Сутність основних вимог до форми нормативно-правового акту

Поняття «нормативно-правові акти» охоплює широкий комплекс актів правотворчості, що приймаються в основному органами законодавчої і виконавчої влади. Вони мають назву «нормативно-правові» чи «нормативні» тому, що їх основний зміст складають правові норми. У законах, залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються закони та інші акти Верховної Ради України, а також акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади. По суті дане поняття є синонімом поняттю «законодавство» в широкому його розумінні.

Нормативно-правові акти відіграють важливу роль в правовому регулюванні суспільних відносин, що пояснюється суттєвими перевагами у порівнянні з іншими джерелами права. Зокрема, характер приписів, що містяться в них, розрахований на багаторазове застосування; можливість охоплення широких сфер суспільного життя; відносна швидкість процедури їх прийняття, внесення змін чи скасування; досконала техніка викладення й систематизації тощо [27, c. 294].

Нормативно-правові акти приймаються уповноваженими органами чи самим народом через референдум лише у певній формі і в межах компетенції правотворчого органу. Отже, юридична сила нормативно-правового акта визначається місцем уповноваженого органу в системі органів держави.

Таким чином, нормативно-правові акти - це рішення, прийняті уповноваженими на це суб'єктами у визначеній формі та за встановленою процедурою, які регулюють суспільні відносини і містять норми права.

Нормативно-правові акти класифікуються за різними критеріями:

- за суб'єктами ухвалення - на акти органів держави, Українського народу в процесі референдуму, громадських об'єднань, трудових колективів, спільні акти органів держави і громадських організацій;

- за юридичною силою - на закони і підзаконні нормативно-правові акти;

- за сферою дії - на загальнообов'язкові, спеціальні, локальні;

- за ступенем загальності правових норм - на загальні і конкретизаційні;

- за характером волевиявлення - на акти встановлення, зміни та скасування норм права;

- за галузями законодавства - на цивільні, кримінальні, кримінально-процесуальні та ін.;

- за часом дії - визначно-строкові і невизначно-строкові;

- за функціональною призначеністю, - базові (тобто головні, базисні, в яких формулюються вертикальні зв'язки), функціональні (тобто такі, що чітко формулюють функції, діяльність, структуру повноважень, в яких формулюються горизонтальні правові зв'язки тощо).

Поширеною диференціацією нормативно-правових актів є їх класифікація за суб'єктами нормотворчості. Так, Верховна Рада України видає закони і постанови; Президент - укази, розпорядження. Органи виконавчої влади України видають такі нормативно-правові акти: Кабінет Міністрів - постанови; міністерства і відомства - нормативні накази, інструкції; місцеві ради - рішення; глави обласних і районних державних адміністрацій - розпорядження, а керівники їх управлінь і відділів - нормативні накази; органи управління підприємств, установ, організацій - нормативні накази та інструкції [20, c. 50].

За зовнішньою формою основними нормативно-правовими актами в Україні є Конституція, закони, укази, постанови, рішення, розпорядження, накази тощо.

Окрему групу нормативно-правових актів складають колективні договори і угоди. їх важливість підкреслюється тим, що поняття, сфера укладення, зміст, дія та інші питання врегульовані спеціальним Законом України «Про колективні договори і угоди». Визначається, зокрема, що колективний договір, угода укладаються на основі чинного законодавства, прийнятих сторонами зобов'язань з метою регулювання виробничих, трудових і соціально-економічних відносин і узгодження інтересів трудящих, власників та уповноважених ними органів. Колективний договір укладається на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності і господарювання, які використовують найману працю і мають право юридичної особи.

Колективний договір може укладатися в структурних підрозділах підприємства в межах компетенції цих підрозділів.

Угода укладається на державному, галузевому рівнях на двосторонній основі [22, c. 72].

Сучасна наука визначає, що особливу групу юридичних актів складають акти судової влади. Конституція не передбачає прийняття судами нормативно-правових актів. Тому постанови Пленуму Верховного Суду України та рішення Конституційного Суду України віднесено до актів нормативного тлумачення.

За повнотою викладу норм права в статтях нормативно-правових актів розрізняють форми (способи):

- повну (пряму),

- відсильну,

- бланкетну.

