Реформування адміністративно-територіального устрою України в контексті глобальних процесів просторової організації суспільства

Майбутнє реформування адміністративно-територіального устрою надає Україні хороший шанс на ділі перейти до реалізації концепції екорозвитку (стійкого розвитку), і внести, тим самим, свій внесок у збереження середовища проживання людини.

Серед безлічі факторів, що визначають особливості національного реформування простору, можна виділити кілька ключових, важливих з точки зору розуміння спрямованості та логіки трансформації адміністративно-територіального устрою України:

. Соціально-психологічний фактор.

Сформована, по суті, ще в XVIII столітті для потреб авторитарно-бюрократичного режиму, система державного управління в Україні, трансформувалася на сьогоднішній день в олігархо-бюрократичну. При цьому, на протязі всього періоду свого існування вона в цілому за своїм змістом не зазнала жодних принципових змін.

В основі влади бюрократичних режимів лежить гіпертрофована концентрація повноважень і ресурсів в руках державного адміністративного апарату. Вкрай негативними наслідками такої концентрації є: по-перше, істотне обмеження свободи дій інших суб'єктів соціуму - громадських організацій, інститутів самоврядування, господарюючих суб'єктів (і, насамперед, малого та середнього бізнесу) і індивідів, без якої не можливе становлення так званого громадянського суспільства; по-друге, формування умов, що сприяють постійному відтворенню системи соціально-економічних і політичних взаємин, що склалася в державі.

Контроль над фінансовими та інформаційними ресурсами надає бюрократії практично необмежені можливості впливу на процеси динамічної адаптації людської психології, виходячи з власних інтересів.

За визначенням Е. Фромма - розвивати ті риси людини, які в подальшому змушують його хотіти діяти саме так, як йому доводиться діяти, культивуючи, в кінцевому рахунку, «втечу від свободи». Одночасно, як правило, відбувається й трансформація свідомості самої «людини адміністративної» в напрямку, обумовленому максимою Д. Ектон: «влада розбещує, абсолютна влада розбещує абсолютно», що, зрозуміло, також не сприяє поліпшенню соціально-психологічного клімату в суспільстві. Благодатним грунтом є відсутність в країні демократичних традицій і систем цивільного контролю, низький рівень правової і політичної культури, а також певні етнопсихологічні особливості населення України [15;122].

Не маючи жодних можливостей впливу на процеси прийняття «державних» рішень, основна частина суспільства віддає право на рішення представникам бюрократичного апарату і одночасно складає з себе відповідальність за виникаючу ситуацію, сприяючи тим самим реалізації бюрократичних (кланових) інтересів, які далеко не завжди збігаються з інтересами соціуму.

Система жорстко централізованої влади виявляється, таким чином, паразитичним органом у соціально-економічному організмі, блокуючим дію такого важливого елементу механізму просторової організації, як самоорганізація суспільства.

Результат очевидний: з 30000 адміністративно-територіальних утворень і населених пунктів України лише трохи більше третини - 10859 - є життєздатними одиницями місцевого самоврядування, а сама система місцевого самоврядування, по суті, знаходиться в зародковому стані [17;65].

Слід відзначити той факт, що більша частина «життєздатних» органів місцевого самоврядування припадає на урбанізовані території, тоді як «нежиттєздатні» - на сільські, де проживає понад третини населення країни. Іншими словами, значна частина соціуму, по суті, позбавлена ​​навіть формальних можливостей якогось впливу на процеси прийняття адміністративних рішень, задовольняючись відведеною їм роллю «електорату».

. Інформаційний фактор.

В умовах надмірної централізації адміністративний апарат, головною функцією якого є управління, з об'єктивних причин вже просто не здатний виконувати цю функцію.

Основною причиною цього є крайня складність природно-соціально-економічної системи. В утвореннях подібного роду, відповідно до теорії комплексних систем, кожен рівень організації обробляє інформацію, що стосується тільки його, і передає іншим рівням лише те, що їм необхідно для виконання їхніх функцій. Генералізація, що має місце, призводить до істотного скорочення обсягу інформації (в особливості, яка йде по лінії зворотного зв'язку) і, отже, - до виключення багатьох важливих локальних нюансів, що не може не позначитися (і позначається, як показує досвід) на ефективності управлінських рішень. Відсутність прозорості і контролю над процесом прийняття рішень з боку суспільства тільки ускладнює ситуацію.

До цього слід додати і недосконалість існуючої на сьогоднішній день схеми організації адміністративно-територіального управління, яка не враховує сучасних соціально-економічних і екологічних особливостей територій, реальних господарських, інформаційних та інших видів зв'язків, що веде до ще більшого спотворення інформаційних потоків, а, отже, і до ще більшого зниження ефективності прийнятих управлінських рішень.

Зазначені обставини допомагають зрозуміти суть конфлікту між тенденціями до централізації і децентралізації, які постійно проявляються в процесі просторової організації суспільства. Централізація, за певних умов, надає системі внутрішню цілісність, але центр при цьому втрачає ефективність, «захлинається» через велику кількість інформації, що надходить. А децентралізація, доведена до крайності, за відсутності хоча б мінімуму координаційних дій центру породжує зникнення всяких внутрішніх зв'язків і зникнення системності, тобто веде до розпаду системи. Максимальна ж ефективність функціонування суспільства досягається тоді, коли рішення приймаються на тому ж рівні, на якому вони повинні виконуватися.

В системі, що функціонує нормально, збіг напрямків розвитку нижчих рівнів створює вищі рівні, основне завдання яких полягає у виконанні координуючих дій. При цьому взаємини базуються на принципі не лінійної залежності, а зворотного зв'язку. Таким чином, кожен рівень регулює свою діяльність по-своєму, але при дотриманні норм, необхідних для стійкого розвитку системи в цілому.

