Совета Федерации, либо иного представительного органа государственной власти, а также органа местного самоуправления. Данное ограничение распространяется лишь на выборную (представительскую) сферу деятельности депутата Государственной Думы (п. "а" ч. 2 статьи 6 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы).

Принцип несовместимости полномочий депутата Государственной Думы с его одновременным пребыванием на государственной службе, замещением другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной деятельности (ч. 3 статьи 97 Конституции РФ) неразрывно связан с принципом профессионализма депутатского корпуса Государственной Думы и необходимостью полной реализации депутатом своих профессиональных качеств на постоянной основе (пункты "б" и "г" ч. 1 статьи 6 названного выше федерального закона). Нормы Закона о выборах депутатов Государственной Думы (п. 1-3, ст. 88) предусматривают, что после подписания протокола о результатах выборов и незамедлительного извещения об этом зарегистрированного кандидата, избранного депутатом Государственной Думы, последний обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа либо иного документа об освобождении от прежних обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, или копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

При этом, если избранный депутат Государственной Думы не выполняет эти требования закона, то он исключается из федерального списка.

Аналогичное правило установлено и для зарегистрированного кандидата, избранного депутатом Государственной Думы по одномандатному избирательному округу, лишь с той разницей, что в последнем случае ЦИК аннулирует результаты выборов по данному избирательному округу и назначает повторные выборы по данному избирательному округу (п. 5 ст. 88 названного выше федерального закона).

И, наконец, только после официального опубликования результатов выборов и представления зарегистрированным кандидатом, избранным депутатом Государственной Думы, необходимых документов о его освобождении от прежних обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, соответствующая избирательная комиссия регистрирует избранного депутата Государственной Думы и выдает ему удостоверение об избрании.

Статья 98

В числе гарантий, обеспечивающих беспрепятственное и надлежащее осуществление прав и обязанностей членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, особое место занимает право их неприкосновенности.

Из общего смысла содержания норм комментируемой статьи усматривается, что право неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы гарантирует их независимую законотворческую деятельность от влияний (вмешательств) со стороны представителей других ветвей власти.

В институте неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы представляется важным, с точки зрения фактора времени, момент возникновения и момент прекращения права неприкосновенности.

В соответствии с положениями, содержащимися в ст. 9 Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(51) (далее - Закон о порядке формирования Совета Федерации) и ч. 6 ст. 88 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г.*(52) (далее - Закон о выборах депутатов Государственной Думы) полномочия и неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы возникают одновременно, т.е. соответственно:

- со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) лица членом Совета Федерации и прекращается со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) члена Совета Федерации вновь избранным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

- со дня выдачи избранному депутату Государственной Думы удостоверения и прекращается в день начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев, когда полномочия депутата прекращаются досрочно (ч. 4 ст. 99 Конституции РФ, ч. 1-8 ст. 3 и ст. 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 июля 1999 г.*(53) (далее - Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы).

Таким образом, можно констатировать, что право неприкосновенности, предоставляемое членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, неразрывно связано со статусом этих лиц со всеми вытекающими отсюда последствиями. Поэтому наличие у членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы подобной "служебной привилегированности" не представляет собой нарушение общего принципа о равенстве граждан Российской Федерации перед законом и судом (ч. 1, ст. 19 Конституции РФ).

Следующая норма ч. 1 комментируемой статьи устанавливает, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, применяемой в судебном порядке или задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания их на месте преступления). Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы также не могут быть допрошены или подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом и производство таких уголовно-процессуальных действий вызвано необходимостью обеспечения безопасности других людей.

Исходя из общих положений, содержащихся в ч. 1 ст. 98 Конституции РФ, нормы ч. 3 ст. 19 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, конкретизируют, что неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы распространяется и на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

Анализ соответствующих положений Конституции РФ, Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы и постановления Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 5*(54) позволяет сделать вывод, что в зависимости от характера допущенного правонарушения и его связи с профессиональной деятельностью члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, в одних случаях эти лица беспрепятственно могут быть привлечены к административной ответственности, не налагаемой судом, а в других - когда очевидна необходимость возбуждения уголовного дела, производства дознания и предварительного следствия и для начала производства по факту административного правонарушения, за которое ответственность налагается в судебном порядке, требуется предварительное лишение этих лиц неприкосновенности.

