Политика

Тема №4: Организация формирования и распределения средств органов местного самоуправления.

План

1. Принципы формирования и распределения местных бюджетов. Бюджетная роспись.

2. Составление местных бюджетов.

3. Утверждение и исполнение местных бюджетов.

4. Внесение изменений к бюджетным назначениям. Бюджет развития местного самоуправления.

В современных условиях местные бюджеты в Украине формируются за счет поступлений из таких источников:

ü Закрепленные доходы, следует понимать доходы, что закреплены за определенным местным бюджетом. Это не собственные доходы для местного самоуправления, но за счет их прогнозированности и стабильности они могут обеспечить основу самостоятельности местных бюджетов. Функция финансирования за счет закрепленных доходов практически не действует, поскольку предусмотренные в законе «О бюджетной системе Украины» часть отчислений от общегосударственных налогов и сборов в полном объеме не исполняются. Фактически в Украине сложилась практика ежегодного регулирования нормативов отчислений в местные бюджеты Законом «О государственном бюджете». Законодатели пользуются юридической нормой преимущества документа, принятого последним, постоянно изменяют принципы финансирования местных бюджетов;

ü Регулируемые доходы, те что поступают в местные бюджеты за счет установленных Законом «О государственном бюджете Украины» ежегодных нормативов отчислений;

ü Дотации, субсидии, субвенции;

ü Другие источники.

Основные источники формирования местных бюджетов

Ключевым вопросом в практике формирования и распределения средств самоуправления является самостоятельность местных бюджетов. В соответствии с законодательством они самостоятельны. Фактически самостоятельность обеспечивается наличием собственных источников доходов. В украинском законодательстве нет определения такого понятия как «собственные доходы местного самоуправления». Ими можно считать, учитывая мировой опыт, регулирование и использование которых местные органы власти существенно не зависят от решений законодательной или исполнительной государственной власти. К ним в Украине можно отнести: местные налоги и сборы, доходы от аренды, продажу и другие операции с коммунальной собственностью соответствующей территориальной громады, прибыли коммунальных предприятий в том числе. Эти источники являются основой финансовой автономии бюджетов местной органов власти. Под финансовой автономией понимают финансовую независимость органов местного самоуправления при финансировании заданий и полномочий самоуправления. Один из основных показателей это соотношение собственных доходов к общему объему местных бюджетов, выражаемый коэффициентом финансовой автономии:

К_ФА = СбД / ВсД

К_ФА - коэффициент финансовой автономии;

СбД – собственные доходы местных бюджетов;

ВсД – все доходы местных бюджетов.

Для всех областных и районных бюджетов этот показатель составляет «0» поскольку они формируются исключительно за счет средств, предусмотренных соответственно в государственном или областном бюджете. Узаконенный показатель финансовой автономии по отношению основных источников поступлений в местные бюджеты по Украине составляет 11.5%. В Севастополе 26.5%, по Кировоградщине 22.4%, Днепропетровщине 18.3%, Винницкая 16.3%. Наименьший коэффициент Киевский 6.6%, Ивано-Франковский 8.1%, г. Киев 7.5%.

Согласно Конституции собственных доходов нет у бюджетов районов и областей, поскольку они формируются за счет средств государственного бюджета. Эти положения приводят к чувствительной зависимости регионального самоуправления от действий исполнительной и законодательной власти, что создают условия для нестабильности и неуверенности в проведении экономической политики, поскольку объемы финансирования не могут быть прогнозированными на близкую и длительную перспективу вследствие ежегодной смены сумм финансирования и порядок их расчетов. Существующая система наполнения областных и районных бюджетов создает условия для зависимости финансовых потоков от личности должностного лица местного самоуправления, его отношений с разработчиками соответственно областного, государственного или районного бюджетов.

Для определения меры равномерности или неравномерности распределения налоговых баз доходов местных бюджетов в регионах рассчитан такой показатель как доходы местных бюджетов в расчете на душу населения. Налоговые базы рассчитаны достаточно неравномерно, о чем свидетельствует коэффициент вариации 0.51. Наибольшие расхождения в распределении налоговой базы между регионами в отношении налога на прибыль где коэффициент вариации достигает 0.74.

В законодательстве выделяется три основные проблемы, которые возникают в процессе формирования местных бюджетов:

1) Усовершенствование законодательной базы формирования местных бюджетов;

2) Законодательный пересмотр механизма закрепления за каждой веткой власти долгосрочных доходных источников;

3) Установление гарантий судебной защиты бюджетных прав территорий

Правовые основы бюджетного процесса и бюджетной системы в данное время создают ситуацию когда местные органы власти не имеют стимула к увеличению местных поступлений не обращая внимание на то, что предоставлены очень широкие полномочия в отрасли финансовой деятельности, которые по сути являются декларативными.

Принципы расчетов материальной и финансовой основы местного самоуправления:

v Поступления из источников которые предусмотрены для финансирования собственных полномочий, берутся для расчетов доходов бюджета территориальной громады с целью финансового выравнивания только в сумме, что на 30% превышает общенациональный показатель;

v Поступления из источников которые предусмотрены для финансирования делегированных полномочий, берутся для расчетов дохода бюджета территориальной громады с целью финансового выравнивания только в сумме, что на 15% превышает общегосударственный показатель.

