Как вырос левиафан: краткий обзор

Трудно представить себе более крупное изменение в управлении и правовой системе за последние сто лет, нежели гигантский рост административного ведомства. Однако основное различие между тем, что было в прошлом веке, и тем, что мы можем наблюдать сегодня, заключается лишь в выросших масштабах и числе охватываемых объектов. Институт административной системы столь же стар, как и сама американская нация. Еще в бытность Джорджа Вашингтона президентом Соединенных Штатов уже существовали и чиновники, и административные учреждения. Основным предметом деятельности правительственных чиновников была тогда почтовая служба; она и на сегодняшний день остается немаловажным аспектом деятельности. Каждая часть федерального правительства являлась и является сама по себе административным учреждением. Это верно и для правительств отдельных штатов.

На сегодняшний день армия государственных служащих состоит из миллионов людей, в то время как при Вашингтоне федеральные службы состояли из горстки людей. Весь штат работников Пикеринга, управлявшего почтой при Вашингтоне, состоял из одного помощника и одного клерка. Они выполняли всю работу учреждения. Вообще в ранние годы существования республики административная деятельность отличалась весьма низкой эффективностью и слабостью.

Наиболее ответственной и важной областью деятельности федерального правительства в 19 веке было управление и контроль за продажей общественных земель. Главное земельное управление в Вашингтоне ведало делами всей земельной империи — миллионами и миллионами акров земли. В его функции входил и контроль за деятельностью местных земельных ведомств. Общественные земли предназначались для раздачи с помощью следующей обычной процедуры: прежде всего, земли должны были быть размежеваны и нанесены на карту; затем президент объявлял, что земли готовы для продажи. С этого момента они могли быть проданы на аукционе. Но местные ведомства, ведавшие этим вопросом, как правило, были бедны и плохо укомплектованы людьми. Конгресс же всегда отличался прижимистостью. В 1831 году один земельный инспектор жаловался, что у него отсутствует

даже более или менее приличное помещение для хранения своих бумаг: «...муравьи и сверчки свободно проникали вовнутрь; среди старых заметок делали свои гнезда мыши... бумаги были свалены в старые ящики; все эти завалы деловой документации постоянно подвергались опасности быть уничтоженными из-за постоянно протекающей крыши... вода разрушала книги и бумаги».

К тому же сами штаты весьма неумело управляли собственными землями в связи с отсутствием опыта создания и функционирования квалифицированной гражданской службы. В результате правительственные органы просто не могли оказывать сопротивления натиску алчных потребителей. Устройство земельных учреждений было весьма примитивным, ни в какое сравнение не идущим с сегодняшней, скажем, Внутренней налоговой инспекцией, которая командует армией адвокатов, бухгалтеров, клерков, компьютерными информационными банками и обладает неограниченной властью в проведении всяческих ревизий и принуждении.

Еще на заре американской истории управленческая функция составляла одну из важнейших обязанностей административных служащих. Даже первые колонисты ощущали настоятельную потребность в организации контроля за качеством ввозимой и вывозимой продукции. Например, согласно «Правам и Свободам» Массачусетса (1648), члены городского совета Бостона и других городов, ответственные за погрузку досок для бочек на борт судна, были наделены полномочиями назначать своей властью по два человека от каждого города, «профессионалов в своем деле», которые бы осуществляли «надзор за досками для бочек». Все доски для бочек, предназначенные для отправки на экспорт, должны были пройти перед строгим взором назначенных контролеров, которые могли забраковать часть досок из-за того, что они имели «нетоварный вид» вследствие наличия в них «червоточин» или «несоответствия размеров и качества древесины». Такие доски должны были отвечать определенным стандартам, например: «Доски должны быть 4'/г фунта в длину, 3'/» дюйма в ширину... без утоньшений и толщиной в '/з дюйма»; они также должны были быть «гладко и ровно» опиленными.