Повна форма: у статті містяться всі необхідні елементи норми права без посилань до інших статей. Наприклад, у ст. 99 Житлового кодексу України зазначено: у разі припинення дії договору наймання житлового приміщення (одночасно припиняється дія договору піднаймання), піднаймач і члени його сім'ї (а також тимчасові мешканці) зобов'язані негайно звільнити приміщення, що займають. У разі відмови вони підлягають виселенню в судовому порядку, а з будинків, що погрожують обвалом, - в адміністративному порядку.

Відсильна: у статті містяться не всі елементи норми права, але є посилання до інших статей цього акта, якщо є недостатні відомості. Наприклад, ст. 138 «Оголошення розшуку обвинуваченого» Кримінально-процесуального кодексу України говорить: Якщо місце перебування особи, щодо якого винесена постанова про притягнення його у справі як звинувачуваного, не встановлено, слідчий оголошує розшук. За наявності підстав, передбачених у ст. 155 цього Кодексу, слідчий може вибрати у відношенні до розшукуваного обвинуваченого запобіжний захід у вигляді утримання під вартою [5, c. 162].

Бланкетна: у статті міститься посилання не на якесь конкретне нормативне розпорядження даного закону, а на інший нормативний акт. Такого роду стаття є «бланком», що заповнюється іншим законом, джерелом права. Наприклад, у ст. 2 Закону України «Про заставу» зазначається: відносини застави, не передбачені цим законом, регулюються іншими актами законодавства України. Якими актами? Про це в ст. 2 конкретно не сказано, і у загальний «бланкетний» спосіб передбачена можливість регулювання заставних відносин іншими актами законодавства України.

Виходячи з форм викладу правових норм у статтях нормативно-правових актів їх класифікують як повні, відсильні, бланкетні.

Форми (способи) викладу норм права в статтях нормативно-правових актів за рівнем узагальнення:

- казуїстична - зміст норми розкривається індивідуалізованими поняттями, через певні факти, випадки, ознаки та ін.;

- абстрактна - зміст норми розкривається через загальні, абстрактні, не індивідуалізовані поняття.

З теорії права ми знаємо, що кожна норма права, яка втілюється в конкретну статтю (пункт) у класичному вигляді складається із трьох частин логічної структури: гіпотеза, диспозиція, санкція. Нагадаємо зміст кожної із цих частин. Гіпотеза - та частина правової норми, яка визначає умови, за наявності яких застосовується правило, що зафіксоване в цій нормі. Гіпотеза конкретної норми, як правило, починається сполучниками «якщо», «коли». Стаття 230 Кримінально-процесуального кодексу: «Якщо прокурор або його заступник не згоден з обвинувальним висновком...». Стаття 207 того ж кодексу: «Коли місцезнаходження обвинуваченого невідоме...». Іноді зазначені сполучення вживаються у середині чи наприкінці тексту гіпотези. Стаття 142 Кримінального кодексу проголошує проте, що «незаконне проведення медико-біологічних або інших дослідів над людиною, якщо це створювало небезпеку для її життя чи здоров'я». Гіпотеза визначає умови дії правила, позиції, що викладено у диспозиції норми [17, c. 39].

Диспозиція- структурна частина правової норми, яка визначає правило поведінки - дозволену, заборонену або уповноважуючу поведінку суб'єктів правових відносин. Стаття 44 Кодексу про адміністративні правопорушення: «незаконні виробництво, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах...».

Санкція - частина правової норми, яка визначає наслідки, які наступають для осіб, що порушують диспозицію правової норми, а також за порушення умов, що закріплені в гіпотезі. Так, наведена ст. 44 Кодексу про адміністративні правопорушення передбачає: «...накладення штрафу від вісімнадцяти до сорока трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або адміністра­тивний арешт на строк до п'ятнадцяти діб».

З метою стислого викладення правових приписів, виключення зайвих повторів нормопроектувальники, як правило, не відтворюють у нормативному тексті ті чи інші частини (елементи) правової норми. У багатьох проектах правові норми не містять гіпотези або санкції, хоча їх завжди мають на думці, вони випливають з самого формулювання статті (пункту) або зазначені в інших правових нормах.

Іноді санкції взагалі виносяться за межі правового акта, в якому містяться відповідні диспозиції. Так, у ст. 105 Закону України «Про вибори Президента України» зазначено, що особи, винні в порушенні законодавства про вибори Президента України, притягуються до кримінальної, адміністративної або іншої відповідальності в порядку, встановленому законом. Конкретні норми матеріального права містяться в Кримінальному кодексі, Кодексі про адміністративні правопорушення та іншому законодавстві. Більшість статей Цивільного, Земельного, Господарського кодексів також не містять вказівок щодо наслідків порушень відповідних правил. Однак санкції цих норм легко знаходяться у тих статтях кодексів, в яких закріплені основні види цивільно-правової відповідальності [23, c. 8].