Согласно положениям ч. 4 ст. 19 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в последнем случае, если допущенные этими лицами правонарушения связаны с осуществлением ими своих профессиональных полномочий, то орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ, который в семидневный срок после получения такого сообщения обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Нормы этого же закона устанавливают, что после окончания дознания или предварительного следствия, а также производства по другим правонарушениям данной категории, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Представляется важным отметить, что член Совета Федерации и депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывания собственного мнения по рассматриваемому (обсуждаемому) вопросу или выражение свободной воли при голосовании и другие действия, сопряженные с их статусом. Кстати, эти гарантии неприкосновенности сохраняются и после истечения срока полномочия этих лиц (ч. 6 ст. 19 вышеупомянутого закона).

Однако, наряду с этим из положений ст. 9 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, ч. 3 ст. 53 Регламента Совета Федерации от 30 января 2002 г.*(55) и ст. 45 Регламента Государственной Думы от 22 января 1998 г.*(56) в редакции от 2 апреля 2003 г.*(57) следует, что если член Совета Федерации и депутат Государственной Думы в своих выступлениях допускает публичные оскорбления, клевету или иного рода нарушения охраняемых законом прав и интересов других лиц и ответственность (уголовная или административная) за совершение конкретных правонарушений данной категории налагается в судебном порядке, то следственно-судебные действия и административное делопроизводство могут быть осуществлены только после лишения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Часть 2 комментируемой статьи лишь в общих чертах устанавливает, что вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания. Механизм реализации положений, содержащихся в данной норме, детально представлены в ст. 20 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, ч. 2-8 ст. 8 Регламента Совета Федерации и ст. 185-186 Регламента Государственной Думы*(58).

Поскольку нормы ст. 20 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы носят отсылочный характер, то в данном случае необходимо руководствоваться положениями Регламента Совета Федерации, согласно которым представление Генерального прокурора РФ рассматривается Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и Комитетом Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, которые готовят необходимое заключение. Затем по предложению этих структур рассмотрение данного вопроса включается в повестку дня очередного заседания Совета Федерации, на которое может быть приглашен Генеральный прокурор РФ.

После рассмотрения представления Генерального прокурора Совет Федерации принимает решение. Решение Совета Федерации считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Принятое решение оформляется постановлением Совета Федерации, не требующим специального голосования.

Постановление Совета Федерации об удовлетворении или отказе в удовлетворении представления Генерального прокурора РФ в течение трех дней со дня его принятия направляется Генеральному прокурору РФ.

Такой же порядок, в целом, установлен для рассмотрения представления Генерального прокурора РФ о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Статья 99

1. Конституционное закрепление Федерального Собрания как постоянно действующего органа означает, что оно является парламентом Российской Федерации, поскольку только парламенту демократического государства свойственно такое качество, как постоянная деятельность его в пленарном составе. Это качественное свойство федерального парламента существенно отличает его от бывших верховных советов, которые собирались на свои сессии, каждая из которых длилась не более 2-4 дней. При такой работе говорить о нормальном процессе законотворчества было бы ошибочным. Только непрерывная работа Федерального Собрания обеспечивает планомерную работу по выполнению программы законотворчества парламента Российской Федерации. Парламентские каникулы не изменяют общей оценки Федерального Собрания как постоянно действующего парламента Российской Федерации.

Такой характер деятельности Федерального Собрания закреплен в регламентах обеих палат Федерального Собрания (см. комментарий ст. 101 Конституции РФ).

Регламент Государственной Думы устанавливает, что Государственная Дума собирается на сессии, как правило:

а) весною - с 12 января по 20 июня;

б) осенью - с 1 сентября по 25 декабря (ч. 1 ст. 40 Регламента Государственной Думы).

