Административно-правовые методы: понятие и виды

По своему содержанию управление - это выполнение общих функций, которые возникают в процессе совместного труда. По способу осуществления управление есть властная деятельность. О наличии властных полномочий говорит то, что субъект управления может в одностороннем порядке управлять поведением подчиненных ему объектов. Он (т.е. субъект управления) может добиваться выполнения всеми подчиненными заранее определенной цели. Проявление властных полномочий отмечается в разнообразных группах людей практически на всех ступенях развития человеческого общества.

В человеческом обществе, в котором существует господство одного субъекта над другим, воля политической власти выражается в нормативных актах. Но для достижения единства действий издания законов, в которых закреплена воля господствующего субъекта, недостаточно. Для этого необходимо еще обеспечить подчинение субъектов и их организаций содержащимся в них нормам. Деятельность по реализации правовых предписаний проводят многочисленные государственные и муниципальные органы.

Подчинение подвластных субъектов воле властвующих субъектов управления достигается различными методами. Совокупность этих методов, их сочетание является одним из важнейших качественных показателей государственного управления.

Умелое использование различных методов государственного управления конкретной обстановке свидетельствует об искусности субъекта. От правильного их избрания и применения во многом зависит достижение поставленной цели, а, значит, и эффективность управленческой деятельности вообще.

Понятие метода прежде всего связано с целенаправленной деятельностью. Эта деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения поставленных целей. Метод можно понимать как способ целенаправленного воздействия субъекта управления на коллектив, группу или одного человека.

Метод есть способ, прием, средство достижения поставленной цели. Применительно к государственному управлению под методом понимается средство практической реализации стоящих перед соответствующим органом государственного управления задач, функций исполнительно-распорядительной деятельности. Иначе говоря, метод управления - это способ осуществления его функций.

Управляющее воздействие может осуществляться, а его цели и задачи могут достигаться с помощью определенных приемов и способов. Это означает, что:

- во-первых, практически соответствующие методы воздействия используются субъектами управления - органами государственного управления (должностными лицами);

- во-вторых, адресатами методов являются соответствующие объекты управления или управляемые системы;

- в-третьих, в методах по существу выражаются связи между субъектами и объектами государственного управления.

Подобная характеристика методов управления является основной, так как связывает их непосредственно с содержанием исполнительной и распорядительной деятельности. Отсюда очевидно, что проблематика методов управленческой деятельности имеет прямое отношение к содержанию управления и позволяет получить достаточно четкий ответ на вопрос: как практически реализуются управленческие функции, с помощью каких конкретных средств. Методы государственного управления характеризуются отчетливым проявлением в них властно-организующего характера исполнительной и распорядительной деятельности. Это означает, что:

- во-первых, они реализуются в процессе осуществления государственной деятельности;

- во-вторых, в них находит выражение воля государства - основного субъекта социального управления;

- в-третьих, они используются субъектами государственного управления в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции;

- в-четвертых, методы управления в силу этого требуют соответствующего, как правило, юридического оформления.

Осуществляя задачи и функции исполнительной и распорядительной деятельности с помощью имеющихся в их распоряжении методов, органы исполнительной власти практически воздействуют на управляемые объекты путем:

а) установления правил поведения в сфере государственного управления, то есть обязательных для участников управленческих отношений нормативов;

б) дачи индивидуальных предписаний в адрес конкретных участников управленческих отношений (распорядительство);

в) решения в одностороннем порядке вопросов, возникающих по инициативе управляемых объектов;

г) надзора (наблюдения) за поведением участников управленческих отношений;

д) применения различного рода средств стимулирующего воздействия на управляемые объекты;

е) применения в необходимых случаях официальных мер принудительного характера в целях обеспечения должного порядка в сфере государственного управления.

Названные средства используются субъектами государственного управления в отношениях с любыми управляемыми объектами. При этом учитываются особенности административно-правового статуса данного объекта.

С помощью методов достигается обеспечение упорядоченного, эффективного и отвечающего интересам общества и задачам исполнительной и распорядительной деятельности функционирования всей системы государственного управления.

Однако проблематика методов управления в научной литературе иногда трактуется широко. В результате категория "метод" нередко используется не только для обозначения способов воздействия на управляемые объекты, но и для характеристики способов (приемов) организации работы того или иного органа исполнительной власти.

Принимая соответствующее решение, тот или иной орган исполнительной власти может проводить определенные расчеты с помощью математических средств, изучать результаты, достигнутые в процессе реализации ранее принятых по аналогичному вопросу решений.

В то же время подготовленное управленческое решение может быть принято либо единолично руководителем данного органа управления, либо коллегиально, либо совместно с другим органом управления.

