Методологічні основи реформування адміністративно-територіального устрою держави

Наукове обгрунтування АТР вимагає чіткого визначення відповідних категорій і термінів, зокрема «адміністративно-територіального поділу» і «адміністративно-територіальної одиниці».

Адміністративно-територіальний поділ - це внутрішній поділ території держави на адміністративно-територіальні одиниці з метою раціональної організації державного та громадського управління регіонами, народним господарством, в цілому політичним і культурним життям [7;124].

Адміністративно-територіальна одиниця - це частина єдиної території країни, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування. За географічними ознаками адміністративно-територіальні одиниці України поділяються на населені пункти та регіони [7;124].

В той же час в Конституції України вживається термін «територіальний устрій України» і визначено його основні принципи, зокрема: «єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій» [5;11].

У проекті Закону України «Про територіальний устрій України», винесеному в даний час на обговорення, також вживається термін «територіальний устрій», під яким розуміють «обумовлену географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішню територіальну організацію держави з поділом її території на складові частини - адміністративно-територіальні одиниці з метою забезпечення населення необхідним рівнем послуг та збалансованого розвитку усієї території держави» [14;3].

Відомий російський вчений І. Лексин, який провів глибоке дослідження територіального устрою держави із застосуванням методології системного аналізу, пропонує розглядати під територіальним устроєм держави офіційно (конституційно, законодавчо) встановлену систему територіальних і функціональних елементів та ієрархічних зв'язків, функцією якої є формування просторової структури публічної влади в державі [23].

Таким чином, систему територіального устрою держави слід розглядати як «каркасну» (або «скелетну») частину системи організації держави і суспільства в цілому та системи державного управління зокрема. Таке розуміння значимо з методологічної точки зору, оскільки воно дозволяє виявити специфічні об'єктивні закономірності та особливості формування і функціонування системи територіального устрою держави, що важливо для правильного вибору методик його реформування. В той же час таке розуміння територіального устрою припускає, що його слід розглядати в тісному взаємозв'язку з системою організації влади в державі. В силу цього адміністративно-територіальна реформа має передбачати зміну цих складових: і системи територіального устрою, і системи територіальної організації влади в державі.

Відзначимо деякі особливості територіального устрою, врахування яких має важливе значення при його реформуванні.

По-перше, формування територіального устрою - тривалий процес. Він поєднує як елементи природного відокремлення територій, кожна з яких об'єднується власною системою господарських, соціальних, культурних зв'язків, транспортних комунікацій, а в окремих випадках - особливостями етнічного та конфесійного складу населення, так і заходи, ініційовані органами влади, зацікавленими в структуруванні території, впорядкуванні її організації з метою вдосконалення системи управління, підвищення ефективності фіскальної політики.

По-друге, територіальний устрій держави характеризується системними ознаками: цілістністю, структурністю, тісними взаємозв’язками із зовнішнім середовищем, ієрархічністю тощо [9;19].

По-третє, в унітарних державах система територіального устрою визначається центральними органами влади та охоплює всю територію країни, відповідно до неї створюється система органів державного управління та місцевого самоврядування.

Територіальний устрій держави формується і змінюється виключно офіційно, на правовій основі. Це означає необхідність управління процесом реформування територіального устрою, що вимагає існування певної (державної) політики розвитку територіальної системи. Іншими словами, територіальний устрій держави означає управління розвитком її територіальної структури.

По-четверте, територіальний устрій тримається на відносинах із здійснення публічної влади (державної чи місцевого самоврядування). Системоутворюючими елементами територіального устрою є функціональні елементи (структурні центри, одиниці управління), об'єднані зв'язками між суб'єктами владних відносин вищих і нижчих рівнів. Слід зазначити, що саме за типом взаємовідносин центру з територіями виділяються типи держав.

По-п'яте, на основі територіального устрою формуються економічна структура держави, розвиток зв'язків між суб'єктами господарської діяльності, системи розселення, соціальної інфраструктури, а також системи багатьох громадських організацій. Таким чином, зміна територіального устрою викличе необхідність змін у всіх інших системах держави.

По-шосте, територіальний устрій на сучасному етапі став вагомим чинником територіальної організації соціально-економічного простору держави. Тому декларований при командно-адміністративній системі принцип відповідності систем територіального устрою та економічного районування вимагає критичного перегляду.

В умовах надзвичайно динамічного економічного розвитку, який у значній мірі залежить від мінливої світової економічної кон'юнктури, змінилася суть принципу економічної доцільності. Вона полягає не в тому, щоб провести межі адміністративно-територіальних утворень у відповідності зі сформованими ареалами і центрами господарської діяльності, а в тому, щоб, об'єднавши певні території в одне адміністративно-територіальне (управлінське) утворення, створити в його межах максимально сприятливе соціально- економічне середовище.

По-сьоме, система територіального устрою держави характеризується певною стійкістю, яка забезпечується передусім структурними взаємозв'язками. Ця властивість означає збереження стійкості системи територіального устрою в умовах диференційованого впливу на окремі її складові. Стійкість системи територіального устрою є базовою складовою стійкості державної влади. У той же час стійкість припускає певну протидію, несприйнятливість тих чи інших заходів АТР. На практиці це буде зводитися до необхідності наполегливої ​​і послідовної реалізації завдань АТР.

По-восьме, практична реалізація АТР вимагає врахування властивості територіального устрою, яке дослідники називають «обмеженістю ефекту реформування». Ця властивість виходить з того, що:

) територіальний устрій держави - консервативна система державного устрою з дуже обмеженою кількістю параметрів, які можуть бути революційно змінені;

) реформа територіального устрою за своєю сутністю є комплексним впливом на систему державного устрою в цілому;

) в рамках цього впливу зміни в територіальному устрої держави можуть грати не першочергову роль, а лише служити приводом або каталізатором змін, на які власне і були спрямовані перетворення;

) у процесі перетворення територіального устрою необхідно долати опір всієї цільової системи публічних інститутів і внутрішньодержавних відносин [16;14].

Таким чином, з одного боку, перетворення територіального устрою держави саме по собі може вплинути на благополуччя конкретного громадянина, сім'ї, територіальної соціальної групи, оскільки в Україні від статусу населеного пункту залежить можливість кількісного і якісного одержання послуг. З іншого боку, перетворення територіального устрою саме по собі не здатне привести до кардинальних якісних змін у політико-правовому устрої держави. Реформа територіального устрою, взята окремо, ні в якому разі не здатна привести до кардинальних змін у функціонуванні системи органів державної (публічної) влади. Зрушення такого рівня визначаються реформуванням державної служби, зміною принципів побудови органів державної влади, створенням дієвих механізмів контролю та відповідальності за ефективність управління, упорядкуванням фінансово-кредитної системи, комплексним перетворенням всієї системи влади та ін.

Облік перерахованих та інших особливостей функціонування системи територіального устрою держави допоможе правильно сформулювати задачі АТР і визначити адекватні механізми її реалізації.