2. В соответствии с ч. 2 ст. 99 Конституции РФ Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Ни Конституция, ни Регламент ГД не указывают на конкретные причины досрочного созыва Государственной Думы на ее внеочередные заседания. Видимо, правильным будет утверждение о том, что причины внеочередных заседаний вновь избранной Государственной Думы должны быть очень серьезными.

3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат (ч. 3 ст. 99 Конституции РФ; ч. 2 ст. 32 Регламента ГД). В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя ее заседания могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними (ч. 2 ст. 32 Регламента).

4. Конституция РФ предусматривает, что с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (ч. 4 ст. 99). Трудности реализации этой нормы обусловили запрос Государственной Думы в Конституционный Суд РФ о толковании указанных положений Конституции РФ. Государственная Дума усмотрела неопределенность в понимании приведенных положений Конституции РФ в части, касающейся момента прекращения полномочий Государственной Думы в случае ее роспуска Президентом РФ. По мнению Государственной Думы, ее полномочия в таком случае прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, поскольку Конституция РФ не устанавливает какого-либо иного момента прекращения полномочий Государственной Думы, кроме названного в статье 99 (ч. 4) Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ пришел к следующему выводу: роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти*(59).

Постоянную деятельность Федерального Собрания РФ обеспечивает также верхняя палата российского парламента - Совет Федерации. Совет Федерации в соответствии с его регламентом (ст. 41) собирается на свои сессии, как правило,

на весеннюю сессию - с 25 января по 15 июля;

на осеннюю - с 16 сентября по 31 декабря.

Таким образом, сессионный период работы обеих палат Федерального Собрания показывает, что они работают практически одновременно. Без сессионной работы одной из палат парламента России Федеральное Собрание не может выполнять законотворческую деятельность постоянно.

Статья 100

1. Принцип раздельного заседания палат обусловлен федеративным государственным устройством России. Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации, где представлены субъекты Федерации и Государственной Думы, являющейся палатой общенародного представительства. Поэтому у палат и различная компетенция, они относительно независимы друг от друга, самостоятельно осуществляют свои законодательные полномочия и определяют внутренний порядок деятельности, принимая каждая свой регламент (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ).

Раздельное осуществление палатами своих полномочий не исключает возможности образования ими на паритетной основе согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий (ст. 105 Конституции РФ). Однако решения согласительных комиссий принимаются раздельным голосованием представителями каждой палаты.

2. Принцип открытости заседании палат - проявление демократичности российского парламента. Народ должен знать как работают его избранники. Доверие к власти - существенный фактор ее авторитета и влияния. Так, в странах с многовековыми традициями парламентаризма (Великобритания, Италия) имеются даже специальные трибуны для публики.

В России открытость заседания палат парламента обеспечивается через освещение средствами массовой информации и публикации стенограмм заседания в соответствующих бюллетенях.

На заседания по решению палат приглашаются представители государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для представления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым вопросам.

Присутствие представителей средств массовой информации на открытых заседаниях палат допускается при условии их аккредитации.

Президент, его полномочные представители в палатах, председатели и члены Правительства, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, председатель Счетной палаты и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор, председатель Центральной избирательной комиссии, вправе присутствовать на любых открытых и закрытых заседаниях палат.

Закрепив в качестве общего правила принцип открытости заседания палат, Конституция РФ допускает возможность каждой палате сделать из этого правила исключение.

Закрытые заседания проводятся в интересах неразглашения государственной или иной охраняемой законом тайны или в случаях, если по мнению палаты разглашение материалов заседания палаты или парламентских слушаний нежелательно.

Так, Регламент Совета Федерации в ст. 162 закрепляет возможность обсуждения в закрытом режиме вопросов использования Вооруженных Сил России за ее пределами.

Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, участвующих в голосовании, но не менее, чем 46 голосами.

На закрытом заседании запрещается использование электронных средств приема, передачи и накопления информации. Стенограмма закрытого заседания палаты хранится в режиме секретного документа.