Наведене свідчить про те, що одна правова норма може бути викладена у кількох статтях законопроекту чи навіть проектів різних актів законодавства. Разом з тим має місце й зворотна структурна конструкція статей, коли в одній статті міститься кілька правових норм. У цьому випадку стаття складається з кількох частин або пунктів. Застосовується також поділ частин на пункти. Так, ч. 2 ст. 115 Кримінального кодексу поділяється на тринадцять пунктів.

Виклад усіх частин правової норми - робота копітка і відповідальна. Особливо виваженим повинно бути формулювання санкції. Ось якої думки додержується один із керівників органів місцевого самоврядування. «На сьогодні штраф за порушення тиші становить 17 грн. Люди, які влаштовують нічні феєрверки, витрачають на них 5—10 тисяч, і 17 грн. платять із задоволенням. Поки не буде законодавства, яке передбачає серйозні штрафні санкції, на жаль, це триватиме. Те ж саме при вигулі собак без намордників і повідців. Штраф - 17 грн. Для порівняння: у Чехії за перше порушення штраф становить 3 тис. крон, за друге - 30 тис. А в нас лібералізація законів».

Структурно слід відрізняти пункт статті, який є елементом правової норми, від пункту підзаконного нормативно-правового акта. З цього приводу у Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів України зазначено, що за формою постанова уряду складається з пунктів. Пункт містить завершене нормативне положення і може мати підпункти, а підпункти - абзаци.

Частини статті - це завжди правові норми, а пункт у статті зазначає окреме нормоположення. Apriori практика нормотворення виходить із того, що доцільно за можливістю кожну правову норму викладати в одній статті (пункті), хоча зрозуміло, що це лише ідеальна ситуація, до якої повинні прагнути усі укладачі правових приписів, але досягти цього не завжди можливо. Практика свідчить, що окремі статті (пункти) містять два (іноді й більше) правила, які взаємно обумовлені, доповнюють одне одного, що виправдовує їх викладення в одній статті (пункті).

Нормативний правовий акт - це офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженими суб'єктами правотворчості у визначених законом порядку і формі, який містить норми права. Для нормативних правових актів характерні такі ознаки. Вони:

1) завжди містять норми права (оформлюють встановлення, зміну чи доповнення норм права);

2) приймаються тільки правотворчими суб'єктами і в межах їх компетенції. Суб'єктами прийняття нормативних актів в Україні є народ України, Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, міністерства, інші органи і посадові особи, передбачені Конституцією та законами України;

3) приймаються з дотриманням певної процедури. Основними стадіями правотворчого процесу є правотворча ініціатива, розробка, розгляд, обговорення проектів нормативних актів, прийняття та введення їх у дію;

4) ухвалюються суб'єктами правотворчості у формах, визначених для кожного з них Конституцією і законами України (так, Верховна Рада України, зокрема, приймає закони, Президент України - укази, Кабінет Міністрів України - постанови) [4, c. 283].

До нормативного правового акта як офіційного письмового документа ставляться відповідні вимоги.

У написанні будь-якого твору найважчим є конструювання першого речення чи абзацу, тому що на них припадає визначне розумове навантаження, яке притягує чи відштовхує читача (користувача). У проекті нормативно-правового акта таким першим реченням є його вступна частина(преамбула). Як правило, у преамбулі стисло роз'яснюється мета і мотиви видання цього акта, соціально-політичні обставини, які викликали необхідність нормативного регулювання. Так, Закон України «Про національну депозитарну систему та особливості електронного обігу цінних паперів в Україні» починається реченням: «Цей Закон визначає правові основи обігу цінних паперів у Національній депозитарній системі та особливості цінних паперів в Україні».

Наука нормотворення вважає за доцільне конструювати преамбулу у проектах нормативно-правових актів (Роберт К. Бержерон та деякі інші іноземні фахівці висловлюються за те, що преамбули треба уникати). Особливо важливе значення у вітчизняному нормотворенні має преамбула в актах, які безпосередньо звертаються до громадян, їх об'єднань, широкого кола підприємств і підприємців. Про важливість преамбули свідчить і той факт, що Конституції переважної більшості держав мають цю частину Основного Закону. Конституція України є тому прикладом.