В практической управленческой деятельности можно обнаружить различные способы решения тех или иных задач. Часть из них имеет внутреннее значение для данного органа управления, а потому такого рода способы деятельности характеризуются в качестве методов организации управления. Они вспомогательны по отношению к другим средствам, имеющим внешнее значение. Это средства непосредственно выражающие характер взаимодействия субъекта и объекта управления, т.е. методы самого управления, отражающие его цели и содержание.

Методы управленческой деятельности выявляют все основные качества, присущие данному виду государственной деятельности, такие как властность, односторонность велений субъекта управления, подчиненность управленческих отношений, приоритет управляющей воли и т.п.

В механизме практического использования методов управления проявляются действия универсальных средств, обеспечивающих достижение целей любой общественной или государственной организации, - убеждение и принуждение. Однако по своему социальному назначению они относятся в большей мере к средствам обеспечения должного поведения в сфере государственного управления, то есть к средствам, с помощью которых создаются необходимые условия для правильного использования требований, содержащихся в законах и правовых актах управления. Тем не менее, и в самом содержании управляющего воздействия, выраженном в соответствующих методах управления, представлены должным образом начала убеждения и принуждения. Последнее проявляется в том, что управляющее воздействие всегда предполагает приоритете единой управляющей воли, то есть односторонних юридически обязательных предписаний.

Методы управленческой деятельности доступны для классификации по различным критериям, что свидетельствует о их многообразии. Они могут быть научные и ненаучные, демократические и диктаторские, гибкие и жесткие, творческие и шаблонные, государственные и общественные.

Различные приемы воздействия управляющего субъекта на управляемого не должны быть разрозненными, отдельными акциями и мероприятиями. Они должны быть единым процессом использования взаимосвязанных и взаимообусловленных средств управления. Методы при правильном управлении образуют единую систему способов воздействия, они связаны друг с другом.

Наибольший интерес представляет классификация методов управления в зависимости от характера управляющего воздействия на объект управления. Данный критерий позволяет выделить две группы методов, называемых административными и экономическими.

С учетом практики государственного управления и ее правового регулирования разнообразные средства воздействия на управляемых сводятся к директивам или средствам внеэкономического воздействия и стимулам или средствам экономического воздействия.

Внеэкономическое воздействие выражается в совершении таких управленческих действий, которые связаны с принятием субъектом государственного управления односторонних решений, юридически обязательных для управляемых. Налицо прямые предписания соответствующего органа управления, наиболее последовательно выражающие властную природу управленческой деятельности. В этом - директивный характер данных средств управляющего воздействия, с помощью которых односторонне определяются задачи, обязанности и права, тот или иной вариант должного поведения объекта управления. Обязательность предписаний субъекта управления влечет за собой юридическую (административную или дисциплинарную) ответственность в случае их неисполнения. Вместе с тем исполнение директивных предписаний обеспечивается широким применением организационных, разъяснительных, воспитательных и стимулирующих средств. Следовательно, методы внеэкономического воздействия сочетают в себе начала убеждения и принуждения.

Методы внеэкономического воздействия характеризуются как прямые в силу того, что непосредственным их объектом является волевое поведение управляемых. По существу в порядке внеэкономического воздействия, т.е. с опорой на властные полномочия одностороннего характера, органы государственного управления повседневно решают разнообразные вопросы, возникающие в процессе исполнительной деятельности. Это - чисто административные рычаги юридического властвования органов исполнительной власти и, именно поэтому их чаще всего называют административными методами управления.

Экономическое воздействие выражается в совершении таких управленческих действий, которые оказывают соответствующее влиние на имущественные интересы управляемых. В данном случае побуждение к должному поведению служит перспектива материальных выгод или материального ущерба, а не прямое властное его предписание. Это значит, что объект управления в соответствующих условиях сам выбирает под влиянием материальных стимулов должный вариант поведения. Налицо не прямое воздействие на поведение объекта, а косвенное, т.е. через материальные интересы или материальное состояние объекта управления. Это - стимулирующие средства управляющего воздействия. В конечном счете и здесь воздействие оказывается на поведение управляемых, но опосредованно, т.е. через воздействие на их интересы.

В основе экономических средств управляющего воздействия (их часто называют экономическими методами управления) лежит использование экономических рычагов и стимулов.

Необходимо учитывать следующее важное обстоятельство: противопоставление внеэкономических и экономических методов управления невозможно, т.к. это - два направления единого по своей сути государственного управления.

Главное в механизме использования методов государственного управления состоит в том, чтобы сократить сферу административного распорядительства со стороны вышестоящих органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти при исполнении своих функций используют различные методы.