3. Случаи, когда палаты собираются совместно, определены в Конституции исчерпывающим образом и не подлежит расширительному толкованию.

Порядок подобных собраний в правовой форме не регламентирован.

Статья 101

1. Регламент Совета Федерации устанавливает, что Председатель палаты избирается тайным голосованием. Регламент Государственной Думы допускает возможность и открытого голосования (именно таким способом был избран Председатель Думы в январе 2000 г.). Решение о количестве заместителей Председателя палаты принимает сама палата. Регламенты палат предусматривают наличие и первого заместителя Председателя палаты.

В Совете Федерации кандидатуры на должности первого заместителя и заместителей Председателя палаты предлагаются Председателем, в Государственной Думе - депутатскими объединениями и депутатами. Регламенты допускают возможность избрания указанных лиц списком. В Думе "пакетное" голосование по их избранию применялось в 1994 и 1996 гг., в третьем созыве проводилось отдельное голосование по каждой кандидатуре. В Совете Федерации голосование за список имело место в январе 2002 г., с принятием действующего Регламента.

2. В регламентах Совета Федерации и Государственной Думы помимо полномочий председателей палат, закрепленных в Конституции, установлены и другие их полномочия: председатель палаты организует работу Совета палаты, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата палаты, утверждает его структуру и штаты, назначает и освобождает от должности Руководителя Аппарата, направляет соответствующим субъектам законотворческой деятельности законопроекты и федеральные законы, представляет палате доклады о ее деятельности и о проекте программы законопроектной работы, подписывает постановления палаты, принимает решения о проведении "круглых столов" и иных мероприятий, связанных с законодательной деятельностью, и др. Роль председателей палат сведена преимущественно к организационным функциям, они не вправе осуществлять политическое руководство палатой.

Заместители Председателя палаты замещают Председателя в его отсутствие, решают вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними.

Важную роль в организации работы палат играют Совет Государственной Думы и образуемый в Совете Федерации Совет палаты. Если в Думе этот орган действует с ее первого созыва, то в Совете Федерации он начал функционировать с 1999 года.

В состав Совета Государственной Думы входят Председатель палаты, который ведет его заседание, и руководители депутатских объединений. Право решающего голоса имеют руководители объединений (до марта 2002 г. им обладал и Председатель палаты). В Совете палаты правом решающего голоса обладают все лица, входящие в его состав: Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий палаты.

Совет Государственной Думы, в частности, формирует проект примерной программы законопроектной работы палаты на текущую сессию, проект календаря рассмотрения вопросов палатой на очередной месяц и проект порядка работы палаты на очередное заседание, созывает внеочередные заседания палаты, назначает комитет, ответственный за подготовку внесенного законопроекта, дает согласие на назначение и освобождение от должности Руководителя Аппарата палаты. Сходными полномочиями обладает и Совет палаты, образуемый в Совете Федерации.

3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют из числа членов (депутатов) палаты комитеты и комиссии. Комитеты - постоянные органы палаты, комиссии могут быть как постоянными, так и временными. Считается, что комитеты создаются по отраслевому признаку, по сферам управления, а комиссии прежде всего призваны прорабатывать вопросы, касающиеся деятельности самой палаты (например, в Государственной Думе - Мандатная комиссия и Комиссия по этике, в Совете Федерации - Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации). Впрочем, такое деление довольно условно: например, в Думе имеется Комитет по информационной политике, а в Совете Федерации образована комиссия с таким же названием.

Выборы председателей комитетов и комиссий Государственной Думы могут проводиться по единому списку кандидатур. Такой порядок применялся во всех трех созывах. Особенность третьего созыва заключается в том, что соответствующие договоренности поддерживались не всеми депутатскими объединениями. Если в январе 2000 г. "ущемленное меньшинство" составили фракции ОВР, СПС, "Яблоко" и депутатская группа "Регионы России", то в апреле 2002 г. - уже фракция КПРФ и Агропромышленная депутатская группа, лишившиеся постов председателей 7 комитетов.