При конструюванні преамбули слід дотримуватись правила: не вміщувати до її тексту самостійні нормативні приписи. Це правило підтверджується тим, що преамбула на практиці не є об'єктом пошуку в автоматизованих системах чи законодавстві.

Якщо проект акта являє собою об'ємний і складний за структурою документ, він, як правило, поділяється на розділи, глави, статті, частини, пункти, абзаци, а також прикінцеві положення (у разі необхідності), перехідні положення (у разі необхідності), додатки (якщо вони є). Новелою вітчизняного кодифікованого законодавства є його поділ на книги, введення поряд з розділами підрозділів та параграфів.

Внутрішня структура нормативно-правових актів спирається на матеріальні підстави - поділ суспільних відносин, що регулюються правом, на певні сфери, залежно від їх характеру і змісту, та відображає (або повинна відображати) внутрішню структуру відповідної галузі (підгалузі) законодавства, правового інституту. Чим ближче структура проекту акта до системи законодавства, тим вдалішою вона є, тим ефективніше буде служити справі упорядкування суспільних відносин [16, c. 218].

Національне нормотворення традиційно дотримується поділу нормативно-правових актів на статті (пункти), являючи собою їх вічка, клітинки. Такий поділ чітко визначає, що один правовий припис складається із декількох тісно пов'язаних між собою приписів, що спрощує їх усвідомлення, тлумачення і застосування, а також облік законодавства, укладання різного роду збірників.

Особливе положення закону в загальній системі нормативно-правових актів визначає та обставина, що він поділяється на статті, в той час як інші акти - на пункти.

У статті (пункті) формулюється головне в проекті нормативно-правового акта - юридичні норми, тобто державно-владні веління, обов'язкові для виконання приписи. Нормотворча техніка вказує як на суттєвий недолік нормопроектування, коли безпосередньо в статтях (пунктах) формулюються заклики і побажання, мотиви і мета видання акта чи норми. Місце для таких положень - преамбула проекту . Статті законопроектів повинні мати назву. Наприклад, Закон України «Про місцеві державні адміністрації» побудований таким чином, що кожна стаття має чітку назву (ст. 2 - «Основні завдання місцевих державних адміністрацій», ст. 3 - «Акти міс­цевих державних адміністрацій» та ін.). Вдале формулювання назви статті покращує структуру проекту, у майбутньому законі буде полегшувати пошук норм, їх тлумачення і порівняння, сприятиме вивченню і роз'ясненню права. Відсутність назв статей - значний недолік техніки нормопроектування. Доводиться, однак, констатувати, що при розробці окремих законопроектів нормопроектувальники наведеної вимоги не дотримуються. Так, Закон «Про війська Цивільної оборони України» побудований за змішаною системою - окремі статті (2, 3, 4) мають назви, в інших назва відсутня. Не кращою особливістю щорічних Законів «Про Державний бюджет України» є відсутність назв статей. Не формулюються назви статей і в указах Президента України [22, c. 90].

Кожна стаття (пункт) проекту нормативно-правового акта - це внутрішньо єдине, ціле поняття, яке повинно містити закінчену думку у її повному обсязі. Тому невиправданою є практика зосередження в одній статті (пункті) норм, які не мають прямого і безпосереднього зв'язку одна з одною і без усілякої шкоди для їх змісту можуть бути сформульовані в різних структурних складових нормопроекту. Штучне зменшення кількості статей (пунктів) в проектах нормативно-правових актів за рахунок вміщення різнорідних норм в одній статті створює їх громіздкість, породжує труднощі для застосування і тлумачення. Крім того, при цьому порушується основна ознака окремої статті (пункту) - тісний зв'язок і непорушна єдність правових норм, уміщених у ній. Такий спосіб незручний і з точки зору систематизації законодавства, тому що виникає необхідність розташовувати статтю (пункт), яка вміщує різнорідні норми, у різних розділах або частинах систематизованих збірників, у залежності від змісту і характеру кожної норми. Не випадково, ще у 1928 році, відомий російський юрист - нормопроектувальник М. Чельцов-Бутов писав, що краще у законопроекті мати вдвічі більшу кількість статей, аби кожна мала своє лице, відносилась до певних дій. Роберт К. Бержерон підкреслює: стаття є базовим елементом закону. Вона сповіщає читачеві ідею, просту чи складну, одним чи кількома реченнями [10, c. 271].