. Глобальні фактори.

Згадані вище фактори відображають деякі особливості «внутрішнього фону» процесу реформування адміністративно-територіального устрою України. Не менше значення має і «зовнішній фон», визначуваний загальносвітовими процесами і тенденціями. Серед них слід особливо виділити інформатизацію та глобалізацію, які перетворилися сьогодні чи не на визначальні умови успішного розвитку, як окремих соціумів, так і процесів просторової організації суспільства в цілому. Зримими проявами даних процесів стають «стиснення» а інтернаціоналізація простору за рахунок використання сучасних засобів комунікації, «розмивання» адміністративних кордонів і формування транскордонних просторово-функціональних структур, поширення жорстких «екологічних» стандартів, що регламентують різні сторони життєдіяльності суспільства і т. д.

Виходячи з вищевикладеного, найбільш продуктивним напрямком реформування адміністративно-територіального устрою України визначається регіоналізація, яка розуміється як наднаціональна форма просторової організації, що охоплює всі сторони життя суспільства і його взаємини з навколишнім середовищем, в контексті якої і відбувається упорядкування національних просторів.

В основі процесу регіоналізації лежить реальний перерозподіл владних повноважень і ресурсів. Причому перерозподіл не тільки і не стільки на користь регіонів як таких, а й і безпосередньо всередині самих регіонів. Загальний принцип такого перерозподілу наступний: надання максимально можливих управлінських повноважень місцевим органам самоврядування; переважно координуючих функцій - районним органам самоврядування; функцій контролю над дотриманням національних правових стандартів - регіональним представництвам центральної державної влади. Чітке правове вирішення даного питання дозволяє:

а) забезпечити головну умову успішного реформування - суттєве обмеження можливостей впливу «державної» бюрократії на соціально-економічне життя країни;

б) використовувати потужний додатковий ресурс розвитку - механізм самоорганізації суспільства.

У зв'язку з цим, слід зазначити, що пропонована урядом України трирівнева просторово-організаційна структура регіону: громада - район - регіон, - цілком відповідає поставленим завданням. Проте абсолютно неприйнятною є жорстка обумовленість виділення тих чи інших структурних одиниць кількістю проживаючого в їх межах населення. Такий підхід, не тільки ставить у нерівні правові умови територіальні утворення з різною щільністю населення, але й, головне, по суті, знову відчужує частину населення від участі у процесах прийняття рішень щодо долі середовища свого проживання. Тим самим реформа позбавляється підтримки такого важливого чинника самоорганізації, яким є, за визначенням древніх римлян, «дух місця».

Необхідно підкреслити, що перерозподіл владних повноважень і ресурсів нерозривно пов'язаний з формуванням якісно іншої системи управління процесами просторової організації суспільства, заснованої на застосуванні новітніх інформаційних технологій, і поєднує як комунікативний (мережа інформаційного обслуговування населення), так і когнітивний (центри гібридного інтелекту) рівні їх використання. Першим кроком є здійснення загальної інформатизації регіонів. Про переваги інформатизації сказано вже чимало. Тому відзначимо лише те, що поряд із значним «антибюрократичним» (спрощення бюрократичних процедур за рахунок впровадження електронного документообігу, послуг «електронного уряду», збільшення прозорості управлінських рішень) і культурно-просвітницьким (доступ до величезних ресурсів інтернету, дистанційне навчання і т. д.) потенціалами, існує також і високий економічний ефект інформатизації, про що свідчить досвід держав, що відносно недавно вступили на цей шлях (країни Прибалтики, Південна Корея та ін.) [18;30].

Принципово важливим моментом здійснення політики регіоналізації є адекватне виділення адміністративно-територіальних одиниць - таксонування національного простору. Судячи з оприлюднених матеріалів, урядова концепція реформи віддає перевагу «адміністративному» підходу, при якому «територіальному» фактору відведена другорядна роль. При такому зміщенні акценту поза увагою залишаються багато важливих аспектів процесу просторової організації суспільства, пов'язаних із визначенням «незагального виразу обличчя» територій - розкриттям потенціалів регіонального розвитку. Ігнорування географічного підходу істотно знижує ефективність регіональної політики та геостратегії держави в цілому [8;19].

Географічний підхід дозволяє виявити й конкретизувати цілий ряд територіально - правових та територіально - економічних аспектів проблеми реформування. Це відноситься, зокрема, до питань визначення статусу та механізмів управління особливих територій - «транскордонних» (які виходять за межі регіональних і національних кордонів), заповідних, рекреаційних і т.д., питань політичної (електоральної) географії і багатьох інших.

Особливо слід виділити еколого-правовий аспект реформування адміністративно-територіального устрою України. Досягнення сталого розвитку країни не можливе без впровадження в усі сфери життєдіяльності суспільства системи жорстких екологічних стандартів і контролю над їх дотриманням. При цьому, однак, необхідно враховувати нерівні «стартові» умови різних адміністративно - територіальних утворень, а також вплив транскордонних факторів. В якості прикладу можна навести території, що входять до складу Донецько - Придніпровського економічного району, які протягом десятиліть міцно утримують першість за мірою забруднення і деградації природного середовища. Очевидно, що за даних умов жорсткі санкції не дадуть миттєвого ефекту. Необхідне вироблення довгострокової, територіально диференційованої інвестиційно-податкової політики, покликаної стимулювати «екологізацію» соціально-економічної діяльності регіонів, подібно до того, як це було зроблено в західноєвропейських країнах. Відповідні економіко-правові механізми повинні бути в обов'язковому порядку закріплені в базових законах, що забезпечують здійснення адміністративно-територіальної реформи України [5;63].