Возможности федеральных округов в управлении развитием включенных в них субъектов Российской Федерации

Федеральные округа создавались как относительно автономное, самостоятельное, даже чужеродное звено в системе административного управления. Несмотря на присутствие в их названии слова «федеральные», нетрудно заметить, что идея и структура федеральных округов противоречат принципам федерализма, округа выступают как элемент унитарности. Таким образом, и в этой реформе еще раз подтвердился принцип сочетания в разных пропорциях элементов различных форм территориального устройства – федерации, конфедерации и унитаризма, и неопределимости в связи с этим формы территориального устройства государства.

Округа представляют собой своего рода надстройку этажа над субъектами федерации. При этом назначенный Президентом и ответственный только перед ним чиновник – полномочный представитель Президента в федеральном округе – фактически встал над выборными органами власти регионов, в том числе не только над губернаторами областей, но и над президентами республик. Характерное для 1990-х гг. дублирование распорядительных функций между полпредом и губернатором сменилось доминированием полпреда над губернатором.

Создание федеральных округов предложило нам оригинальную попытку разрубить национальный узел, созданный при формировании СССР на основах национально-территориального принципа. Как бы ни трактовать проблемы, способствовавшие созданию национального по форме объединения (очевидно, что ситуация 1917 г. требовала определенного ответа на национальный вопрос), но они привели к закреплению ситуации, когда ликвидировать национальные объединения нельзя, – но и оставлять в неизменном виде также невозможно.

Не случайно к проблеме национальных образований в той или иной форме подступались практически все разработчики современных проектов – как официальные, так и неофициальные. Господствующим стало мнение о том, что если при создании национальных образований их бытие могло быть как-то объяснено задачами ускоренного развития титульных этносов, то «после того, как многократные разрывы уровней их развития по сравнению с русским народом были устранены, национальный принцип административно-территориального деления (заложенный 80 лет назад) изжил себя и действует только в силу исторических традиций»[1]. Приведённая цитата достаточно типична для экономгеографов, которые традиционно рассматривали этнические границы как помеху при выстраивании экономических регионов, не вполне учитывая при этом важность политических факторов.

Федеральные округа позволили дать достаточно аккуратное разрешение казавшейся неразрешимой национально-территориальной проблеме. При этом национальные образования сохранили границы, территории и статус, но над ними выстраивается еще один управленческий этаж; причем при создании этого этажа ему в обязанность вменялось, прежде всего, обеспечение единообразия в применении законодательства. Стоит отметить, однако, что именно эта задача, поставленная Президентом перед своими полномочными представителями, так и осталась до конца неразрешенной.

Несмотря на то, что федеральные округа создавались как бы вне основной сетки административного деления, и, если следовать букве указа Президента РФ, должны были выполнять сугубо вспомогательные, контрольно-ревизионные функции; несмотря также и на то, что округа не были наделены всем кругом полномочий субъекта (прежде всего совокупностью исполнительных, законодательных и судебных органов власти), они, бесспорно, оказали значительное влияние на процесс реального территориального управления и характер взаимоотношений центра и регионов.

При этом федеральные округа имеют отчетливую тенденцию к перерастанию в своего рода квазирегионы, стягивая к себе по мере развития все большее число полномочий, традиционно закрепленных за регионами. Во всех округах созданы под различными наименованиями представительства большинства федеральных ведомств, и, прежде всего, так называемых президентских (министерств иностранных дел, внутренних дел, юстиции; сюда примыкают и ведомства Генеральной прокуратуры).

После образования федеральных округов правительству «поручалось согласовать схему размещения территориальных органов федеральных министерств и ведомств со схемой размещения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах», и именно на полпредов Президента была возложена функция координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующих округах[6]. Этим самым была еще раз подчеркнута независимость представителей федеральных министерств в регионах от региональной власти, и, вместе с тем, зависимость от аппаратов полпредов Президента в округах.