Розділ 3. Проблемні питання та шляхи удосконалення правотворчого процесу в Україні

Основою розвитку державності й економіки, формування ринкових процесів в Україні може бути лише професійне, конструктивне і стабільне право, адаптоване до європейського законодавства. Досвід правових держав свідчить: яким є правотворчий процес — таке й право, яким є законодавчий процес - таке й законодавство. Ефективність процесу розроблення, прийняття та реалізації права визначає якість, корисність і цінність правової та законодавчої продукції. З наявним національним правом Україна не зможе цивілізовано ввійти до світової економічної правової системи. Його потрібно кардинально трансформувати з урахуванням її вимог. Завданням Концепції Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (надалі — Загальнодержавна програма) є вдосконалення порядку нормотворчої діяльності на основі довгострокової програми розвитку законодавства, вироблення єдиних і загальнообов'язкових для всіх суб'єктів права правил підготовки проектів нормативних актів, підготовка фахівців для реалізації цієї роботи[11]. Аналіз національної правотворчості показав, що в Україні відсутній раціональний порядок підготовки законів, указів, постанов уряду; наказів, інструкцій і положень структур управління та суб'єктів господарювання; рішень і розпоряджень органів місцевого самоврядування.

Правозастосовна практика свідчить, що відсутність радикальної організації нормотворчої діяльності у владно-виконавчих і господарюючих структурах знижує якість, продуктивність і цінність нормативної документації. Вона не досягає поставленої мети і може бути порівняна з «холостим» пострілом.

Основну функцію серед правових актів виконує законодавство. Під ним слід розуміти сукупність законів, прийнятих Верховною Радою, а під правовими актами — іншу нормативну продукцію владно-виконавчих і господарських структур. У Загальнодержавній програмі пріоритети мають закони, які при адаптації повинні сприяти правовому забезпеченню заходів із формування ринкових відносин; створенню сучасної ринкової інфраструктури, банківської, податкової і митної систем; розвитку підприємницької діяльності; захисту прав споживачів; зміцненню економічних зв'язків України з іншими державами. Адаптація вітчизняного законодавства означає його зміну і пристосування в нових умовах з урахуванням вимог зарубіжного законодавства, цілей і завдань розвитку національної економіки. Адаптація законодавства й інших правових актів становить складову частину правотворчості в Україні.

Не адаптованість як законів, так і інших нормативних актів до світової системи господарювання перешкоджає підприємницькій та іншій діяльності. Багато економічних невдач прямо залежать від національного законодавства, прийнятого поза ясною логікою та світовими правилами. Коли бізнесмени, дотримуючи такого законодавства, розробляють свої документи, вони заганяють іноземців у глухий кут[13]. Досвід розвинених країн показав, що ефективність будь-якої сфери державної трансформації визначають творче законодавство, професіоналізм і чесність апарату владно-виконавчих структур, радикальна організація управління та відповідальність за результати керівництва, здатність суб'єктів господарювання за допомогою правових засобів захистити свої й національні інтереси всередині країни та за її межами.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада, її апарат нараховує близько 900 чоловік, і сума витрат на його обслуговування дорівнює 158 млн. грн. на рік. Верховна Рада за час своєї діяльності прийняла 2354 закони, ввела в дію 13 Кодексів, у новій або оновленій редакції — 612 Кодексів[4]. Одразу ж після набрання законами чинності нею було прийнято додатково 943 закони про зміни змісту чинного законодавства. Постійна зміна знов прийнятих законів свідчить про неналежний професіоналізм парламенту. Деякі закони є формальними і непотрібними в момент їх прийняття. Багато депутатів при голосуванні не має уявлення про сутність і зміст закону, за який голосують[15].

Аналіз реалізації -підзаконних актів показав, що до кожного третього закону владно-виконавчі структури на основі підзаконних актів вносять корективи, істотно змінюють основні положення законів[6]. Парламент Фінляндії щорічно приймає близько 20 законів, реалізація яких не потребує підзаконних актів. Пояснення полягає в наявності професіонально підготовлених, конструктивних за змістом і стабільних у дії законів. Фінляндія створила систему прямої законодавчої дії, яку не дублюють і не руйнують, не знищують підзаконні (управлінські) нормативні акти.