Убеждение и принуждение - основные средства обеспечения должного поведения в сфере государственного управления, исполнения содержащихся в правовых актах управления нормативных и индивидуальных юридически-властных предписаний. При этом убеждение является главным методом решения управленческих задач и функций, т.к. в обществе интересы управляющих и управляемых едины в своей основе, между ними нет принципиальных расхождений. В процессе государственного управления реализуются интересы всех граждан РФ. Важнейшим условием успехов в этой области являются творчество, инициатива и энергия масс, их сознательное отношение к делам общества и государства. В целях эффективного выполнения требований российских законов и подзаконных правовых норм, а также актов управления прежде всего применяются средства убеждения - воспитание, разъяснение, показ лучших примеров, поощрение, стимулирование, наглядная агитация и др. Убеждение, таким образом, связывается с побудительным обеспечением должного поведения. Средства убеждения создают условия для сознательного и добровольного исполнения обязательных предписаний субъектов государственного управления.

Метод убеждения имеет ярко выраженную воспитательную основу. Его широкое применение в сфере государственного управления стимулирует такое поведение участников управленческих отношений, которое в наибольшей степени соответствует задачам, решаемым в процессе управленческой деятельности.

Демократия открывает значительные возможности для широкого привлечения граждан к обсуждению и принятию правовых актов управления, к участию в делах государства, что раскрывает перед ними сложность и трудности этого процесса, заставляет брать на себя ответственность за целесообразность принимаемых решений. Сознательная дисциплина, высокая организованность, чувство личной ответственности, обретаемые непосредственно в процессе общественно-политической деятельности, являются действенными средствами формирования убежденности, в основе которой лежит собственный опыт людей.

Роль убеждения в жизни общества будет непрерывно возрастать. Научно-технический прогресс, цели демократического общественного устройства требуют, чтобы внешнее регулирование поведения людей уступало место саморегулированию. В деле воспитания саморегулирования, самоконтроля, чувства долга решающая роль принадлежит разнообразным формам убеждения. А созданная за последнее время система массовых коммуникаций позволяет государственному и муниципальному аппарату управления быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеждать. Пресса, радио, кино, телевидение значительно увеличили возможности воздействия на граждан, и их использование способствуют повышению роли убеждения в управлении делами общества.

Метод убеждения проявляется:

- в применении системы мер морального и материального стимулирования;

- в расширении гласности в работе органов государственного управления, воспитывающий у каждого человека чувство сопричастности к общему делу;

- в постоянном учете аппаратом управления общественного мнения;

- в активном вовлечении населения в работу по управлению государственными и общественными делами.

В отношении лиц, призванных проводить в жизнь требования законов, применяются различные формы разъяснительно-инструкторской работы (совещания, методические рекомендации, обмен опытом работы и т.д.). Важное значение имеет правовая пропаганда, проводимая правоохранительными органами. Она способствует правильному пониманию государственными служащими и всеми гражданами требований права, что является важнейшим условием соблюдения законности в государственном управлении. Метод убеждения способствует предупреждению правонарушений в государственном управлении. В необходимых случаях он дополняется использованием метода принуждения.

В практическом использовании методов убеждения и принуждения органы исполнительной власти широко опираются на помощь общественных объединений, трудовых коллективов, которые призваны воспитывать своих членов в духе соблюдения законности, заботиться о повышении их сознательности. Убеждение и принуждение в государственном управлении осуществляются с помощью как юридических, так неюридических средств.

Метод принуждения применяется в отношении лиц, допускающих противоправное поведение. В условиях государственного управления в стране он используется в качестве вспомогательного средства воздействия на управляемых. Принудительное воздействие становится необходимым, если средства убеждения становятся недостаточными. В подобных случаях на первый план выдвигается принудительное обеспечение должного поведения того или иного лица.

В обществе существуют различные виды принуждения.

По способу оказания воздействия на управляемые объекты различаются психическое, организационное и физическое воздействие.

Последнее из них может быть направлено на личность, ее имущество. Примерами организационного воздействия могут быть увольнение, исключение из высшего учебного заведения, лишение прав, ликвидация организации. Деление это в значительной степени условно, так как нередко эти способы влияния на граждан и организации сочетаются между собой.

По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение.

Метод принуждения применяется в отношении лиц, допускающих противоправное поведение. В условиях государственного управления он используется в некоторых случаях в качестве вспомогательного средства воздействия на управляемых. Принудительное воздействие становится необходимым, если средства убеждения становятся недостаточными.

Применение мер принуждения всегда преследует воспитательные или предупредительные цели.