В 18 и 19 веках вне зависимости от размера города муниципальные законы, относившиеся к контролю качества важнейших товаров (масла, угля, хлеба), были в чем-то похожи друг на друга. Закон Коннектикута от 1822 года охватывал широкий спектр товаров и продуктов, подлежащих контролю: говядина, свинина, масло, сало, рыба, сено, мука и фуражное зерно, строевой лес, бочки для рыбы, обработанная дранка и «лук в пучках». Местные органы управления также определяли налоги, прокладывали дороги и поддерживали их состояние, выдавали лицензии тавернам, гостиницам и мельницам. Каждый район или округ, помимо всего прочего, имел и своих «приходских попечителей». Это были обычно местные граждане, проводившие в жизнь «закон о бедных» —примитивную систему социального обеспечения тех дней. Они через муниципалитет устанавливали размер местного налога (точнее, его часть, направляемую на помощь бедным) и распоряжались вырученной, более чем скромной, суммой с целью облегчения участи больных и нищих сограждан. Поскольку каждый дополнительный нищий стоил денег местному бюджету, муниципальные власти весьма ревниво наблюдали, за появлением в их городке новых нищих, пришедших извне. Вместо гостеприимных объятий вновь прибывшего претендента на получение помощи могли встретить предупреждением о нежелательности его дальнейшего пребывания в данном населенном пункте; если же «гость» не внимал полученному предупреждению, он мог быть «удален», то есть просто насильственно выдворен за пределы района.

Города, поселки и округа выполняли и другие важные административные задачи. Одной из них было образование, точнее, управление местной школьной системой. До недавнего времени федеральное правительство фактически предоставляло, с финансовой и других точек зрения, образование самому себе. Даже централизованный контроль на уровне штатов развивался весьма медленно. Школьный вопрос упорно относили к местным вопросам. В руки местной администрации

были традиционно переданы полиция и правопорядок. В 19 веке вместе с ростом и развитием экономики росло и развивалось административное право. Появились комиссии по регулированию банковского дела, земельные комиссии штатов, комиссии, отвечающие за состояние каналов и мостов, а также комиссии, регулирующие деятельность страховых компаний. В 1840-х годах Коннектикут имел комиссию, состоявшую из трех человек (каждый год назначаемых генеральной ассамблеей), которая обладала правами инспектирования любого банка штата. Регулирование страховой деятельности составляло предмет особой заботы штатов. Штаты проводили регулирование многих аспектов страховых договоров и всего страхового бизнеса. Выполнение этой работы, как правило, поручалось специальному административному органу — страховой комиссии.

Город и штаты встретили появление первых железных дорог с распростертыми объятиями. Но вскоре, после 1850-х годов, контроль за деятельностью железных дорог стал важным политическим вопросом. В 1860-х годах штаты Новой Англии создали первые железнодорожные комиссии. Коннектикут, например, давал комиссии, состоявшей из трех человек, право на инспектирование железных дорог штата, но в основном это право касалось только безопасности и ремонта оборудования. Комиссия имела ограниченные права и не могла производить контроль над оплатой грузовых и пассажирских перевозок.

Впоследствии (в 1870-х годах) созданные железнодорожные комиссии обладали гораздо более обширными полномочиями. Наиболее деятельные комиссии появились в штатах Среднего Запада. Их появление явилось результатом движения Фермерская ассоциация; фермеры и грузоотправители обвиняли железнодорожные компании в злоупотреблениях властью и жестоких поборах. Фермерские комиссии таких штатов, как Висконсин, Иллинойс или Айова, были далеко не беззубы. Железнодорожная и складская комиссии Иллинойса, например, имели весьма широкие права по контролю над деятельностью железных дорог и зерновых элеваторов штата. Помимо общей инспекционной власти, они имели право на принятие законов штата, которые включали в себя вопросы регулирования платежных ставок. Например, один такой закон устанавливал максимальную цену за хранение зерна в размере двух центов за бушель в месяц; другой закон, касающийся железных дорог, ставил вне закона дискриминацию грузов по оплате.