Проводимые палатами парламентские слушания позволяют выяснить отношение специалистов, ученых, заинтересованных должностных лиц к какому-либо вопросу. Круг этих вопросов не следует отождествлять с вопросами ведения палат, определенными в ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 Конституции. Согласно Регламенту Думы на парламентских слушаниях депутатами и приглашенными могут обсуждаться законопроекты, международные договоры, представленные на ратификацию, проект федерального бюджета, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.

Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Решение об их проведении принимает Совет соответствующей палаты. Подготовка слушаний возлагается на комитет (комиссию) палаты. По их итогам могут быть приняты рекомендации.

4. Конституция предусматривает, что палаты Федерального Собрания принимают свои регламенты - нормативные правовые акты, устанавливающие внутреннее устройство палат, порядок проведения заседаний, законодательную процедуру, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению палат.

Действующий Регламент Совета Федерации - от 30 января 2002 г. - уже третий по счету. Государственная Дума приняла два регламента, в действующий - от 22 января 1998 г. - уже более 40 раз вносились изменения и дополнения.

Палаты устанавливают внутренний распорядок своей деятельности не только в регламентах, но и отдельными решениями. Так, согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 217) процедуры проведения заседаний палаты, рассмотрения иных вопросов ее деятельности, не предусмотренных Регламентом, принимаются на заседании палаты и оформляются протокольно.

5. Федеральное Собрание образует Счетную палату - подотчетный ему орган государственного финансового контроля. Ее состав и порядок деятельности определяются Федеральным законом от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" (с дополнением от 10 июля 2002 г.). Задачи Счетной палаты установлены в ст. 2 Федерального закона, причем они не ограничиваются конституционной записью об осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета. Поручения палат Федерального Собрания и обращения не менее 1/5 состава любой из них подлежат обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты. По их же инициативе проводятся внеплановые контрольные мероприятия.

Статья 102

1. а) Изменение границ между субъектами Российской Федерации требует не только их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции), но и утверждения Советом Федерации. Такая конструкция обусловлена тем, что вопрос о границах может выйти за рамки интересов договаривающихся субъектов РФ и затронуть интересы самой Федерации или других ее субъектов.

Соответствующие постановления Совет Федерации принимал дважды: в 1994 году были утверждены изменения границ между Ивановской и Нижегородской и между Костромской и Вологодской областями.

б) Согласно Федеральному конституционному закону "О военном положении" (ст. 4) указ Президента РФ о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации и должен быть им рассмотрен в течение 48 часов с момента получения. Если палата не утверждает указ, то со следующего дня он прекращает действие.

в) Как установлено Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" (ст. 7), Совет Федерации рассматривает указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения в срок, не превышающий 72 часов с момента его обнародования (оно должно последовать незамедлительно). Если указ не утверждается, то он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования. Эти требования распространяются также на продление срока действия чрезвычайного положения.

Советом Федерации были утверждены 7 указов Президента по данному вопросу (в январе-декабре 1994 г.); они устанавливали режим чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. Рассмотрение указа от 31 января 1995 г. не состоялось из-за отсутствия в Совете Федерации кворума; в отношении указа от 4 февраля 1995 г. палата приняла постановление о его неутверждении.

г) Полномочие Совета Федерации, предусмотренное пунктом "г", реализовывалось им многократно: по предложению Президента Российской Федерации палата давала согласие на использование контингентов Вооруженных Сил РФ для поддержания мира в зоне грузино-абхазского конфликта, в Боснии и Герцеговине, в Косово (Югославия), в Республике Сьерра-Леоне.

Соответствующее правовое регулирование установлено Федеральным законом от 23 июня 1995 г. "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности". Впрочем, он распространяется не на все случаи использования Вооруженных Сил России за пределами ее территории.

д) Назначение Советом Федерации выборов главы государства осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" (ст. 5): решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования.

е) Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности (см. комментарий к ст. 93) принимается голосами не менее двух третей от общего числа членов палаты; согласно Регламенту - тайным голосованием с использованием бюллетеней.