Кожний нормативний акт зобов'язаний мати своїх авторів. Безіменних норм права бути не повинно. Суспільство має право знати, який автор заслуговує на похвалу, а який — на осуд за негативні наслідки реалізації правових норм. Мистецтво авторів при розробленні проектів нормативних актів включає професіоналізм, досвід, здатність до науково-дослідної роботи. При її виконанні важливе значення мають творчість, новаторство, радикальне вирішення правових проблем, адаптація національного законодавства до європейського права.

Езіменність у праві хибна тому, що немає кому пред'явити претензії щодо відшкодування збитків від недоброякісної правової продукції. Анонімність її авторів приховує від суспільства їхню некомпетентність і дилетантство, призводить до безвідповідальності за шкоду, яку заподіяно державі, суспільству і суб'єктам господарювання. Верховна Рада, яка прийняла закон, зобов'язана нести економічну відповідальність за його негативні наслідки. Парламентарям слід з'ясувати, що найбільш значущі і цінні серед нормативних актів — закони, прийняття яких вимагає глибоких правових знань. У державі ніщо не має бути важливішим за законодавчий процес, оскільки закони — найдорожча і найцінніша продукція.

Класичний світовий досвід свідчить, що ефективність законодавства визначає ефективність економіки. У літературі економічну систему України може бути порівняно із симфонічним оркестром, який міг би блискуче грати найскладніші твори, але не грає[7, c. 25]. Причини цього — відсутність конструктивної законодавчої основи та професійного диригента, які змогли б забезпечити блискучу гру «економічного оркестру» країни. Ефективне і стабільне законодавство — це двигун (мотор) економічної, соціальної або іншої реформи в державі. Продуктивне законодавство і радикальна організаторська діяльність владно-виконавчих і господарюючих структур забезпечують розвиток реформістських процесів і очікуваний результат. За роки національної державної незалежності економіка і законодавство України не стали належно творчими, конструктивними і передбачуваними — як у країні, так і за її межами.

В Україні слід створити систему прямої законодавчої дії, в якій закони займали б пріоритетне місце і знаходилися б на вершині правових норм. Між законами і тими, для кого вони призначені (суб'єктами), не повинно бути посередників — галузевих правових норм. Закон прямої дії означає його виконання без втручання посередницьких владно-виконавчих і господарських структур для реалізації конкретних цілей і досягнення очікуваного результату.

З метою вдосконалення правотворчості в Україні, адаптації законів й інших правових актів до європейського законодавства слід розробити механізм із забезпечення виконання цієї роботи. Мета механізму — поліпшити порядок розроблення, прийняття й реалізації нормативної продукції; виробити єдині правила адаптації правових норм суб'єктів економіки з урахуванням вимог європейського законодавства. Механізм повинен включати наступні організаційно-правові, економічні та фінансові заходи: порівняльно-правовий аналіз відповідності й ефективності національного права стосовно європейського законодавства; планування нормотворчої роботи; єдиний порядок розроблення, прийняття й реалізації правових актів; внутрішню та зовнішню правову експертизу щодо відповідності проектів нормативних актів чинному національному та європейському законодавству; наявність фахівців, здатних підготувати нормативні акти з урахуванням пред'явлених вимог; інтегральну єдність у процесі адаптації національного права з європейським законодавством; поєднання бюджетного і позабюджетного фінансування; створення економіко-правової основи для інтеграції та консолідації права України із зарубіжним правом; введення в навчальному процесі спеціалізації за європейським законодавством і спецкурсу з підготовки правових актів.

Технологія підготовки нормативних актів становить складний, творчий і науково-дослідний процес. Для підготовки нормативних актів необхідні професійні фахівці, здатні виконати цю роботу. Національні юридичні структури їх підготовку не здійснюють. Для вирішення цієї проблеми в Донецькому університеті економіки та права введено такий спеціальний курс, як «Технологія підготовки нормативних актів», де студенти опановують методику розроблення нормативної документації на підприємствах, у владно-виконавчих структурах.

Методика передбачає наступні стадії. На першій стадії слід вивчити сутність, специфіку і зміст, актуальність проблеми, способи її вирішення в нормативному документі з урахуванням особливості діяльності владно-виконавчої та господарської структури. На другій стадії необхідно досліджувати чинні правові акти з конкретного питання, наприклад, закони, укази, постанови уряду, накази органів управління і рішення органів місцевого самоврядування для недопущення дублювання, повторення, суперечності змісту основних положень нормативного документа. Тут корисно визначити найконструктивніше його вирішення, викласти текст проекту документа з урахуванням досвіду, правового професіоналізму і знання конкретної сфери діяльності [12, c 41].