Законы Фермерской ассоциации являлись для своего времени весьма радикальными, или, скорее всего, такое впечатление они производили на железнодорожные и складские компании. Бизнес выступил в суде против этих законов, обвиняя их в неконституционности. В результате судебного разбирательства по одному подобному делу, возбужденному против Иллинойса, право штата регулировать работу зерновых элеваторов не было пересмотрено: верховный суд штата отклонил обвинения по адресу законов Фермерской ассоциации, которые фиксировали ставки за хранение и обработку зерна. Регулирование — даже путем установления фиксированных цен — было допустимо, поскольку регулируемый бизнес затрагивал общественные интересы. То есть бизнес, занимавший ключевое, жизненно важное место в социальных или экономических процессах, не мог иметь иммунитета против общественного вмешательства. Прецедент вышеописанного дела достаточно широк, чтобы быть распространенным на большинство форм административного регулирования.

Важной вехой в истории административного регулирования явился Закон (акт) о Межрегиональной торговой комиссии, принятый в 1887 году. Да и вообще его можно отнести к знаменательным вехам американской истории. Этот акт, много раз подвергавшийся самой суровой критике и много раз подправлявшийся, тем не менее все еще остается в силе.

Этот акт создал федеральную (общенациональную) комиссию — Межрегиональную торговую комиссию, которая должна заниматься регулированием деятельности железнодорожных компаний. Закон устанавливал общее правило, согласно кото-

рому все ставки грузовых пер'? ^зок и цены на пассажирские перевозки должны быть «разумными и справедливыми». Он объявил вне закона скидку, возвращение полученных денег под принуждением, ценовую дискриминацию и прочую практику, которая возбуждала гнев фермеров и грузоотправителей.

Что же заставило федеральное правительство приступить к регулированию деятельности железных дорог? Регулирование на уровне штатов, в общем-то, провалилось. Первые железные дороги имели, как правило, весьма малую протяженность и выполняли функцию местных линий связи, соединявших соседние населенные пункты и редко пересекавших границы штатов. В штате Нью-Джерси, например, первая железнодорожная компания начала действовать в 1851 году, в НьюГемпшире — в 1885 году. Постепенно местные линии железных дорог сливались и объединялись в более крупные сети; акулы железнодорожного бизнеса заглатывали мелкую рыбешку, и с течением времени железные дороги захватили в свои руки связь между штатами. Названия некоторых компаний, существующих уже около века, до сих пор напоминают нам об эпохе зарождения железных дорог. В то время многие штаты еще не обладали ни правовыми, ни политическими мускулами, которые позволяли бы им осуществлять контроль за деятельностью гигантских железных дорог. И достаточно скоро этот ранее местный вопрос стал предметом общенациональной заботы.

Раздел Конституции, касавшийся торговли, давал Конгрессу возможность регулировать торговые отношения между штатами. Это означало, что власть над перемещением транспортных средств и товаров из штата в штат принадлежала федеральному правительству. В течение многих лет Верховный суд неоднократно подчеркивал один отрицательный аспект торговой статьи Конституции: она не давала возможности штатам налагать ограничения на торговлю, выходящую за пределы границ их штатов. Теперь пришла пора подчеркнуть и положительный аспект этой статьи: она давала возможность общенациональному правительству регулировать всю торговлю. Акт о Межрегиональной торговой комиссии (МТК) отнюдь не явился дебютом федерального правительства в вопросах регулирования и администрирования, но все же он стал громадным шагом вперед по пути развития государственного управления.

Правда, некоторые историки считают, что мы рассматриваем закон о создании МТК совсем не через тот конец телескопа. Они пытаются утверждать, что на самом деле он не был попыткой приручить железные дороги — то есть не нес в себе реформ, проводимых в общественных интересах. Скорее всего, железнодорожные компании выиграли от принятия этого закона. МТК своей деятельностью положила крышку на кипящий котел конкуренции, ее регулирующие действия явились защитным клапаном для существующих дорог. Она гарантировала подведомственным компаниям свое дружеское руководство, честные прибыли и упорядоченный рынок для них всех.