ж) В соответствии с п. "е" ст. 83 и ч. 1 ст. 128 Конституции судьи высших судов РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Голосование по этому вопросу (как и по вопросам, предусмотренным в пунктах "з" и "и") - тайное.

С 1994 года палата назначила 12 судей Конституционного Суда; 8 представленных кандидатур она отклонила (последний случай в 1999 году), причем три из них отклонялись дважды, а одна кандидатура - 3 раза. Представление Президента по кандидатурам на должности судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда вносится с учетом мнения председателя соответствующего суда (ст. 6 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации"); из многих десятков предложенных Президентом кандидатур палата отклонила только две - в январе 1995 г.

з) В соответствии с п. "е" ст. 83 и ч. 2 ст. 129 Конституции Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ. Согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 12) срок полномочий Генерального прокурора - пять лет. Если предложенная Президентом кандидатура не получит необходимого количества голосов, в течение 30 дней он представляет новую кандидатуру.

и) Согласно Федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации" в составе этого органа имеются 12 аудиторов. Совет Федерации назначает 6 из них и заместителя Председателя Счетной палаты сроком на шесть лет. В Регламенте Совета Федерации установлено, что кандидатуры для назначения предлагают его комитеты и комиссии.

В Федеральном законе (ст. 29) определены случаи, когда Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы могут быть досрочно освобождены от должности назначившей их палатой Федерального Собрания, например, при нарушении законодательства или совершении злоупотреблений по службе.

2. Часть 2 комментируемой статьи не следует понимать в том смысле, что Совет Федерации принимает постановления только по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией. Согласно ст. 68 Регламента Совета Федерации он принимает постановления еще и по вопросам, отнесенным к его ведению федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также по вопросам организации деятельности палаты. Кроме того, по общеполитическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями и обращениями, которые принимаются в том же порядке, что и постановления палаты.

В качестве примера полномочий Совета Федерации, не упомянутых в Конституции, но установленных федеральными законами, можно привести следующие: Совет Федерации назначает пять членов Центральной избирательной комиссии РФ; по представлению Генерального прокурора назначает и освобождает от должности его первого заместителя и заместителей; направляет в Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России двух членов из своего состава, а равно и отзывает их; назначает 10 членов Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации - представителей общественности; дает согласие на лишение неприкосновенности назначенных им заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты.

3. Как правило, для принятия постановления Совета Федерации требуется более половины голосов от общего числа его членов, т.е. 90 голосов. Но Конституция предусматривает и особые случаи, когда необходимо не менее трех пятых, двух третей или трех четвертей голосов от общего числа членов палаты (см., например, ст. 135, 93, 108 Конституции).

Статья 103

1. а) Согласно Регламенту Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства представляет палате программу основных направлений деятельности будущего Правительства. Вопрос о даче согласия на назначение решается тайным или открытым голосованием (на практике с августа 1998 г. применялось открытое).

За годы действия Конституции палата давала согласие на назначение Председателя Правительства 6 раз, при этом Президент вносил предложения по 7 кандидатурам. Согласие на назначение одной из них (апрель 1998 г.) было дано Думой лишь с третьего раза, когда возможность роспуска палаты стала реальной (см. комментарий к статье 111). В августе-сентябре 1998 г. имела место ситуация, когда после двукратного отклонения Думой представленной кандидатуры Президент на третий раз внес новую, которую палата поддержала.

б) Государственная Дума решает вопрос о доверии Правительству в двух формах: она может выразить недоверие Правительству - по инициативе группы депутатов и может отказать ему в доверии, когда вопрос о доверии ставит Председатель Правительства (см. комментарий к статье 117).

Инициатива выразить недоверие Правительству рассматривалась Думой неоднократно, однако принято такое решение было лишь однажды - в июне 1995 г. (Президент не отказал Правительству в поддержке; при повторном голосовании большинства голосов уже не было).