На третій стадії потрібно провести внутрішню й зовнішню експертизу.

Необхідно компетентно виявити кваліфікованих експертів, здатних професіонально визначити необхідність та ефективність нормативного документа, зв'язок його з чинними правовими актами. Корисні зауваження за текстом документа слід аналізувати і враховувати.

Відповідальною стадією є процес обговорення і прийняття правового акта. У будь-якій владно-виконавчій і господарській структурі цю роботу ініціюють, організовують і реалізують юристи. В обговоренні проекту правового документа беруть участь юристи, експерти; особи, зацікавлені в його прийнятті; керівники структурних підрозділів. Мета цієї стадії -довести корисність, необхідність та адаптованість нормативного документа до європейського права при вирішенні конкретної проблеми, визначити його економічну обгрунтованість і фінансову забезпеченість. Відповідальність за розроблення документа, негативні наслідки при його реалізації несе юридична служба владно-виконавчої і господарської структури. З урахуванням наявності зазначених умов керівник структури підписує нормативний документ.

Важлива стадія — забезпечення ефективної реалізації правового акта. В юридичній літературі традиційно вважається, що відповідальність, закріплена в правовій нормі за її невиконання, є засобом забезпечення реалізації правил поведінки або порядку діяльності юридичних і фізичних осіб. Але для корисної реалізації правової норми цього недостатньо. Для визначення ефективності правової норми необхідна інформація про результативність діяльності норми, її ефективність залежить від багатьох чинників, що визначають практичну цінність нормативного документа. Наприклад, ними є зацікавленість суб'єктів права в добровільному виконанні норми, механізм застосування відповідальності за недотримання її основних положень, значущість правового акта і пріоритетність органу, який його видав. При розробленні правових норм слід ураховувати ці умови та чинники.

Особливе мистецтво правотворчості полягає в тому, щоб у процесі підготовки нормативних актів передбачити в перспективі їх ефективну реалізацію. Необхідно добитися такої правової єдності, при якій кожний нормативний документ був би професійним, корисним і не завдавав шкоди.

Для досягнення таких результатів необхідна методика підготовки, прийняття й реалізації нормативних актів для владно-виконавчих і господарських структур, введення в навчальному процесі спеціальної дисципліни для реалізації нормотворчих функцій, передбачення в Держбюджеті витрат на такі цілі, запозичення класичного зарубіжного досвіду в цій справі.

Враховуючи творчість процесу законотворення, слід узаконити порядок підготовки, прийняття й реалізації нормативних актів, затвердити його у Верховній Раді, зобов'язати для загального застосування суб'єктами влади й управління, економіки та господарювання.

Пріоритетне місце в правотворчості посідає законодавчий процес. Він має зазнати істотної зміни. Парламент країни повинен налічувати не менше половини професійних юристів. У такому випадку Верховна Рада є професійним законодавчим органом.

Сьогодні вона налічує 15% юристів від загального складу парламенту. Слід створити такий порядок, при якому професійні юристи розробляють закони і професійні юристи їх приймають. У результаті — професійне законодавство. У Верховній Раді слід сформувати юридичну структуру, яка б адаптувала національне законодавство до європейського законодавства. Належить вдосконалити порядок розроблення і прийняття законів [22].

З цією метою корисно визначити найавторитетніші і найкваліфікованіші юридичні структури (науково-дослідні, навчальні й інші) для професійної підготовки проектів законів. Представляти в парламенті проект закону повинен безпосередній його розробник (автор) за участю внутрішніх і зовнішніх експертів. Голосування має бути відкритим за кожною статтею проекту закону.

Потрібно мати на увазі, що законодавча продукція є найдорожчою, на яку, наприклад, у США витрачають до одного млрд. дол. на рік[8].

Закони Верховної Ради повинен підписувати лише її Голова. Ураховуючи особливу значущість цієї проблеми, до Конституції України слід ввести розділ «Законодавчий процес», в якому закріпити його специфіку. Наприклад, у Конституції Італії закріплено укладання законів, де зазначено процедуру їх обговорення та прийняття [9].