Округа, таким образом, обрастают исполнительными, а в какой-то степени и судебными органами с неопределенными функциями, а всякая неопределенность приводит к расширительному толкованию полномочий. Дело осталось за формированием представительных органов на базе округов, и в этом случае можно будет говорить о том, что процесс переструктурирования территориальной системы государства завершился.

Складывающаяся на базе федеральных округов система территориального управления отличается сочетанием одновременно двух противоречивых принципов:

а) с одной стороны, преобладающей тенденцией в 2000-06 гг. было воспроизводство системы федеральных органов власти на уровне федеральных округов, территориально с ними совпадающих, что закономерно приводило и к более или менее полному подчинению и даже поглощению этих органов структурами федеральных округов;

б) с другой стороны, остаются на сегодняшний день неизменными границы тех образований, созданных до 2000 г., которые не совпадают территориально с федеральными округами.

Выводы:

1. Федеральные округа выступают в территориальном строительстве России как элемент унитарности внутри федеративного государства, стягивающий систему территориального управления и предохраняющий ее от рецидивов «регионального баронства».

2. Создание федеративных округов позволило привести в относительное единство систему территориального управления, не только нормализовав нормативно-правовую базу, но и приведя в действие политические рычаги воздействия на регионы.

3. Тем не менее, проблема оптимизации территориального управления остаётся до конца неразрешённой, и это приводит к дальнейшим попыткам унификации политических систем субъектов федерации с общефедеральной политической системой.

82. Устойчивость социально-экономического развития регионов: показатели и возможные технологии ее обеспечения.

проблема развития региона сводится к проблеме выбора критериев и показателей развития регионального хозяйства. В данном случае речь идет о подмене методологических вопросов методическими, объясняется оно как общетеоретическими задачами, так и сугубо практическими соображениями. Суть методологической контроверзы заключается в выяснении экзогенности и эндогенности регионального развития. Что касается методической стороны вопроса, то он состоит в разработке критериев и показателей оценки регионального развития.

В современной практике есть два направления решения данной проблемы. Одно состоит в адаптации (а порой и просто переносе) показателей и критериев оценки развития национального хозяйства (или даже хозяйствующих субъектов) на уровень региона. Другое – в выработке и разработке самостоятельных, адекватно выражающих имманентные свойства природы региона. При кажущейся очевидности второго направления на практике оно совершенно не очевидно. Дело в том, что провозгласить (продекларировать) на порядок легче, чем разработать такую систему оценки развития региона. На практике предложено и используется большое количество методик и показателей оценки развития региона. (Одна из последних разработок связана с оценкой деятельности региональных властей – губернаторов. Известно, что для их оценки предложено свыше 25 показателей, многие из которых аналитики считают совершенно некорректными). В диссертации проблема критериев и показателей оценки развития региона решается в двух аспектах: с точки зрения различий критериев и показателей и с точки зрения квантификации развития.

Поэтому предложено четко различать критерии и показатели развития. Под критериями понимается направление выбора развития, т.е через что достигается развитие региона. Оно может осуществляться через экономику (причем в нескольких вариантах: через внешнеэкономические связи, через развитие малого предпринимательства, через предоставление региональных коммуникаций монополиям, через развитие собственного производства), социальную, культурную и политическую сферы. Таким образом, критерии представляют качественную оценку развития региона. Что же касается показателей, они призваны дать количественную оценку развитию. У каждого критерия имеется своя система или набор показателей, с помощью которых может быть получена адекватная оценка развития региона. Сюда входит набор экономических, технических, технологических, социальных показателей. Конкретно система критериев и показателей оценки развития региона представлена в таблице 1.