в) В соответствии с п. "г" ст. 83 Конституции Государственная Дума назначает на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, он же ставит перед Думой вопрос и об освобождении Председателя Банка от должности. В ст. 14 Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлен срок, на который назначается Председатель Банка - четыре года, определены временные рамки для соответствующих действий Президента, указаны случаи, когда Председатель Банка может быть освобожден от должности (например, при нарушении федеральных законов, регулирующих вопросы, связанные с деятельностью Банка России).

г) Согласно Федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации" Государственная Дума назначает Председателя Счетной палаты, а также 6 из 12 ее аудиторов сроком на шесть лет. В Регламенте Думы установлено, что кандидатуры представляет Комитет по бюджету и налогам; форма голосования (как и по пунктам "б" и "в") в Регламенте не определена.

д) Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, равно как и его компетенция, организационные формы и условия деятельности установлены Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

Предложения о кандидатах на эту должность могут вноситься депутатскими объединениями в Государственной Думе, депутатами, Президентом РФ, Советом Федерации. Дума назначает Уполномоченного и освобождает его от должности тайным голосованием. Срок его полномочий - пять лет. Особенность назначения заключается в том, что само назначение (как и освобождение) производится обычным большинством голосов, а для включения в список для тайного голосования требуется не менее двух третей от общего числа депутатов. Такая конструкция отвечает интересам думского меньшинства.

е) Амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально неопределенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности; лица, осужденные за совершение преступлений, могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания, либо такие лица могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии может быть снята судимость (ст. 84 Уголовного кодекса РФ).

Согласно Регламенту Государственной Думы указанное полномочие осуществляется ею путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке применения амнистии. За время действия нынешней Конституции были объявлены 12 амнистий.

ж) В соответствии со ст. 93 Конституции (см. комментарий к ней) с инициативой о выдвижении обвинения против Президента для отрешения его от должности могут выступить не менее одной трети от общего числа депутатов Думы; палата образует специальную комиссию, которая должна дать заключение; обвинение выдвигается двумя третями голосов от общего числа депутатов.

Порядок выдвижения обвинения урегулирован в главе 22 Регламента Государственной Думы. В ней, в частности, установлено, что предложение о выдвижении обвинения должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту; определен порядок избрания и работы специальной комиссии; урегулированы процедуры рассмотрения вопроса на заседании палаты и проведения голосования. Комиссия готовит проект постановления по каждому предложению о выдвижении обвинения; постановление принимается либо тайным голосованием с использованием бюллетеней либо открытым с применением именных бюллетеней.

В мае 1999 г. состоялось голосование Государственной Думы по пяти предложениям о выдвижении обвинения против первого Президента Российской Федерации. Применялось открытое голосование именными бюллетенями. Ни одно из предложений не было поддержано; наибольшее количество голосов (283) получил "третий пункт" обвинения - "в связи с развязыванием и проведением военных действий на территории Чеченской Республики в 1994-1996 годах".

2. Государственная Дума принимает постановления как по вопросам, прямо отнесенным к ее ведению Конституцией, так и согласно ст. 93 Регламента, "по другим вопросам своей компетенции". В упомянутой статье назван, например, такой вопрос, как направление парламентского запроса. Кроме того, в Регламенте оговорено, что палата вправе принимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты.

В качестве примера полномочий Государственной Думы, не упомянутых в Конституции, но установленных федеральными законами, можно привести следующие: Государственная Дума назначает пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; направляет в Национальный банковский совет трех членов из своего состава, а равно и отзывает их, назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России; дает согласие на лишение неприкосновенности Уполномоченного по правам человека.

3. Как правило, для принятия постановления Государственной Думы требуется более половины голосов от общего числа ее членов, т.е. 226 голосов. Однако Конституция предусматривает и особые случаи, когда необходимо не менее трех пятых или двух третей голосов от общего числа депутатов (см., например, ст. 135, 108 Конституции).

Толкование понятия "общее число депутатов" дал Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П: под ним следует понимать не число фактически избранных депутатов, как полагала Государственная Дума, обратившаяся с запросом в Конституционный Суд, а общее число депутатов, установленное для Думы Конституцией, т.е. 450 депутатов.