Отчасти данные утверждения носят вполне правдоподобный характер типа акта об МТК и не могут быть односторонними. Железнодорожные компании имели в Конгрессе значительное количество голосов, но не меньшее количество имели фермеры и грузоотправители, если рассматривать их в целом. Акт об МТК, что довольно типично, был своего рода компромиссом. Каждая сторона что-то выигрывала и что-то проигрывала. Это, в общем-то, ясно. Фермеры и грузоотправители получили в свои руки некоторые меры контроля над изменением расценок и практикой грузоперевозок.

Железнодорожные компании обрели порядок и защиту. Административное регулирование, как правило, находит компромисс между борющимися группами интересов. Результат практически никогда не бывает односторонним. Порой крайне трудно понять, какая из сторон выиграла больше и почему это произошло.

В любом случае акт о создании МТК знаменовал собой рост административного государства. В 20 веке он получил новое ускорение. Управление пищевых продуктов

и медикаментов ведет отсчет времени своего существования от 1906 года, Акт о Федеральной торгово-промышленной Комиссии был введен в действие в 1914 году. Следующим этапом явился Новый курс, объявленный в 1930-х годах президентом США Франклином Д. Рузвельтом. Конгресс приступил к созданию новых могущественных ведомств (появление которых было связано с возникновением новых технологий 20 века), например Федеральной комиссии по средствам коммуникации (1934), которая занималась вопросами контроля «связи, осуществляющейся посредством проводов или радио» (позднее добавилось телевидение). Вот ряд примеров реформ Нового курса, связанных с крупными социальными изменениями: создание Комиссии по ценным бумагам и биржам, которая регулирует процесс куплипродажи акций и облигаций корпорациями; Национальный совет по трудовым отношениям, с его властью над коллективными договорами; Ведомство социальной защиты и т.д.

Влияние Нового курса ощущается и поныне. Каждое президентство, начиная с президента Рузвельта, добавляло новые ведомства. При Линдоне Джонсоне (1964) было создано Ведомство экономического содействия, целью которого была «война с бедностью». «Война с бедностью» ныне уже умерла, но многие из программ Джонсона (например, программы «Медикер и Медикейд» в области медицины) остались и продолжают реализовываться при помощи огромной армии чиновников. В 1964 году была создана Комиссия содействия равной занятости, предназначенная для введения в действие закона о гражданских правах. Созданы ведомства, имеющие дело с профессиональной безопасностью, пенсионным планированием и защитой окружающей среды. Приняты акты о контроле за загрязнением воды (1972) и о контроле за поверхностными месторождениями и рекультивацией (1977).

Между тем и на уровне штатов административные ведомства плодились как кролики. Все упомянутые ранее советы по выдаче лицензий на право занятия профессиональной деятельностью являются ведомствами штатов. Заметный рост числа законов о лицензировании начался в 1980-х годах. Штаты имеют свои собственные законы по ценным бумагам корпораций (так называемые законы голубого неба), они контролируют многие стороны жизни, которые оставлены без внимания федеральным правительством. Некоторые регулирующие ведомства шатов имеют громадное влияние на жизнь штата, например железнодорожная комиссия Техаса, несмотря на свое название, контролирует добычу и переработку нефти и газа в Техасе, она обладает правом приостанавливать добычу и переработку нефти, «превышающую... потребности рынка», которое дает ей фантастические экономические рычаги.

В результате — невиданный рост числа комиссий и ведомств на всех уровнях управления. Администрация президента Р.Рейгана прорвалась к власти под флагом сокращения численности бюрократии. Но его войска едва ли причинили скольконибудь значительный ущерб Левиафану. Ни одно крупное ведомство не было ликвидировано. Все же «дерегуляризация» имеет на своем счету некоторые заметные успехи, но административное ядро государственной машины осталось неизменным.

Date: 2015-08-06; view: 333; Нарушение авторских прав