Бюджетная роспись – это документ в котором устанавливается распределение доходов и финансирования бюджета, бюджетных ассигнований главным распорядителям бюджетных средств по определенным периодам года в соответствии к бюджетной классификации.

Статья 78 пункт 3 Бюджетного кодекса.

Статья 49 Бюджетного кодекса устанавливает месячный срок утверждения бюджетной росписи Государственного бюджета Украины.

Бюджетная политика – это заявления сделанные политиками для конкретизации их философии финансового управления. В широком понимании политика – это официальная политика органов местного самоуправления для поддержки реализации финансовых целей. Политика создает рамки для финансового управления и направляет финансистов в ведение финансовых дел органов местного самоуправления. Важным документом определяющем бюджетную политику на местном уровне является программа экономического и социального развития соответствующей административно-территориальной единицы.

В программе экономического и социального развития соответствующей административно-территориальной единицы на год должны быть отражены:

1. анализ социально-экономического развития административно-территориальной единицы за предыдущий и текущий годы и характеристика главных проблем развития её экономики и социальной сферы.

2. состояние использования природного, производственного, научно-технического и трудового потенциала, экологическая ситуация.

3. возможные пути разрешения главных проблем развития экономической и социальной сферы.

4. цели и приоритеты социально-экономического развития в следующем году.

5. система мероприятий органов местного самоуправления по реализации социально-экономической политики с определением сроков исполнения и исполнителей.

6. основные показатели социально-экономического развития административно-территориальной единицы (по каждому направлению).

7. данные о получении и использовании доходов от распоряжении объектами права коммунальной собственности, эффективности использования объектов права коммунальной собственности, показатели развития предприятий и организаций, являющиеся объектами права коммунальной собственности.

8. местные программы.

Процесс составления бюджета может серьезно начинаться только после определения влияния макроэкономических показателей и принятия решений в отношении оценок поступлений, прогнозов расходов на основании программ, а также определения бюджетной политики.

Для унитарных систем с четким размежеванием между исполнительной и законодательной властями существуют совместные основные этапы.

Установление граничных объемов общих расходов. На основании структуры и приоритетов в большинстве стран финансовые органы устанавливают граничные объемы, которых должны придерживаться распорядители при разработке своих бюджетных запросов. Эти лимиты могут устанавливаться для отдельных распорядителей по программам или функциям или для их комбинации. В отдельных случаях не вся сумма прогнозных поступлений ассигнуется в границах лимитов: часть средств оставляют для финансирования новых положений. Это объясняется необходимостью обеспечить получение органом власти одного комплекта предложений по выделению ассигнований которые могут финансироваться в границах прогнозных поступлений независимо от того, какие изменения могут быть внесены перед подачей проекта бюджета на рассмотрение представительского органа. Как правило этот этап завершается перед выдачей инструкций по бюджету.

Выдача инструкций по бюджету. Требует принятия сложных решений. Но в большинстве стран считают, что процесс составления бюджета формально начинается с выдачи инструкций по бюджету.

Подготовка бюджетных запросов. Главные распорядители как правило, имеют свои собственные детальные процедуры разработки бюджетных запросов с учетом потребностей отдельных управлений и программ. Сколько времени тратиться на этот этап в большей мере зависит от вида и объемов информации включение которой в бюджетные запросы требует финансовый орган. Анализ бюджета, принятие решений и документирование являются частями этого процесса.

Консолидация данных и анализ бюджета осуществляет бюджетное управление (отдел). Пояснение сути программ и пометки каждого распорядителя используются при анализе бюджета вместе с финансовыми данными. Бюджетное управление анализирует точность и полноту поданных данных с целью формирования основных бюджетных проблем, требующих решения. Анализ этого вида может осуществлятся под руководством отдельных отделов финансовых органов, ведающих основными функциональными сферами бюджета. Но бюджетное управление в каком либо случае осуществляет консолидацию результатов анализа с целью принятия бюджетных решений. На этом этапе составления бюджета часто проводятся заседания с участием разных распорядителей с целью прояснения предложений. Предложения в отношении капиталовложений оцениваются и распределяются по приоритетам, как правило, на протяжении одного и того же периода. Главной причиной этого является необходимость сбалансировать расходы и доходы.

Определение и решение проблем. Этот этап предусматривает документирование основных бюджетных проблем, вышедших на поверхность благодаря анализу бюджетных предложений в отношении капиталовложений. Начальник бюджетного управления может сделать резюме проблем для представления начальнику финансового управления который часто принимает предыдущее решение и обговаривает их с ключевыми управлениями перед принятием решений.

Бюджетные решения принимает исключительно начальник финансового управления о включении бюджетного запроса в предложения бюджетного проекта.

Подготовка бюджета и соответствующих документов. Этот этап предусматривает составление бюджетного документа, подготовку подтверждающих документов, проекта решения о бюджете на соответствующий год и пакета предложений. Распорядители бюджетных средств предоставляют отдельные обоснования своих предложений бюджетным комиссиям.

Подача бюджета на рассмотрение часто сопровождается пояснительной запиской в отношении содержания бюджета, аргументацией основных показателей.

Рассмотрение бюджета

? ?? Проблема

политика

…. Отображает ли бюджетный запрос политику органа власти?

…. Какие изменения необходимо внести для того, чтобы он отображал эту политику?