Таблица 1 - Система критериев и показателей развития региона

Показатели предлагается разбить на три группы в зависимости от критериев: критерий роста, критерий стабилизации, критерий снижения. Данная классификация и предлагаемые критерии отличаются от общепринятых. Развитие и рост рассматриваются не как синонимы, а как цель и средство; содержание и форма. Поэтому рост не всегда представляет развитие; хотя любое развитие представляет рост. А раз так, тогда наряду с ростом развитие может включать в себя и снижение, а также стабилизацию которая как правило, свидетельствует о развитии. Аналогичное объяснение применимо также и к соотношению «развитие – снижение». Например, снижение нагрузки на биосферу (сокращение в производстве выбросов вредных веществ в атмосферу, литосферу за счет установки более совершенного технологического оборудования, а также в результате улучшения переработки сырья и материалов) стимулирует развитие региона как в экономическом, так и в социальном аспектах. Очевидно, что точно такое же по существу влияние следует видеть также и со стабилизацией. Например, стабилизация роста в отдельных отраслях экономики (добыча нефти, газа, леса-сырца и др. сырьевых товаров) стимулирует поиски альтернативных источников энергии и альтернативных технологий и, в конечном счете, стимулирует поиск инновационных путей развития экономики.

Наряду с заявленным контекстом предлагается выделить несколько критериев оценки развития региона. Первый – оценка состояния ресурсного (производственного, институционального, технологического и т.д.) потенциала региона. Под данный критерий разрабатывается система показателей оценки производственного, технического, технологического, институционального потенциалов, куда входят показатели оценки состояния земельных ресурсов, (с разбивкой на земли сельскохозяйственного назначения, состояние почв), состояние трудовых ресурсов (объем и структура трудовых ресурсов), состояние производственной базы (объем и структура основных производственных фондов), состояние коммуникаций (наличие и качество транспортной и др. инфраструктуры), состояние финансовых ресурсов (объем и структура собственных и заемных средств, состояние регионального бюджета), состояние экологии. Второй – обеспеченность ресурсным потенциалом потребностей развития. В данном случае используется система показателей по двум критериям: 1) обеспеченность норм (среднестатистических потребностей) потребления собственными ресурсами, 2) обеспеченность минимального уровня потребностей собственными ресурсами. Третий – перспективы развития региона. Ныне существующая градация регионов на развитые и дотационные может быть заменена на другие: самообеспечивающие собственное развитие и несамообеспечивающие перспективное развитие. У самообеспечивающих существующая ресурсная база (в т.ч. производственная) позволяет решать перспективные задачи развития, у других нет такой возможности и поэтому такие регионы нуждаются в помощи со стороны федерального центра (в виде дотаций, субсидий, трансфертов, преференций), или со стороны соседних и иных регионов (в виде развития кооперационных связей и т.п.). Кроме того, регионы могут быть дифференцированы также по такому критерию: развивающиеся и стагнирующие. Первые используют имеющийся потенциал для наращивания своих региональных хозяйств, тогда как вторые не могут развиваться самостоятельно. В них наблюдается стагнация. В связи с этим наиболее реалистичным критерием развития регионов может быть состояние миграционных процессов. Так у развивающихся регионов положительное сальдо миграции; то есть количество въезжающих (причем не важно на постоянное или же временное проживание) людей выше, чем количество выезжающих, покидающих данный регион. Регион формируется не сам по себе, а как специфическая территориально-хозяйственная и социальная единица государства/страны для более лучшего решения насущных задач населения. И поэтому, самой важной задачей государства и различных институтов является удовлетворение потребностей (и в первую очередь базовых потребностей: права на жизнь, безопасность) людей, населения, а не учреждений. Следовательно, наиважнейшим является критерий удовлетворения потребностей населения. Этот критерий позволяет предложить следующую систему показателей развития региона (см. табл. 2).

Как видно из приведенной таблицы, одни показатели позволяют непосредственно, другие опосредованно оценить состояние развития региона. Следует заметить, что существующие в литературе попытки предложить для этой цели какой то один интегральный показатель (например, уровень жизни), неоправданны.

Таблица 2 - Соотношение показателей оценки развития региона

Различные показатели, на примере приведенных, отражают и выражают лишь какую то одну сторону развития региона и если использовать их или же на их основе формировать некоторый общий или синтетический показатель, то может быть получено искажение реального положения развития региона. Описание и оценка развития региона могут быть осуществлены на основе системы показателей, каждый из которых выражает какую то свою сторону развития региона, а в совокупности представляют региональное развитие.